试论中国共产党纪检制度的改革和完善，本文主要内容关键词为：中国共产党论文,试论论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在当下中国特色的权力监督体系中，党的纪检制度无疑具有突出的地位，“被纪委‘双规’了”几乎成了当下贪官落马的代名词。出于反腐败的形势需要，纪检制度的改革与完善，一直是党的政治生活中的重要议题，也一直备受社会关注。 一、纪检制度改革和完善的历程 纵观新中国成立以来，特别是改革开放以来纪检制度改革与完善的历程，可以发现，纪检体制的不断变革，纪检机关的体制独立性与权力影响力的不断提升，构成了其改革与完善的基本脉络和路径设定。 新中国成立伊始，中央政治局就决定成立中央及各级党的纪委。中央纪委在中央政治局领导之下工作，中央以下的各级纪委，由各该级党委提出名单，经上两级党委批准后，在各该党委会指导之下进行工作。这就确立了纪检机关从属于同级党委的制度安排，纪委只是各级党委的一个工作部门，犹如宣传部门和组织部门一样，直接在各级党委的统一领导下展开工作。 “高饶事件”后，党的主要领导意识到这种附属性的纪检体制难以对同级党委及其主要领导干部形成有效的监督，是纪检功能难以实现的主要原因。1955年3月，党的全国代表会议决定成立中央和地方各级党的监察委员会，代替原有的纪律检查委员会。党的监察委员会与纪律检查委员会的区别，并不在于名称，而在于体制安排。其一，监察委员会由党的代表大会或代表会议选举产生；其二，一切党员违反党章、党纪和国家法律、法令的案件，除同级党委委员和按照党章应由党的区委和支部处理外，均应交由中央和地方各级党的监察委员会统一办理；其三，党的上级监察委员会有权检查下级监察委员会的工作，并有权审查、批准和改变下级监察委员会对案件所作的决定；其四，各级监察委员会可以在同级国家机关设立监察组，中央监察委员会还在各中央局设常驻监察组。从以上规定可以看出：监察委员会时期，体制独立性与自主性有了明显的提升，在党内的地位实际上已经由党委工作机构升格为党的领导机构之一。① “文革”期间，中央监察委员会受到冲击，机构瘫痪，工作停顿。1967年1月25日，中央监委被全面夺权，中央监委常务委员、处级领导干部全部被解除职务。1969年中央组织部业务组向中共中央提出《关于撤销中央监察委员会机关的建议》和《关于中组部中监委机关人员下放劳动的报告》，同年中共九大党章正式取消了党的监察机关。② 有鉴于“文革”的教训，党深刻地认识到一个专门化的独立自主的纪检机构存在之必要。中共十一届三中全会决定恢复纪检机关。1982年，中共十二大通过的党章正式确立了纪检双重领导体制，即中央纪委在党的中央委员会领导下进行工作，地方各级纪委在同级党的委员会和上级纪委双重领导下进行工作。相对于附属性纪检体制，双重领导体制无疑是一种改进。地方各级纪检机关，如果对同级党委处理案件的决定有不同意见，可以请求上一级纪检机关予以复查；如果发现同级党委或它的成员有违犯党的纪律和国家法律法令的情况，在同级党委不给予解决或不给予正确解决的时候，有权向上级纪检机关提出申诉，请求协助处理。体制的独立性与自主性的提升不仅表现在双重领导体制，还表现在组织人事安排上。中共十二大通过的党章明确规定，党的中央纪委的第一书记必须从中央政治局常委中产生。中央纪委在中共十二大上的工作报告也建议“地方各级党委，由一位党委书记或常委担任同级纪委书记，主管纪律检查工作”③。中央纪委在中共十三大上的工作报告提出“各级纪委书记应当参加同级党委常委会议”④。中央纪委在中共十四大上的工作报告再次强调“地方各级纪委书记应由同级党委副书记一级干部担任，并参加同级党委常委”⑤。 20世纪80年代后期，党意识到党风廉政建设过程中也存在党政关系问题，表现在对纪检机关与国家监察部门关系的处理。1987年国家监察部成立后，纪检机关开始主要负责监督、检查党员和党组织的违纪行为，维护党规党法，搞好党风；而行政监察部门则负责检查、调查和受理国家行政机关及其公务员、国家行政机关任命的其他人员遵守和执行法律、法规、政府决定、命令情况，以及违反行政纪律的行为，纪检边界一定程度上有所收缩。两者的职能定位似乎是清晰的，然而在实践中，两者间的权力与功能边界又具有模糊性，党风与廉政实际上难以区隔，这也不利于党风廉政建设和反腐败的有效推进。是故，1993年1月7日中央决定中央纪委和国务院监察部合署办公，实行一套工作机构，履行党的纪律检查和行政监察两项职能的体制。纪检机关与行政监察部门的合署办公，“这种工作机制的出现充分显现了政党在反腐败中的中心地位”⑥。 为了进一步提升纪检机关对同级党委的监督效能，中共十五届六中全会决定，“纪律检查机关对派出机构实行统一管理。”中共十六大也提出，加强对权力的制约和监督，改革和完善党的纪律检查体制。在这种情境下，2002年10月28日，中央纪委、监察部召开派出机构统一管理试点工作会议，宣布对驻卫生部、国家药品监督管理局和国家工商行政管理总局的纪检监察机构实行统一管理试点。