烟台市规划局经济技术开发区分局 山东烟台 264006
摘要：随着经济社会的发展，特别是进入新时期以来，各类规划之间存在的冲突和矛盾日益明显，在某种程度上使规划实施效果减弱、浪费了有限的资源，不利于可持续发展。然而多规合一的出现对规划起到了积极的作用。
关键词：多规合一；规划；编制
1.多规合一的概述
多规主要包括国民经济和社会发展规划、土地利用规划、城乡规划、生态环境保护规划等规划。多规合一是指各类规划基于同一城乡空间的衔接与协调，是有效配置土地资源、合理布局城乡空间、提高政府行政效能的有效手段。多规合一不是重新编制一个新的规划，而是在现有社会经济体制和法律框架下，理顺多个规划在编制和实施管理过程中各个环节、各个方面的关系，有效界定规划管控边界，统一技术内容，创新规划实施和反馈机制，建立信息化规划管理手段，实现一种多层次、全方位的融合。
2.多规合一面临的困难
2.1 各类规划的价值观和目标不同
经规与国家宏观发展理念及导向相结合，侧重对经济、社会、环境发展目标以及配套政策的阐述，具有目标导向和政策规划的特征，强调政府干预的力量，依然带有一定的计划经济特征。经规的目标体系一般分为经济发展、产业结构、科技水平、资源环境、民生幸福、社会建设等方面。土规主要是为了落实土地宏观调控和土地用途管制制度，强调保护资源、保障发展，立足于耕地和基本农田保护任务的落实及土地利用结构的调整优化，围绕农用地保护和利用、建设用地节约集约利用等设定目标。主要包括耕地和基本农田保护目标、土地整治补充耕地目标、城乡建设用地控制规模、土地节约集约利用目标等。
城规传统上是以空间目标为主，逐渐发展为城市发展综合目标。长期以来，城规以发展为导向、体现地方政府对空间拓展的利益诉求，但是在价值观改革方面也进行了一些探索，主要是发展与资源约束并重、强调公众参与、强调规划的政策引导、强调区域统筹与城乡一体等。目标体系主要包括经济发展目标、社会发展目标、城市基础设施建设目标、生态保护目标等。环保规划主要是为了保护和改善环境、防治污染和其他公害、推进生态文明建设，设定生态保护和污染防治的目标。
2.2 各类规划的规划期限不衔接
经规的规划期限一般为5年，又称5年计划。土规的规划期限一般为15年，由全国土地利用总体规划纲要统一确定规划期，省、市、县、乡四级规划与全国保持一致，例如最新一轮的土规期限为2006-2020年。城规的规划期限一般为20年，但是也存在15年的情况，全国并无统一规定，各城市根据各自实际情况确定规划期限。由此可见，规划期限为5 年的经规难以指导15-20年的土规和城规。环保规划长期以来一直作为经规的专项规划，因此其对应的规划期限为5年。虽然目前环保规划独立于经规作为总体规划编制，规划期限也扩展到中长期，但地方生态红线区域保护规划的时序普遍滞后于土规和城规，无法满足“生态优先”的要求。
2.3各类规划的地位失衡，环保规划处于弱势地位
经规由全国人大和各级人大审查和批准，是其他规划的依据，法律地位最高。土规和城规经本级人大审议后报上级政府乃至国务院审批。环保规划由本级政府批准，法定地位最低。经规、土规和城规中虽均有生态保护的相关内容，但是都是比较宏观、可操作性差的内容。环保规划处于一种理论上被重视、实际上被轻视的状态。
3.多规合一”的出路分析
3.1 整合各类规划的目标，衔接统一规划期限
建议由政府牵头，成立多规合一领导小组，决策协调多规合一的重要问题，整合各类规划的目标。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆经济、人口目标由经规确定，土地利用指标、土地利用结构目标由土规确定，城乡建设用地布局由城规确定，生态环保目标、生态用地布局由环保规划确定。具体的，土规、城规、环保规划直接应用经规的经济、人口目标；在土规土地利用指标的控制下，城规确定城乡建设用地布局；环保规划确定生态用地布局，土规、城规中生态用地与环保规划衔接。对于规划期限，城规、土规、环保规划的规划期限调整为一致，均为15 年。
