集体林权制度改革与农村社会管理创新研究，本文主要内容关键词为：制度改革论文,管理创新论文,集体论文,农村论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农村社会管理通常是指以农村基层政府为主导的包括其他农村民间社会组织和村民在内的社会管理主体在法规、政策和乡规民约的框架内，通过各种方式对农村社会领域的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。②早在上个世纪90年代，就有学者开始系统探讨市场经济条件下农村社会管理的模式选择、职能形式和运行机制。③到了21世纪初，随着农村社会“空壳化”的加剧，各种农村社会问题更加突出。目前正在全国进行的集体林权制度改革工作是一个利益再分配的过程，涉及到众多利益相关者，时刻面对着是否被不同的社会力量接受为“正当”的考验。在集体林权制度改革中，一方面，明晰产权是林改工作的重中之中，产权是否明晰直接关系到新产权体制的构建；另一方面，原本潜在的巨大林业经济价值迅速变为实际的经济利益，给一些人的违规操作提供了可乘之机，过去隐藏着的林权纠纷纷纷显露出来，并呈现出一种上升的态势，引发了多起的群体性的事件。因此，集体林权制度改革不仅有赖于经济学意义上的产权明晰，更有赖于社会结构的变化——在具有不同资源、利益、身份和权力的力量之间，建立一种新的平衡关系，这是未来中国集体林权制度改革面临的挑战。福建省三明市是国家确定的唯一一个“国家林业改革与发展综合试验区”，在2004年率先启动集体林权制度改革，2009年4月被国家林业局确定为全国唯一的林业改革与发展示范区，在集体林权制度改革方面创造了不少重要经验，给农村社会管理带来新的契机，主要体现在以下几个方面：
一、体制上理顺林权纠纷调处机制
永安县在林权制度改革不久之后，曾由于历史遗留问题一度出现大量纠纷：如在争议地抢造、抢采林木，从事采矿等生产经营活动中人为设置调处障碍，串联群众集体上访，静坐示威，恶意上访、恶意诉讼现象普遍。当时三明市地方政府的山林纠纷工作小组办公室设在林业局。这种体制的缺陷在于：由于山林纠纷调处工作涉及面广，山林纠纷往往与土地、矿产、水事等纠纷纠缠在一起，只靠林业主管部门往往很难处理。由林业主管部门调处机构代表政府行使调处职能，其统筹性、权威性不够，效力比较差，而且山林纠纷调处机构是由政府下放到部门，其行政规格低，给调处工作带来了极大的不便。加上纠调工作环境较差和个别乡镇对山林纠纷调处工作重视不足，林区纠纷矛盾突出。据统计，自林改以来，永安市共发生山林纠纷306起，涉及面积72478亩，纠纷数量最多的是2008年的70起，牵涉到的林地面积最多的是2005年的13400亩。④为此，三明市地方政府制订了处理山林纠纷的三个原则：
(一)稳定原则
这是三明市政府组织调处林权纠纷的最高目标。强调稳定原则是为了尽量减少新集体林改的实施成本，包括减少改革的时间成本和政治成本，从而减少改革的社会风险。只要能够平息双方的林权纠纷，政府组织可以采取各种法律许可的方式来达成目标。如三明永安市自2004年在调处林权纠纷时，强调坚持“稳定第一”的方针，该市围绕新集体林改这项首要工作，调处了一大批山林权属纠纷和经营合同争议案件。
(二)合法原则
遵循相关法律，这是地方政府组织开展林权纠纷调处工作的第二重要原则，强调的是调处过程的合法性。调处林权纠纷，政策性强而没有专门的法律规范可以遵循。由于近10年来国家林业政策变化很大，不仅国家法律法规前后规定互相矛盾，中央和地方的法规条例也会相互冲突，甚至国家的正式制度建设明显滞后于农村集体林地的实践，这在客观上给地方政府依法调处林权纠纷造成了困难。针对这种情况，地方政府一般是以不同法规颁发的时间作为调处林权纠纷的适用时间。为了使得林权纠纷有据可依，2003年2月和10月，当地政府曾经连续发布了《关于清理非规范集体林木工作的意见》和《关于规范集体森林资源转让资源暂行规定的通知》两份文件。⑤明确提出在2003年之前，林权纠纷适用于国家《村民委员会组织法》和《森林法》，而2003年之后，则新增加适用国家《土地承包法》。在时间上分四个阶段进行审查：第一阶段，从1988年6月1日之前，也就是《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》试行前签订的合同，根据法不溯及既往的原则，不能适用《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》规定的民主议定原则。