2004年4月5日，全面实行对派驻机构(中央纪委监察部派驻机构)统一管理，即将派驻机构由中央纪委监察部和驻在部门双重领导改为由中央纪委监察部直接领导。统一管理后，派驻机构实施监督和查办案件工作直接受中央纪委监察部领导，重要情况和问题直接向中央纪委监察部请示、报告，从而强化对驻在部门党组和行政领导班子及其成员的监督。派驻机构的统一管理，充分展现了反腐败形势下纪检体制独立性与自主性的提升。 二、纪检制度的功能分析 改革开放以来，反腐败构成了纪检制度改革与完善的重要理据。但纪检制度存在之意义并不仅限于反腐败，从长时段来看，并不从来就以反腐败为基本功能定位。它实际上是党的重要政治控制机制，无论是在党的建设，还是在国家政治发展中，都发挥着重要的影响力。 从历史发展来看，纪检制度的功能在不同时期有着不同的取向，这与党在特定时期的历史方位、时代环境以及基本任务是紧密联系的。党在不同时期遇到的问题总有其时代特征，所面临的挑战也因时而变，纪检制度的功能取向自然也会不断变迁，但致力于加强和改进党的自身建设，坚持和维护党的领导，则是功能的本质定位。 1921年至1949年间，对于身处革命环境中的中国共产党来说，增强党的感召力，提升党的革命力(竞争力)，完成“立党建国”之伟任是基本使命。在革命情境中，党的感召力、内聚力、革命力，源于党的组织纯洁性，党的思想、组织与行动的统一。因此，通过党纪检查，维护党的思想、组织与行动的统一，就成为这一时期纪检工作的重心所在。正是在这个意义上，陈云就曾经认为，共产党为什么高度重视纪律，原因就在于“革命胜利基本的条件之一，就是要使无产阶级的党成为有组织的统一的部队。”革命是一个长期的艰苦事业，如果没有意志行动的统一，没有百折不回的坚持性和铁的纪律，不可能取得胜利。因此，“破坏党纪，实质上就是破坏革命，我们必须与任何破坏纪律的倾向作斗争。”⑦1941年，《中央关于增强党性的决定》也指出，“二十年的革命锻炼”启示、要求我们的党“更进一步的成为思想上、政治上、组织上完全巩固的布尔塞维克的党，要求全党党员和党的各个组成部分都在统一意志、统一行动和统一纪律下面，团结起来，成为组织的整体。没有这样坚强统一的、集中的党，便不能应付革命过程中长期残酷复杂的斗争，便不能实现我们所担负的伟大历史任务”⑧。革命时代的纪检制度，虽然不具备高制度化与高效运转的条件，但其功能性的存在，对当时的中国共产党，对新中国的建立，都具有重大的意义。 新中国成立后，中国共产党面临的环境和风险与革命时代迥异。一方面，一些党员干部开始出现骄傲自满情绪，官僚主义、脱离群众、贪污腐化的现象与日俱增；另一方面，新中国成立之初党所面临的最大的风险还在于面对复杂的国内外政治环境如何巩固党的执政地位，巩固新生的人民政权。这两者实际上又是紧密结合在一起的。在当时党的领导人看来，党员干部的蜕化变质与国内外的阶级斗争，与资本主义的渗透，与阶级敌人、异己分子的破坏有着直接的关联。因而，必须要学会向帝国主义者、国民党、资产阶级作政治、经济和文化斗争，绝不可轻视那些不拿枪的敌人。⑨在“高饶事件”后召开的中共七届中央委员会第四次全体会议上，刘少奇也指出，在现时执政情境中，我们党还处在资产阶级和小资产阶级的包围中，他们的思想不可避免地会在我们党内生活中有所反映，并会在我们党的薄弱部分传布开来。⑩周恩来在会上同样强调：当前党正处于一个过渡时期，阶级斗争形势非常复杂，这种复杂的阶级斗争形势也将不可避免地反映到党内思想斗争之中。(11)是故，时任中纪委书记的朱德就认为：“当我们党处在同资产阶级分裂的时候，党员干部就容易犯‘左’倾冒险的错误；相反，当我们党处在同资产阶级合作的时候，党员干部就容易犯右倾麻痹的错误。”(12)因此，纪检工作必须要紧紧围绕党的总路线，否则就将不可避免地犯右倾或“左”倾的错误。(13)正是基于这一认知，反对阶级敌人，维护党的执政地位，巩固新生的人民政权，就成为这一时期纪检制度的主要功能。 “文革”时期党和国家政治生活陷于失序状态。党的民主集中制的组织原则遭到破坏，党的部分组织和党员出现思想混乱，党风不正和纪律废弛的现象，损害着党的执政力，威胁着党的执政地位。在这种情况下，“拨乱反正”，恢复党的优良传统和作风，重塑党的组织与纪律，就成为党建的中心任务。在党看来，“全体党员和党的干部，人人遵守党的纪律，是恢复党和国家正常政治生活的起码要求。”(14)中央纪委在中共十二大上作的工作报告中明确提出，“必须把维护四项基本原则，加强政治纪律，促进全党在政治上同中央保持一致，放在自己工作的首位”，“要把检查思想政治领域中的问题，维护四项基本原则，作为纪律检查工作的重点，以保证全党在政治上同中央保持一致”(15)。也正是在这个意义上，1983年下半年开始的“整党”的主要任务之一即为要统一全党的思想，纠正一切违反四项基本原则、违反十一届三中全会以来党的路线的“左”的和右的错误倾向。可见，这一时期纪检制度的重要功能就是“拨乱反正”，彻底摆脱“文革”所带来的种种危机，重塑党的思想、组织与行动的统一，恢复党和国家正常政治生活之秩序。 