新一轮粮食流通体制市场化改革成功的关键因素，本文主要内容关键词为：新一轮论文,关键因素论文,体制论文,粮食流通论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F323.7 ［文献标识码］A ［文章编号］1000 －6249（2002）02－0054－03
2001年年初，国务院在反复调查研究、充分听取各方面意见的基础上，确定了深化粮食流通体制市场化改革的基本思路是放开销区，保护产区，省长负责，加强调控。2001年7月31日，国务院第28 号文件《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》提出了加快粮食流通体制市场化改革步伐的具体方案和措施。8月20日， 全国粮食工作会议在北京召开，这次会议的主要任务是研究落实国务院关于进一步深化粮食流通体制改革，做好粮食购销工作的政策措施。目前， 浙江省已在2001年上半年率先放开粮食市场，广东也于2001年11月放开，福建、 江苏、海南、上海、北京和天津等地，也都将于年内陆续放开粮食市场。
全国粮食流通体制市场化改革的步伐明显加大，但是，鉴于过去历次粮食流通体制改革都是“迈出一步，退回半步”，人们自然会担心，新的粮食流通体制改革会否重蹈半途而废的覆辙呢？这里，关键的问题是，新的粮食流通体制改革会对粮食供求形势产生什么影响，我们应当做好一些什么样的关键性准备和应对措施，防止改革夭折，并确保改革健康和深入地发展下去？这是本文研究的目的。
一、保持相对宽松的粮食供求环境
粮食流通体制改革是我国农产品流通体制市场化改革的难点。1979年以来，粮食流通体制的市场化改革跌宕起伏。1979年，我国较大幅度地提高了粮食收购价格，启动多元化市场经营机制。1985年，取消粮食统购，改为合同定购，后来不得不正式命名为带有强制性质的国家定购，形成了粮食“双轨制”体制，这个制度沿续至今。1993年，政府决定放开粮食销售，实行“保量放价”，然而改革很快就夭折了。1998年，粮食流通体制实行“三项政策，一项改革”，即按保护价敞开收购农民余粮、粮食收储企业实行顺价销售、粮食收购资金封闭运行三项政策和加快国有粮食企业改革。目前，现有粮食流通体制和政策的基本框架是：在收购方面，国家实行粮食定购制度，未经批准，任何单位和个人不得直接向农民和其他粮食生产者收购粮食；在销售方面，放开搞活粮食销售市场，充分发挥国有粮食企业的主渠道作用，实行多渠道经营。
不难看出，我国粮食流通体制迄今为止还保留着浓厚的计划经济色彩，基本是在80年代中期“双轨制”的框架下运行，而这个制度实质上是“改头换面”的统购制度。为什么过去的历次改革未能成功？
回顾历次改革的背景，我们发现有一个基本相同的事实，就是粮食流通体制改革的方案是在粮食供大于求，粮食市场价格低迷的背景下设计，没有充分估计到粮食市场供求形势的变化，而新方案一出台就遇上粮食供求形势发生逆转，而政府又无力调控和平抑市场波澜，这就使新出台的改革方案无法付诸实施而搁浅。
90年代中后期以来，我国粮食生产连年丰收，粮食等农产品的供求格局转变为买方市场，粮食供给与需求的结构矛盾十分突出冲突，粮食严重“卖难”。世纪之交，全国农业和农村经济工作的中心任务是进行农业产业结构的战略性调整，不少地方大大调减了粮食生产的比重。在粮食等主要农产品供过于求的背景下，加大粮食流通体制市场化改革的步伐和力度，又受到人们的关注。这就是2001年深化粮食流通体制改革的背景。新一轮粮食流通体制市场化改革也是在过去几年粮食供大于求的背景下出台的，人们自然会担心新的粮食流通体制改革会否重蹈覆辙。当然，我们更应当换一个角度去思考问题：保证一个相对宽松的粮食供求环境，对新一轮粮食流通体制市场化改革成功，至关重要。