第二阶段，从1988年6月1日起至1998年11月4日之前，也就是在《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》试行之后至《中华人民共和国村民委员会组织法》实施之前签订的合同。此阶段签订的合同，虽然《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》已经试行，但当时村民及村干部的法律意识淡薄，对一些重大事项，村委会很少适用民主议定原则处理，只是村干部讨论决定，对于这类情况，只要村委会所作的决定没有违反法律的禁止性规定，没有侵害村集体的利益，可按照第一阶段的处理方法进行，不能简单以违反民主议定原则而宣告合同无效。在第三阶段，从1998年11月4日起至2003年3月1日之前，也就是《中华人民共和国村民委员会组织法》实施之后至《中华人民共和国农村土地承包法》实施前签订的合同。对于此阶段签订的合同，应遵守民主议定原则。但要结合本地市民主议定原则适用的情况，注重法律适用的社会效果，进行综合分析处理。在第四阶段，2003年3月1日《中华人民共和国农村土地承包法》实施以后签订的合同。此阶段签订的合同，应严格遵守民主议定原则。一般情况下，违反民主议定原则签订的合同，并有过半数以上村民提出异议的，可认定为无效合同。
(三)合情合理原则
这是不同于司法途径的最主要差别。林权纠纷涉及到农民，农民讲究的是公平合理，强调的伦理秩序，最后才是法律秩序。这种合理性可以建立在法律的基础上，也可以建立在当地的民俗惯例基础上。由于林权纠纷的复杂性以及国家林权制度建设的滞后性，决定了调处林权纠纷必须讲道理，讲人情，强调以情感人，以理服人。利用人性的善良同情的一面，换取双方的各退一步，最终圆满解决双方的争议。实际上，很多林权纠纷的解决，最终靠的就是这个原则。如永安市在实施新集体林改过程中，就坚持不走司法途径，不搞行政裁决，充分依靠基层组织和民间调解机制进行协商调解，这是该市调处林权纠纷的一条成功经验。⑥
为了在体制上理顺林权纠纷调处机制，永安县设立林权纠纷调处平台。建立了由司法、国土、矿产、水利、林业等有关部门参与的部门联调机制，对重大山林纠纷进行集中调处，由林业部门牵头，其他部门配合开展工作。同时，召集有关部门定期或不定期召开协调会议，通报情况，解决问题。此外，成立林地承包争议仲裁机构，将一些不属权属纠纷范围，也不属调处部门受理范围，如合同类纠纷，但会占用调处部门大量人力的事宜放到仲裁机构申请仲裁。
二、村集体组织的新功能及转型
村集体组织是由多个具有不同功能的组织通过相互协调、有机协作形成的。其中的党组织、村民自治组织被包括在具有政治组织职能及意义的范畴，与其并列的还有经济组织、教育文化组织、福利组织及其他各种类型的民间组织。⑦随着林权制度改革的主体改革和配套改革的推进，农村集体组织的功能发生了四个主要变化：一是培养了一批干部；二是农村基层组织工作机制实现制度化；三是农村社区的林业生态建设显著提高；四是农村公益事业发展速迅。
永安市集体林权制度改革后，锻炼了一批基层干部，提高了乡镇村级基层干部的能力。林改工作涉及宣传与发动群众，实地勘察、分山到户、确权发证等方面，这些工作大部分是由基层组织全面负责。永安市共抽调800名干部，向乡镇派驻18个林改工作督导组；洪田镇从全镇、村、组抽调240余人组成林改工作队伍，其中近170名党员，深入到全镇的村组和山林。参与林改的干部，吃住在村组，白天自带干粮和白开水上山勘界，晚上在老百姓家借宿勾图。“自带干粮去办公”的方式不仅凝炼了作风，也改善了干群关系。过去基层林业工作站干部曾被群众称为“收费站”，由于体制没有理顺，缺乏应有的平台，而林改为基层林业站提供了大显身手的机会，通过入村的勘界、勾图达30多万亩，林业站的功能由“收费站”变成“服务站”。在林改中另一个值得注意的现象是，党政基层组织吸纳经济能人，村两委委员中经济能人的数量呈增长趋势。据统计，目前永安市新一届村两委委员中经济能人达到656人，比上届多125人，其中林业生产方面的经济能人占65%。经济能人或承包经营大片山林，或组建林业专业合作社，建立行业协会，推动林业改革的深入开展。由于精英的加入，农村党支部和村两委成为农村社会管理的骨干力量。