在以经济建设为中心的市场化改革大潮中，党员干部以权谋私、消极腐败现象的滋生、蔓延，使得纪检制度的反腐败功能日益凸显。中共十三大报告就指出：“现在广大群众议论多、意见大的，是少数党员特别是某些领导干部以权谋私，损害群众利益，干扰改革开放的顺利进行，败坏党的声誉。这是特别需要高度重视和认真解决的严重问题。”(16)中共十四大报告则要求在整个改革开放过程中都要将反腐败、党风廉政建设作为一件大事来抓。中共十五大报告更是直接警醒全党，“反腐败是关系党和国家生死存亡的严重政治斗争”，“如果腐败得不到有效惩治，党就会丧失人民群众的信任和支持”。(17)中共十六大报告重申了反腐败是全党重大的政治任务。中共十七大报告指出党的性质和宗旨决定了党同各种消极腐败现象水火不相容。中共十八大报告更是从前所未有的高度强调腐败问题解决不好，“就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国”(18)。正是在这种形势下，纪检制度反腐败功能日益凸显，并构成了当下纪检制度改革与完善的核心内容。 梳理纪检制度的发展历程，可以发现，在不同时期，面对不同的环境，针对不同的问题，纪检制度的着力点是不断变化的。纪检制度并不从来就是以反腐败为功能定位的，或者说反腐败是在改革开放过程中，针对日益严峻的腐败态势所作出的功能性回应。换言之，反腐败是纪检制度的功能之一。一方面纪检制度并不总是以反腐败为功能定位，另一方面反腐败也不构成纪检制度的全部甚或最为本质的功能。从党的纪检对象来看，违反党的纪律的行为是多元的，并不仅仅特指腐败行为，如在党的纪律体系中，政治纪律就一直处于首要的地位，确保党的路线方针政策和重大决策部署的贯彻落实亦构成党的纪律检查的重要内容。 因此，纪检制度存在的意义，不仅在于反腐败，其制度产出的影响力远远超越了反腐败本身。这种超越即在于对党的建设，对整个国家政治发展的意义。党的纪检制度事实上呈现了三维景观：一是反腐败中的纪检制度，二是党建中的纪检制度，三是国家政治发展中的纪检制度。三者既有交集，也有区隔。这三维景观决定了纪检制度在当代中国政治发展中存在的意义和基本的功能方位，同时也影响着纪检制度未来的发展方向与改革路径的选择。 三、纪检制度改革与完善的困境 虽然党的纪检制度在党风廉政建设和反腐败斗争中发挥着越来越重要的作用，但是纪检制度也面临着一系列的困境与挑战。首先，在实践中纪检制度的独立性、体制自主性低于制度设计者及社会对它的预期，也正因为此，中共十八届三中全会明确强调要“改革党的纪律检查体制，健全反腐败领导体制和工作机制”(19)；其次，纪检权力边界的拓展，纪检制度不仅是党内的权力监督机制，也已成为国家政治生活中主导性的权力监督与反腐败机制，其职责面向的扩大与实效的显现似乎不成比例；最后，纪检制度成为党和国家政治生活中主导性的权力监督机制，也使得党的纪律与国家法律间，党的纪检与人大监督、司法监督、行政监察等国家权力监督机制间的关系模糊不清。这些问题的化解，显然不仅需要立足于反腐败的视角，更需要从整个执政党建设和国家政治发展的高度予以全面审视。从反腐败的视角来看，反腐有效性构成纪检制度的基本评判标准；从执政党建设的视角来看，是否有助于维护党的民主集中制组织原则，提升党建水平，是其基本的衡量指标；而倘若从国家政治发展的视角来看，纪检制度在其改革与完善中，能否将党的领导、人民当家作主与依法治国三者有机结合和统一起来，又是毫无疑义的当然评价标准。 (一)反腐败视野中纪检制度改革与完善的困境 改革开放以来，基于反腐败的形势需要，纪检制度的独立性、体制自主性明显增强，权力威慑力也得到了显现。不过，从实践来看，严明党纪与反腐败间存在内在的张力，以及体制自主性的限度，依然是制约纪检制度反腐败功能充分发挥的主要障碍所在。 第一，严明党纪与反腐败间的内在统一与张力。显然，从形式逻辑来看，严明党纪与反腐败之间是有机统一的，反腐败是严明党纪的应然内涵之一，然而从实践政治过程来看，两者又并非完全相同。在当下，反腐败几乎成了社会舆论评价纪检制度功效的全部内容。纪检制度作为反腐败的制度安排，当以肃清腐败为基本目标。但全面地来看，反腐败是当下纪检制度的重要功能表现形式，但又并非纪检制度的惟一功能，甚或最为本质的功能。在党的纪律体系中，政治纪律始终是第一位的，这也是纪检制度本质功能定位的必然要求。习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上的讲话明确指出，“严明党的纪律，首要的就是要严明政治纪律。”(20)王岐山在十八届中央纪委二次全会上的工作报告同样强调，“政治纪律是我们党最重要的纪律”(21)。同时，对于纪检工作来说，“围绕中心、服务大局”是推进党风廉政建设和反腐败工作的重要原则。纪检机关“必须把反腐倡廉工作放到经济社会发展全局和党的建设总体布局中来思考、谋划和推进”，“把加强对党的路线方针政策和重大决策部署执行情况的监督检查”作为首要职责。