经历了改革以来20多年的努力，目前我国的粮食供给能力已经达到了年产5亿吨。如果说， 目前对我国粮食供求形势的基本判断是“总量基本平衡，丰年有余”，那么，应当说我们是在一个偏紧的粮食供求背景下进行新一轮的粮食流通体制改革。如果考虑到2000年我国粮食产量减至4.6亿吨，比上年下降9％，是改革以来粮食产量下降幅度最大的一年，再考虑到2001年由于早稻和秋粮仍将出现减产，预计全国粮食总产量维持在4.5亿吨水平，2001年我国粮食减产已成定局。 应当充分地认识到新一轮粮食流通体制改革的粮食供求环境相当不宽松，未可掉以轻心。因此，保证今后全国粮食产量稳定在5亿吨， 是新一轮粮食流通体制改革成功的一个重要前提条件。否则，新一轮粮食流通体制改革可能因为市场粮食供求紧张、价格过度上涨而重蹈过去改革半途而废的覆辙。
二、保证粮食产销区之间的协作配合
根据已经出台的浙江省的粮食流通体制改革方案，以及广东、福建、上海、北京等地拟采取的改革方案，粮食主销区新的粮食流通体制市场化改革的主要措施是：（1）取消粮食定购。粮食主销区放开粮食生产，把农业生产经营自主权真正交给农民，鼓励和引导农民以市场为导向，调整和优化农业结构。（2）放开粮食市场。粮食主销区允许国有、集体、个体、股份制企业等多种所有制经济主体，经批准后从事粮食收购和经营，实现经营主体多元化。（3）粮食价格市场化。 放开粮食购销价格，充分发挥市场机制对粮食价格形成和调节的作用，粮食的购销价格按市场供求规律确定，随行就市。（4）加强市场调控， 确保粮食供销平衡，制定配套政策，保证改革平稳推进。
新的粮食流通体制改革的特点是在放开销区的同时，重点保护和扶持粮食主产区。中央明确提出，粮食主产区要继续实行“三项政策、一项改革”，坚持按保护价敞开收购农民余粮，国家对粮食主产区要给予重点支持，在风险基金补助、粮库建设、增加中央储备粮规模等方面重点照顾主产区，加强粮食主产区的农业基础设施建设，切实增加投入，搞好农业、综合开发，加强大型商品粮基地建设，建立健全农业科技创新推广体系，改善农业生产条件和生态环境，稳步提高粮食生产能力。
新的粮食流通体制改革是渐进主义改革的又一次体现。改革的策略十分清楚：一方面，促进销区根据市场需求调整农业生产结构，发展效益更高的经济作物、养殖业和出口创汇农业，加快体制创新，提高农业整体素质，率先基本实现农业现代化；另一方面，为粮食主产区腾出更大的市场空间，促进市场粮价合理回升，支持主产区粮食生产的稳定发展。如果这项改革成功了，粮食主产区和主销区都能充分发挥各自的比较优势。因此，新的粮食流通体制改革不仅是推进粮食流通体制市场化的重大举措，也是推进我国农业结构调整的重大举措。
这次粮食流通体制改革与过去的改革相比，它不是全国所有地区都执行一种政策，而是粮食主产区和主销区各执行一种政策，相互配合。正是在此，我们发现了保证新一轮粮食流通体制改革成功的又一个关键因素：粮食主产区和主销区必须协作配合，而不是以邻为壑，相互拆台。
粮食产区和销区的分工协作必须通过有力的制度创新和行政协调来保证。从现有的实践看，保证粮食主产区和主销区之间分工协作的制度创新和制度建设主要有以下几种方式：（1 ）粮食主销区与粮食主产区建立比较稳定的粮食购销关系。一是鼓励省内粮食经营企业、用粮企业直接与粮食主产省区签订产销合同，或者在产区投资建立生产基地，发展远距离跨省区的粮食订单生产。二是吸引产区粮食生产、经营企业到销区投资建库设点和联合经营粮食。例如，1995年以来，广东与粮食主产区湖南、湖北、江西、吉林、黑龙江等省签订了稻谷、大米、玉米等的长期产销合同，建立了稳定的粮食购销关系，全省粮食部门每年从省外购进粮食达1100万吨以上，其他渠道形式购进约300万吨， 保证了全省粮食供求平衡。（2）大力培育和发展粮食市场体系。 加强粮食市场建设的规划、指导和扶持，鼓励多种所有制经济主体投资兴办粮食批发市场，尤其是要加大中、高级粮食批发市场建设的力度，使其成为覆盖全国、密切联结粮食主产区的重要粮食集散地。（3 ）完善政府粮食风险基金制度和调控体系。要进一步发展和完善中央、地方多级粮食调控体系，政府要真正掌握充足的储备，并能随时灵活动用，以平抑粮食市场可能出现的波动。因此，目前，广东已经逐步形成了省、市、县三级地方粮食储备体系和粮食风险基金制度，全省地方粮食储备规模208.7万吨贸易粮，风险基金规模13.97亿元，其中省级4.35亿元。