永安在实施新一轮集体林改过程中明确规定，林改这样的重大事件，要经过村民会议或者村民代表大会讨论决定。林改的程序、方案、内容、结果都必须向全体村民公开。对村里面民主进程是一个很大推动。林改严格强调要保证普通村民的发言权、参与权、决策权得到尊重。永安的林改政策严格规定林改分配方案交由村民小组充分酝酿讨论，在2/3的村民通过的情况下才能实施，推进村级民主的发展进程。最重要的是建立了监督机制，这种监督一方面来自村民之间的内部监督，另一方面则是来自外部机构包括乡政府的监督。相关部门在村里设置了举报信箱，鼓励村民对林改过程中的不法行为进行举报。林改后，村民的法律意识增强了。村干部“暗箱操作”和乱卖山林乱花钱的行为减少了，涉林腐败案件明显减少，有效改善了干群关系。⑧在永安市，类似农村低保人选、村庄公共基础设施兴建等事务基本上要经过村民代表讨论决定。据课题组调查，永安的村庄村干部每年都会举行两次以上的述职大会，干部就阶段性的工作向村民或村民代表进行报告，在大会上，村民或村民代表积极地对述职干部的工作作出评价，并相互之间交换意见，如果有2/3以上的村民或村民代表对述职干部达成了一致，就有权决定村干部的去留。这样，村民在参与述职大会的过程中，参与民主监督的意识和能力也得到了锻炼和提升。
林改不止是一个确权发证的过程，而是关系到发展经济、生态保护的持续发展。林改后，永安通过农村林业改革这一契机，大力发展林下经济、苗木花卉、竹产业及森林旅游等林业产业，拓展了农村经济的发展空间。村庄林业的生产方式、经营模式、组织结构等方面都出现较大变更，地方林业主管部门积极简化了采伐管理手续，以农民为本。过去整个审批过程非常复杂，包括林农提出申请—林业站校核—以乡镇为单位担保—林业局和省林业厅审核—交纳设计费—规划队到实地设计—资源站加查—林业监督机构抽查—办理砍伐证—工作人员现场确定四至—开展拨交—组织木材生产等程序，这样先后要经过十几道关，其中有一关不过就得重来。这些繁杂的程序导致农民很难实现春天申报—夏天砍伐—秋天储运和按市场需求组织销售加工的愿望。林改后，职能部门在完善村庄森林资源保护的基础上，在机制上简化采伐管理手续，采取了按照“市场行情—管护效果—林木生长状况—自身经济状况”的先后顺序安排采伐活动，协助农民实现处置权和收益权，提高了农民经营林业的积极性，农村经营林业的环境有了显著改善。很多地方出现了“把山当田耕，把林当菜种”，加强了科学管理，提高了林地单位面积产出效益，增加了收入。山地种植业的发展，也使农村富余劳动力实现了就地转移就业，为农民的可持续增收奠定了基础。据测算，林改之前，永安市洪田镇洪田村全村农民人均年收入不足3000元，而2006年达到5800元，2010年12月统计农民人均年收入7389元，其中林业收入3842元，林业占农民年收入的比重为52%。近年来全市各村每年收取的林地使用费达到2000万元左右，村均年林业收入稳定在15万元以上。
目前，村容整洁、生态良好成为永安农村乡风文明、管理民主的重要标识。随着林改的深入，林农从林业经营中得到收益，村集体经济不断发展壮大，村财收入的增加为建设社会主义新农村奠定了坚实的基础。洪田村集体每年可从木材砍伐、与承包户分成、收取林地使用费等获得80多万元得稳定收入。该村将这些集体收入的大部分投入于村庄公共基础设施，包括对自然村公路实施水泥路面硬化、实施路网工程、建沼气池等项目。据统计，目前全村建沼气池138口，占农户总数58.7%。此外，村庄财政还投入于文化、卫生、教育等公益事业发展，解决农村合作医疗、扶贫济困等农村社会管理难题。据介绍，村集体给以参加农村新型合作医疗的村民补助20元，给以参加养老保险的村每人每年240元至400元的补助。
三、农村社会组织自我管理能力的增强
社会管理体制改革发展的目标之一就是提高社会自治与自我服务能力。我国农村社会管理体制改革和创新面临的问题是：农村社会组织自治和自我管理能力不足、条件有限，甚至难以完成农村社会管理职能。⑨而伴随集体林权制度改革的推进而发展的农村社会组织，在某种程度上解决了以上的问题。
(一)成立了林业要素市场，为林业经济市场化提供服务
为帮助村民解决市场中的信息不对称、融资贷款难、缺乏交易场所等问题，永安市于2004年10月成立了全国第一家林业要素市场。林业要素市场是一种综合性管理与中介服务机构。为林农提供的服务主要包括：林木林地权属登记，林权流转、林权抵押管理；森林资源资产评估服务；林业法律、法规、政策等咨询服务；组织培训、林业科技服务等。在一定程度上服务了当地林农，解决了林业要素市场中管理与服务的部分难题。
(二)建立林业合作社经济组织，实现林业服务社会化