(22)从中可见：一方面，反腐败是纪检制度的重要功能，是严明党纪的应然内涵，二者是相一致的，因为正是少数党员干部的腐败行为严重损害党的执政形象，破坏党的团结统一，削弱党的执政能力，威胁党的执政地位；另一方面，又并非完全同一，二者的聚集点和目标并不相同。这就为一些地方和部门首长以遵守党的政治纪律、以大局考虑为由，干扰纪检机关反腐败工作正常开展提供说辞，人为地割裂二者间的同一性，损害反腐败工作应有的权威性与零容忍性。因此，从权力监督与反腐败的视角来看，如何进一步提升纪检制度在反腐败中的制度独立性，减少外围因素，特别是政治性因素的干扰，是其改革与完善的重要内容。 第二，体制自主性困境。纪检制度的体制自主性困境，主要反映在纪委与同级党委之间的关系上。从权力制约的理论来看，以权力来制约权力是基本定律，这就要求弱化权力隶属的可能。从世界各国反腐败实践来看，独立性、自主性，以及拥有与之相匹配的权力，是任何一个国家权力监督与反腐败机构的共性特征。美国建国者们所谓的“防御规定必须与攻击的危险相称”(23)的观点就是这样一个道理。正因为此，通过纪检体制改革，提升纪检机关的体制自主性，一直是纪检制度变革的聚焦点所在。从党委工作机构到党的领导机构，从附属性纪检体制到双重领导体制和派驻机构统一管理，无不是明显的表征。然而，这并不表明纪检机关在体制上业已独立、自主，实际上其体制上的限制依然明显，纪委受制于同级党委依然难以逾越。党委的领导不仅仅表现在对纪委工作方向、工作规划的总体把关，还表现在纪委立案、调查、处分等具体办案过程中的批准权和决定权。除此之外，纪检机关的编制，干部的调动、配备、提拔、任命，要由同级党委决定；在生活福利上，纪检人员的住房、医疗等实际问题，也都需要在同级党委和政府的领导下统筹安排。这实际上导致纪委对同级党委及其成员难以监督。监督真空区的存在，使得党内监督的重点对象并未得到有效监督，反腐败的有效性也就大打折扣。因此，如何进一步优化和完善纪检体制与机制，增强纪检机关的体制自主性，依然是纪检制度未来改革与完善的重要内容。 (二)党建视野中纪检制度改革与完善的困境 作为党内纠偏机制，纪检制度显然服务于党的建设。而从纪检制度改革与完善的历程来看，维护党的集中统一，无疑是其核心使命所在。 为什么需要党的纪律？需要党的纪检工作？其中最重要的原因之一即在于要维护党的思想、组织与行动的统一。对于中国共产党来说，艰险的革命环境、复杂的执政条件、肩负的历史伟任，无论是在革命时期还是社会主义建设时期，通过纪律检查，维护党的集中统一，都尤为重要。革命时期，毛泽东就认为，党内一部分同志“不懂得党的民主集中制，他们不知道共产党不但要民主，尤其要集中。他们忘记了少数服从多数，下级服从上级，局部服从全体，全党服从中央的民主集中制。”(24)新中国成立后，第一届中纪委书记朱德强调，我们党已经确立了统一的思想路线，“继续在党内坚持铁的纪律，进一步加强党的纪律性，以保证全党的统一与集中，就成为十分必要的事情。”(25)“高饶事件”后，更是强调“党的团结是党的生命，是马克思列宁主义的基本原则，破坏党的团结就是违反马克思列宁主义的基本原则，就是帮助敌人来危害党的生命。”(26)改革开放后，邓小平同样强调，各级党组织，每个党员，都要按照党章规定，一切行动服从上级组织的决定，尤其是必须同党中央保持政治上的一致。谁违反这一点，谁就要受到党的纪律的处分。并要求纪检工作要把这一点作为重点。(27)进入21世纪以来，严明党的政治纪律，维护党的集中统一，依然是纪检工作的重心所在。中央纪委在中共十八大上的工作报告就明确强调，坚持把严格执行和维护党的纪律特别是政治纪律放在首位，坚决维护党的集中统一。(28) 显然，无论从历史和现实来看，纪检制度在维护民主集中制组织原则上都更趋向于维护党的集中制，这实际上也是对党所面临的残酷革命环境和复杂执政条件作出的合乎逻辑的理性选择。纪检制度对党的集中制的维护，强化了党的思想、组织与行动统一，是党强大革命力与执政力的重要组织保障。正源于此，党才得以在异常艰险的革命环境中脱颖而出，才得以完成“立党建国”的伟大历史使命，也才得以在1949年新中国成立后，继续肩负中华民族伟大复兴的历史重任，并在改革开放后，取得了举世瞩目的伟大成就。 同时，我们也应看到纪检制度也是党内民主制度设计的重要组成部分。以纪检权力监督制约党内的其他权力，是党内民主的重要内容。因此，如果纪检制度过于把重心置之于维护党的集中制，并不利于党内民主的成长，不利于其党内权力制约功能的实现，也无助于当下反腐败工作的深入开展。实际上，过于集中的组织控制形式，也曾经给党带来过巨大的伤害。土地革命时期李立三和王明的“左”倾路线，1957年的反右扩大化，十年“文革”，无一不是惨痛的教训。 对于纪检制度来说，维护党的集中制是其基本功能，但保障党内民主，亦是其重要使命。尤其是在经济全球化与网络化叠加的当下，党中央反复强调，“党内民主是党的生命”。