经规在5 年规划期的基础上，展望拓展至15 年，增加中长期发展战略的内容。
3.2 统一多规编制的技术标准，搭建多规合一的基础平台
（1）统一用地分类。由于土规的用地分类覆盖行政辖区的全范围，比较全面，采用的标准是《土地利用现状分类》（GB/T 21010—2007），城规分类主要是针对城市建设的，其侧重点是城市建设用地内部的细分，对其他用地划分较为笼统，因此建议城规及其他规划在用地分类上与土规用地分类标准进行衔接，建立城规与土规分类的对照关系表，统一每个用地分类的内涵。在各自的规划中，仍使用原来的分类，只是在用地分类属性里，增加一个多规合一分类，从而达到统一用地分类、建立多规合一基础的目的。
（2）统一数据统计口径。对于土地利用数据，建议各规划统一采用全域范围内的土地利用变更调查数据，城规在土地利用分类的基础上再对城乡建设用地按照城市规划分类进行细分。对于人口数据，按 “第六次全国人口普查”现住地登记原则进行人口统计，行政辖区内人口是指已在统计区内常住人口和居住满一年以上的暂住人口。各规划需统一人口内涵，同一地域范围和同一年份的人口数保持一致。
（3）统一坐标系统。地方坐标系是因城市规划、科学研究等需要而在局部地区建立的相对独立的平面坐标系统，具有相对性且受众面窄，因此不适合作为“多规合一”的基础坐标系统。西安80坐标采用国际大地测量与地球物理联合会（IUGG）第十七届大会推荐的椭球参数，是为了进行全国天文大地网整体平差而建立的，具有普适性，因此适合作为“多规合一”的基础坐标系统。
3.3 加快“三线”划定，重点落实生态红线
“三线”（城市开发边界、永久基本农田保护红线、生态保护红线）划定恰好是将多规合一的工作向前推进的一个良好契机。“三线”中任何一线都至少牵涉两种以上规划。划定时以一个部门为主导，多个部门配合，由多规合一领导小组负责督导。优先考虑生态安全的底线和保障国家粮食安全战略，同时控制城市规模的无节制扩张，让各类规划都必须遵循这个最大公约数的前提下进行融合。目前城市开发边界、永久基本农田保护红线的划定工作正在如火如荼的展开，相比之下，生态保护红线的划定节奏偏慢。虽然前期有的地方编制了县级生态保护专项规划，但是专项规划层面的生态控制线是较为宏观的，生态控制线的具体落地仍需要通过乡级及以下的规划来确定。因此，建议相关部门尽快启动生态保护红线的规范制定、划定试点工作，进一步明确划定层次和相应重点内容。此外，按照依法治国的要求，探索完善生态管制的法律法规，以立法的形式将生态保护红线长期化、永久化，明确生态保护红线修改条件和程序，严禁侵占和随意更改，因经济社会发展确需修改的，要严格按照法律规定程序进行。
4.结语
在经济新常态的背景下，从完善政府治理体系和提高规划公信力来看，多规合一已经成为历史的必然选择。在多规合一实践中，应该形成统筹协调机制，调和多规之间的矛盾，扬长避短，整合各类规划的目标，衔接统一规划期限，统一多规编制技术标准，搭建多规合一基础平台，在此基础上加快三线划定，重点落实生态红线，各类规划编制时均应遵循三线划定这个最大公约数。
参考文献：
[1]朱江，邓木林，潘安.“三规合一”：探索空间规划的秩序和调控合力[J].城市规划，2015（01）.
[2]丁成日.“经规”、“土规”、“城规”规划整合的理论与方法[J].规划师，2009（03）.
[3]朱兆丽.对地市级层面“多规合一”的思考[J].江苏城市规划，2015（01）.
论文作者:王天赏,车永泰
论文发表刊物:《基层建设》2016年17期
论文发表时间:2016/11/21
标签：目标论文; 红线论文; 期限论文; 生态论文; 土地利用论文; 生态保护论文; 城乡论文; 《基层建设》2016年17期论文;