我们认为，仅仅依靠经济方面的制度建设还是不够的，必须加强法制建设和行政权威。中央必须保留足够的行政权力，协调销区和产区落实经济合同，惩治违规行为，把地区粮食冲突的风险减至最小。
三、保护粮食主销区的粮食生产能力
从长远看我国粮食供求关系将是偏紧的，粮食主销区在加大粮食流通体制市场化改革力度和调整农业生产结构时，必须切实保护粮食生产能力。粮食主销区不能放弃本地区的粮食生产，不能把本地区粮食的供求平衡，也就是粮食流通体制改革的成功，完全寄托在粮食主产区，必须“留一手”。以广东为例，广东是缺粮大省。1999年广东粮食作物的播种面积为327.5万公顷，占全省农作物播种面积62.2％，粮食总产量1935.8万吨，其中稻谷占粮食作物播种面积48.6％，产量占粮食总产量84％。虽然广东连续6年粮食增产，保持了较高的粮食生产水平， 但是每年自产的粮食大体只够本省7000多万人口的基本口粮，自给率约60％。在本省粮食商品率只有20％左右的情况下，来自外省的1000多万民工和流动人口所需的口粮，以及发展饲养业所需的饲料粮和工业用粮，缺口约1200—1500万吨，需要从外地（省外和境外）购进。2000年广东省粮食总产量为1822万吨，粮食播种面积比上年减少，粮食与经济作物种植面积的比例为6：4，本省的粮食供给形势相当不乐观。虽然目前全国粮食库存还相对充足，虽然加入世界贸易组织后有国外粮食进口的补给，但是如果粮食供求形势发生逆转，市场粮食价格上涨就会过于严重，像广东省这样的粮食主销区由于粮食缺口大，粮食流通体制改革的成本就会过于增大，甚至不得不放弃。
必须指出，从长远看我国粮食供求关系将是偏紧的，粮食主销区在加大粮食流通体制市场化改革力度和调整农业生产结构时，必须切实保护粮食生产能力，主要是要切实保护好基本农田，确保粮食安全。浙江省的做法值得借鉴。浙江保护本省粮食生产能力的做法是，（1 ）粮食部门加强粮食储备，根据商品粮人口备足半年的粮食储备，（2 ）由国有粮食收购企业与种粮大户签订收购合同，通过“订单”的形式确保不误，（3）省内现有高标准农田不得用于非农建设， 也不能用于种植多年生经济作物，一旦粮食供求趋紧，就可以在半年内迅速恢复粮食生产，增加供给。
从广东的情况看，随着人口增加、人民生活水平提高和城镇化步伐加快，全社会对粮食供给的数量和质量将提出更高的要求。因此，我们一定要根据全国、全省粮食生产和供求形势来调整农业和粮食生产策略。首先，切实保护基本农田，稳定生产能力。要严格保护好全省3000万亩基本农田，确保年粮食生产能力不低于1750万吨，这是一条不可逾越的“红线”。要合理使用有限的土地资源，严格限制耕地使用范围，决不允许将基本农田转作非农用地或改挖鱼塘、改种生产周期长的经济作物等，保证耕地在一旦出现粮食供求紧张时，可迅速恢复粮食生产。因国家经济建设确实需要占用基本农田的，必须经省国土、农业部门审核，报国务院有关部门审批。其次，完善粮食价格形成和调剂机制，保护粮农利益。在正常情况下，粮食购销价格由市场供求决定，生产者与经营者按市场经济规律自由买卖、自主经营、自负盈亏。在特殊情况下，当市场粮价过低时，由各级政府按照保本的原则，制订收购最低保护价，按保护价敞开收购农民余粮，或直接补贴给粮农，保护粮食生产者利益；当市场粮价过高时，政府根据需要抛售储备粮或对一些主要粮食品种制定销售最高限价，以平抑市场粮价、保护消费者利益，维护社会稳定。由此产生的粮食政策性亏损由政府负担。第三，规范市场管理。规范市场管理是放开搞活粮食流通的保障。要加强粮食市场监管，规范交易规则，维护正常的流通秩序，形成公平、有序竞争的粮食市场体系，防止出现“一放就乱，一管就死”的现象，损害粮农的生产积极性。最后，落实和完善“米袋子”各级政府负责制。加大粮食流通体制市场化改革，并不是说政府对粮食工作就没有责任了，中央赋予市场化改革的省级人民政府在粮食工作方面更大的自主决策权，同时也相应地承担更大的责任。各级政府必须按照“权责统一、分级负责”落实行政首长负责制，认真承担起辖区内粮食生产与流通的全面责任，确保辖区内的粮食安全。例如，广东省对各市政府继续实行粮食工作年终考评制度，但考评指标改为保护基本农田、落实储备粮规模、落实粮食风险基金和确保辖区的粮食总量平衡等内容。