如何从以集中为优先的纪检运作逻辑中摆脱出来，从更注重维护党的高度集中，到将维护党的集中与维护党内民主有机结合和统一起来，既关系到党建功能的充分发挥，也关系到反腐败功能的进一步开拓。 (三)国家政治发展视野中纪检制度改革与完善的困境 政党存在的目的即在于试图影响和控制国家政治生活。在这个意义上，纪检制度存在的意义，就不仅在于反腐败的成效，也不仅在于对于党的建设的意义，还在于对国家政治发展的影响。改革开放之初，纪检制度之“拨乱反正”的功能，有助于恢复国家政治生活的应然秩序，其“纠正不正之风”的功能，有助于国家政治经济社会生活的清明化。而随着改革开放的深入进行，纪检制度确立了反腐败的基本功能取向，解决腐败问题，有利于现代国家的廉政建设，有利于国家政治经济与社会生活的健康有序发展。从中国特色社会主义政治发展的视野来看，纪检制度的改革与完善还面临着一些需要解决的问题。 第一，党的纪律与国家法律的衔接。从法治国家建设的要求来看，在我国社会主义法律体系逐步建立和健全的情境下，党纪如何与国法相衔接，如何与依法治国的基本治国方略相协调，不仅是一个重大的理论，更是一个迫切需要面对的现实问题。实践中，正是由于两者间的关系存在模糊化的一面，以至于一些地方和部门出现以党纪处分代替法律惩罚，将违法问题只作为违纪问题来处理的现象，这不仅损害司法的公平与正义，还削弱了刑事法律产生的惩戒作用与权威性。因此，如何从依法治国的视角解决党纪与国法间的衔接问题，将纪检制度的改革与完善与依法治国的基本治国方略统一起来，已到了由坐而言转到起而行的时间节点。 第二，纪检制度的权力边界。在反腐败的情势下，纪检制度已经不仅是党内的监督机制，事实上也已经成为国家政治生活中重要的权力监督机制，这虽然反映了党反腐败的决心，但也可能模糊党与国家间的应然关系边界。从政党政治的逻辑来看，党可以领导国家政治生活，可以影响和控制国家政治生活，但却不宜于直接干预国家政治生活，也不能“以党代政”。这就使得当下党的纪检制度的发展和国家政治发展间形成了一种复杂的关系：一方面，纪检制度所致力于的对腐败问题的治理和党风廉政建设，有助于国家建设的健康、有序发展；另一方面，纪检权力的渗透和空间拓展，又与民主与法治建设存在一定程度的衔接性困境。虽然党的纪检机关与国家监察部门的合署办公有助于化解这一困境，但一定程度上又会出现“党政不分”的问题。同时，纪检制度成为国家主导性的权力监督机制，也会对诸如人大监督、司法监督、行政监察等国家监督权力形成一定的功能挤压效应，造成各监督主体的权威失衡，这不利于国家权力监督机制的有序运行。 四、改革和完善纪检制度的几点思考 从反腐败的视角来看，在现有的监督权配置格局下，需要通过制度、体制的变革，提升纪检制度的独立性、体制自主性，增进权力监督与反腐败的效能；从党的建设的视野来分析，则要充分开拓纪检制度之党建，特别是党内民主建设的功能，维护党的民主集中制组织原则；而从国家政治发展的维度，纪检制度的改革与完善必须要将党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机结合和统一起来。正是在这三个维度上，决定着纪检制度优化与完善的方向和改革的路径选择。 (一)充分发挥纪检制度党风廉政建设的功能。提升反腐败的绩效 提升权力监督效能与反腐败的绩效，是当下纪检制度改革与完善的重要方向。而纪检制度绩效提升的关键即在于如何解决纪委对同级党委的可监督性问题。事实上，自1949年纪检制度正式建立以来，党一直在探索这一问题，并形成了改革的基本路径方向。如何沿着这一路径，继续深化改革，是当下纪检制度完善急需探索的问题。 第一，优化和完善双重领导体制，强化上级纪委对下级纪委的领导。纪委与同级党委的关系，一直是纪检制度改革与完善的核心问题。在党的历史上，对此曾有过积极的探索。中共五大通过的党章甚至规定，中央及省监察委员会，不得以中央委员及省委员兼任；中央及省委员会，无权取消中央及省监察委员会之决议；遇双方意见不同时，则移交双方联席会议，如联席会议再不能解决时，则移交省及全国代表大会或移交于高级监察委员会解决。(29)遗憾的是，出于当时险恶的革命环境，中共五大成立的监察委员会并没有能够有效地运转起来。其后，出于复杂的革命与执政环境，以及艰巨的革命与执政任务，这种事实上的党内权力分立体制由于并不适应党的革命与执政要求，故而没有再出现。双重领导体制实际上既是对附属性纪检体制的合理化改进，也是对这种权力分立体制一定程度的经验借鉴。 然而，双重领导体制客观上又造成地方层次上纪委身处双重权力关系网络中，而实践中基于权力距离和实际关系联结，同级党委的影响力往往又要大于上级纪委，这就使得纪委实际上依然难以监督同级党委，党内监督重点对象依然难以监督。优化双重领导体制，提升纪委对同级党委的可监督性，构成当下纪检制度改革与完善的关键所在。为此，中共十八届三中全会提出：其一，要推动党的纪检工作双重领导体制的具体化、程序化、制度化，明确查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告；其二，要强化上级纪委对下级纪委的领导，各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。这实际上即提出了双重领导体制优化和完善的基本方向。 因此，通过双重领导体制的具体化、制度化与程序化，厘清纪委在权力隶属、人事任免、职责权限、日常管理、后勤保障等方面与同级党委和上级纪委的关系，减少对同级党委的依附性，强化上级纪委的领导，无疑是纪检制度改革的重要路径选择。 第二，优化和完善派驻机构统一管理，化解监督真空与监督距离的困境。在双重领导体制下，纪委的监督面临着“上级监督太远，同级监督太软”的监督真空与监督距离困境。而派驻机构的优势即在于可以化解这一困境。一方面，派驻机构派驻于党和国家机关部门，全程参与驻在部门的决策及执行全过程，实现监督的“内嵌化”、“全程化”，有助于化解监督距离之困境；另一方面，派驻机构的统一管理，派驻机构在权力赋予和利益联结上又具有明显的独立性优势，有助于化解“不能监督”“不愿监督”“不敢监督”的监督真空困境。正因为此，中共十八届三中全会强调，要“全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构”(30)。 但派驻机构目前也存在一些仍需解决的问题。派驻机构虽然权力直接来源于派出机关，体制独立于驻在部门，但在日常管理、业务处理、权力利益等各方面实际上与驻在部门也有着千丝万缕的关联，一定程度上又消解着其体制上的独立性。因此，通过体制机制、组织制度创新，针对不同地区的情况，不同部门的规模、性质、特点，分门别类，探索派驻的有效形式和方法，强化派出机关对派驻机构的直接领导，强化派驻机构的党风廉政建设和反腐败功能，推进派驻机构工作的具体化、程序化和制度化建设，是进一步优化和完善党的纪检体制的重要突破口。 (二)优化纪检制度的党建功能，维护党的民主集中制组织原则 建党90多年的经验表明，捍卫党的民主集中制组织原则是党的建设的核心内容。作为党建的重要机制，纪检制度对于维护党的民主集中制组织原则，特别是维护党的集中和统一，提升党的革命能力与执政能力，发挥了重要的作用。纪检制度既是党内的自我纠偏机制，确保党的思想路线方针政策的贯彻执行，维护党的思想、组织与行动的统一；同时也是党内的权力平衡机制，保障和推进党内民主的实现。 总体来看，纪检制度很好地发挥了维护党的集中制的功能，而保障与推进党内民主之功能发挥不够充分。实际上，党的集中制与民主制之间并非天然相斥，二者间具有高度的契合性。党的团结与统一，既可以通过自上而下的强有力的纪律检查来实现，也可以通过自下而上，发扬党内民主，凝聚全党共识来实现，惟其如此，才将党内民主提升到是“党的生命”的高度。同时党内民主对于纪检制度的监督功能实质上也能起到互补互益的作用。面对世情、国情、党情的变化，进一步开拓纪检制度的党内民主保障与推进功能，切实维护党的民主集中制组织原则，是纪检制度功能本质的必然要求，也构成纪检制度改革与完善的重要方向。 第一，强化对各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人的监督，防范过于集中的权力对党内正常民主生活秩序的侵犯，发挥党内民主的维护功能。从历史经验和现实实践来看，权力过于集中的领导体制不利于党内民主政治生活秩序的构建，不受制约的权力是党内民主制度难以运转的主要障碍所在。《中国共产党党内监督条例(试行)》明确指出党内监督的重点对象是“党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人”，中共中央《建立健全惩治和预防腐败体系2013～2017年工作规划》也强调要“加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督”(31)。作为党内监督的专门机关，“组织开展对党内监督工作的督促检查”、“对党员领导干部履行职责和行使权力情况进行监督”、“检查和处理党的组织和党员违犯党的章程和其他党内法规的比较重要或复杂的案件”、“受理对党组织和党员违犯党纪行为的检举和党员的控告、申诉，保障党员的权利”等是各级纪检机关的基本职责。进一步落实和强化纪检机关的党内权力监督与制约的功能，防范过于集中的权力对党内民主生活秩序的侵犯，维护党内民主的正常运转，无疑是纪检制度改革与完善的重要内容之一。 第二，检查党内民主制度的贯彻落实情况，维护党内民主监督机制，确保党内民主的正常开展，发挥党内民主的保障功能。集体领导和分工负责、重要情况通报和报告、述职述廉、民主生活会、信访处理、询问和质询等是党内民主的基本制度安排，也是党内民主监督的主要制度载体，强化对这些制度与机制贯彻落实情况的检查监督，直接关系到党内民主的实现程度。因此，各级纪检机关应当充分发挥党内专门监督机关的职责，把检查党内民主制度的贯彻落实情况，维护党内民主监督机制，作为重要职责，以充分发挥其党内民主的保障功能。 第三，搭建党内民主监督平台，发挥党的基层组织、普通党员干部的民主监督作用，发挥党内民主的推进功能。党的纪检本质上是党内一种自上而下的监督机制，而党内民主则能够发挥自下而上的监督功能。按照《中国共产党党内监督条例(试行)》的规定，纪检机关、党的各级委员会、党内的其他机构、普通党员等都是党内监督的重要主体，下级组织对上级组织，党员对组织，普通党员对党的领导干部都可以行使监督权。然而，长期以来，党内监督平台相对不足，监督渠道相对有限，实际上存在着“下级监督太难”的问题。如何进一步丰富党内民主监督形式，畅通党内民主监督渠道，积极发挥党的基层组织和普通党员干部的民主监督作用，亦为纪检制度优化与完善的主要内容之一，这既关系到其权力监督与反腐败效能的提升，也关系到党内民主的发展。 总而言之，纪检制度对党内民主的维护、保障与推进功能的开拓，不仅有助于党的民主集中制组织原则的实现，有助于党的团结和统一，同时也有助于增强纪检制度权力监督与反腐败的效能。 (三)合理界定纪检制度的功能边界。实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一 在当代中国的权力监督体系中，执政党内部有专门的党的纪律检查，在国家权力机关有人大监督，在国家行政机关有行政监察，司法监督更是现代法治国家基本的权力监督与反腐败机制。显然这几者无论从性质、权力来源和权限范围上都有着明显的区隔。纪检权力来源于党章和党内的各项规章制度，而人大监督、司法监督、行政监察等国家监督权力则来源于宪法和其他法律的规定。这也就使得在权力监督与反腐败实践中必须要解决两个根本性的问题，一是党的纪律与国家法律间的有机衔接问题，二是党的纪检与人大监督、司法监督、行政监察等国家权力监督机制间的关系问题。这两大问题既关系到党的纪检制度的改革与完善，关系到整个监督权配置体系的变革与优化，更关系到党和国家的政治体制改革。 第一，构建纪检制度与其他权力监督机制间的衔接平台，各司其职、协调配合、形成合力。根据“党委统一领导，党政齐抓共管，纪委组织协调，部门各负其责”的反腐败领导体制和工作机制精神，在权力监督与反腐败实践中，可以考虑由党委牵头，建立党的纪检、人大监督、司法监督、行政监察等权力监督机制间的制度化协调与合作机制，增强党风廉政建设和反腐败工作综合效果。如建立联席例会机制，相互通报权力监督与反腐败实践中的新情况、新问题，研究对策，解决遇到的需要协调的法律、政策问题等；建立信息共享机制，交流各自掌握的信息，解决多元监督所带来的信息分割问题，防止出现监督盲点；建立规范化的案件移送制度，根据所查处案件的不同性质，移送相应部门处理，如纪检机关发现有违法犯罪行为的，就应将案件移交检察机关审查处理，检察机关在案件侦查中，发现有些共产党员虽然不构成犯罪，但确有严重错误和问题的，应将案件移送党的纪检机关处理等；建立介入支持机制，对于实践中出现的党纪、政纪与涉嫌刑事犯罪相互交织在一起的具有多维性质的案件，需要各部门相互配合、相互支持的，相关部门就可以按照相关规定和程序要求，提前介入，发挥合力作用。 第二，准确界定纪检制度的功能方位，厘清与其他权力监督机制间的关系。虽然纪检制度在当下反腐败中发挥着无可替代的作用，但必须要认识到，“党的纪委的监督不具有法律的约束力，对被监督者的处置方式只能是党纪处分”(32)。纪检部门对违反党纪的党组织和党员的监督与查处，根据的是党章的有关规定，它的最高处分为开除党籍。而对于违反了政纪和国法的，应当视其具体情况分别由政府的行政监察部门、司法机关、人大及其常委会来处理，不能简单地用党纪监督取代其他的监督形式。(33)事实上，早在1986年邓小平就提出，“纠正不正之风，打击犯罪活动中属于法律范围的问题，要用法制来解决，由党直接管不合适。党要管党内纪律的问题，法律范围的问题应该由国家和政府管。”(34)中共中央《建立健全惩治和预防腐败体系2013～2017年工作规划》也明确强调，“加强法律监督，支持人大及其常委会依法加强对‘一府两院’的监督和对法律实施情况的监督，保证审判机关依法独立公正开展行政审判活动，强化检察机关对立案侦查活动、审判和执行活动的监督。加强行政监督，强化对政府职能部门履行监管职责情况的监督，加强行政监察和审计监督，加大行政问责力度。”(35) 当然，纪检制度功能边界的界定，并非要削弱其权力影响力，实际上，纪检制度只能加强，不能削弱。无论从党的建设、国家政治发展，还是从权力监督与反腐败的视角来看，纪检制度都具有重要的意义。“理论和实践都充分表明，在中国的政治体系中，党内权力监督是实现国家层面权力监督的重要前提。换句话说，党内权力不能受到监督，国家层面的权力监督也就无法实现；同样，党内权力不受监督，党内就无法实现制度化运行，执政党做不到制度化运行，其所领导的国家也就无法走向全面的法治化和制度化。”(36)只不过，纪检制度在行使其权力时，应当重视党的纪律与国家法律，党的纪检与其他国家权力监督机制间的有机衔接，避免出现职能“越位”与“错位”，将党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。 从反腐败、党建和国家政治发展的三维视野看，纪检制度反腐败功能的充分发挥显然无论对于执政党建设，还是国家政治发展都具有重大意义，三者紧密关联。但需要注意，这三者也存在一定的区隔和张力。反腐败要求纪检体制的高度独立，而这如何与党委领导相协调，是否会影响党的集中统一；反腐败要求纪检权力的拓展与强化，而这如何与民主与法治建设相衔接，都需要更为深入地探索。正是在这个意义上，对党的纪检制度改革、完善方向的把握与路径的选择，不仅需要立足于反腐败的视角，还应当从执政党建设和整个国家政治发展的高度，予以全面检视和设计。 注释： ①1949年11月至1955年3月的纪律检查委员会为中共中央工作机构，而1955年4月成立的中央监察委员会则列居中共中央领导机构。参见《中国共产党组织史资料》，第5卷，中共党史出版社，2000年版。 ②《中国共产党组织史资料》，第6卷，第63～64页，中共党史出版社，2000年版。 ③④⑤中央纪委办公厅、中央纪委研究室：《党的十四大以来中共中央纪律检查委员会历次全会工作报告汇编》，第550页，第568页，第19页，中国方正出版社，2011年版。 ⑥林尚立：《建构民主——中国的理论、战略与议程》，第400页，复旦大学出版社，2012年版。 ⑦《陈云文选》，第1卷，第127页，人民出版社，1995年版。 ⑧《中共中央文件选集》，第13册，第144页，中共中央党校出版社，1991年版。 ⑨《毛泽东选集》，第4卷，第1427页，人民出版社，1991年版。 ⑩《刘少奇选集》，下卷，第126页，人民出版社，1985年版。 (11)《周恩来选集》，下卷，第122页，人民出版社，1984年版。 (12)(13)《朱德选集》，第315～316页，第313页，人民出版社，1983年版。 (14)《十一届三中全会以来党和国家重要文献选编》，第10～11页，中共中央党校出版社，1998年版。 (15)《党的十四大以来中共中央纪律检查委员会历次全会工作报告汇编》，第538页，中国方正出版社，2011年版。 (16)《十三大以来重要文献选编》(上)，第52页，人民出版社，1993年版。 (17)《十五大以来重要文献选编》(上)，第49页，人民出版社，2000年版。 (18)胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗》，《人民日报》，2012年11月18目。 (19)《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》，2013年11月16日。 (20)《习近平在十八届中央纪委二次全会上发表重要讲话强调，更加科学有效地防治腐败，坚定不移把反腐倡廉建设引向深入》，《人民日报》，2013年1月23日。 (21)王岐山：《深入学习贯彻党的十八大精神，努力开创党风廉政建设和反腐败斗争新局面》，《人民日报》，2013年2月26日。 (22)《中共中央纪律检查委员会向党的第十八次全国代表大会的工作报告》，《人民日报》，2012年11月20日。 (23)汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》，第264页，商务印书馆，2004年版。 (24)《毛泽东选集》，第3卷，第821页，人民出版社，1991年版。 (25)《朱德选集》，第280页，人民出版社，1983年版。 (26)《建国以来重要文献选编》，第5册，第118页，中央文献出版社，1992年版。 (27)《邓小平文选》，第2卷，第366页，人民出版社，1994年版。 (28)《中共中央纪律检查委员会向党的第十八次全国代表大会的工作报告》，《人民日报》，2012年11月20日。 (29)《中共中央文件选集》，第3册，第142页，中共中央党校出版社，1989年版。 (30)《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》，2013年11月16日 (31)《中共中央印发〈建立健全惩治和预防腐败体系2013～2017年工作规划〉》，《人民日报》，2013年12月26日。 (32)曾恒：《地方人大常委对同级党委应有监督权》，《探索》，1986年第5期。 (33)刘政、程湘清：《人大监督探索》，第7页，中国民主法制出版社，2002年版。 (34)《邓小平文选》，第3卷，第163页，人民出版社，1993年版。 (35)《中共中央印发〈建立健全惩治和预防腐败体系2013～2017年工作规划〉》，《人民日报》，2013年12月26日。 (36)林尚立：《中国共产党与国家建设》，第286页，天津人民出版社，2009年版。标签：党的纪律论文; 党和国家领导制度的改革论文; 党的组织制度论文; 监察委论文; 行政监察论文; 领导体制论文; 监察对象论文; 反腐倡廉论文; 国家统一论文; 纪律论文; 时政论文; 中央机构论文;