林改后，林业的生产方式和组织形式发生巨大的变化。永安市按照“依法、自愿、有偿”的原则，引导民间经济组织和农民群众实施林业适当规模经营，逐步建成一批新的林业经济经营实体，包括笋业协会等服务型林业合作社。据调查，永安市共组建各类林业合作经济组织480个，其中家庭合作林场110个、股份合作制林场69个、“公司+农户+基地”合作型林场5个、农民林业专业合作社81个、林业专业(行业)协会215个，各类林业合作经济组织经营面积达90万亩。面对林业经营上的种种困难，这些服务型林业合作经济组织联系起政府有关部门和林农之间种种服务纽带。一方面，把农民组织起来，协助解决经营中遇到的困难，实现了社会化服务，帮助林农增强市场竞争力；另一方面，这些林业合作社、协会等经济组织向政府有关部门提供建议，在一定程度上协助了政府有关部门制定林业产品技术标准，制定林业的重大技术经济政策、林业发展规划等。
(三)提升了村庄的资本运作能力
在资本运作方面，自林改后，林业产权格局的变化引发了林业资金需求的变化。据统计，林权证抵押贷款、小额信贷、林户联合贷款和林产品仓库抵押贷款的数量明显上升。2008年林权证抵押贷款38笔，2010年林权证抵押贷款上升到112笔；412户林农办理了小额贷款，贷款金额1068万元，全市林权证抵押贷款业务规模已达52876万元。农民利用贷款进行造林更新、种植更有经济价值的经济林、兴办林业经济合作组织等，弥补了林业发展资本匮乏，促进了林业资本流转，农民的资本运作能力大大得到提高。例如，永安市造林大户周昌明利用林改的相关政策措施，向银行抵押贷款，向民间借款，用以投资造林、培育森林资源，建起了绿色银行。
(四)提高了村庄的学习能力
林改后，各村的造林积极性空前高涨。为此，永安市举办了15期培训，受训人数达3000多人，发放科技宣传资料3000多份，同时开通96355林业电话服务热线。为解决各林在林业生产中遇到的科技问题。除此之外，许多村成立阅览室，兴办农民培训夜校。如小桃镇的八一村就开办了社区村民学校，村民的学习能力得到极大的提高。此外，农民学习能力的提高还体现在对政策的把握上。据洪田镇林业站站长反映，农民对政策的每个字眼都会进行斟酌，对政策的理解把握比有些工作人员或干部更细致更通透。
(五)增强了村集体组织的信任权威，村民对村集体组织和村干部曾经流失的信任被找回了，农村的合作组织迅速增加
林改初期，永安县的各类合作组织的个数不多，采取合作或合股经营的农户数量屈指可数。随着永安林改进入配套改革阶段，林农的管理合作、设施合作、信息合作和金融合作等合作意识不断增强，其采取的主要合作模式有家庭合作、股份制合作林场、公司+基地+农户、农民林业专业合作社和林业专业协会等。例如，永安贡川镇红安村林改后，在村书记邓庆田的带领下自愿入股成立了红安家庭合作林场；西洋镇李谋谎、陈宁两位村干部成立起了虎山林场，联系带动农户127户。
四、三明市集体林权制度改革与农村社会管理的相关启示
实现农村社会稳定与发展，落脚点在农村，重点在农民。⑩只有充分调动农村社会管理参与者的农民的积极性，才能实现农村社会管理的目标。永安在林改过程激发了农民的积极性，形成了上述社会管理的方法和经验，可以为进一步加强农村社会管理提供一些新的启示：
(一)启示之一：通过改革，激活基层政府农村社会管理的职能
社会管理是实现社会良性有序运行的基本手段和保证，也是一种政治过程，基层政府是农村社会管理的核心主体。(11)基层政府的重要职能之一是缓和社会矛盾和冲突，把矛盾和冲突保持在“有秩序”的范围内。对政府而言，在社会管理中发展社会事业，在发展社会事业中实现管理。从当前实行集体林权制度改革的农村来看，政府必须迫切解决以下几个问题：首先，加快林权制度配套措施的改革，从而激发林改的效益与活力；其次，加快农村的公共基础设施建设，政府的财政投入应适当向农村倾斜；最后，加快建立和完善农村各项社会保障制度，社会管理要搞好，必须加快推进以改善民生为重点的保障。
(二)启示之二：发展农村合作组织，加快农村社会管理的自我完善
从永安市林改的过程中可以“村民自治制度”的生命力。这种生命力的出现取决于村庄精英治理、村民广泛参与，村民自治运转制度化，以及与基层政权间的良好互动。农村社会管理体制建设就包含着两个基本目标，即一方面要不断提高基层政府的社会管理能力和成效；另一方面要加快农村社会的自我发育，增强农村社会自我管理的能力，扩大社会自我管理的范围。很多地方都在推进基层社会管理和服务体系建设工作，初步形成了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。(12)然而，总体上看，我国在推进社会管理过程中政府主导作用较为突出，群众主体作用发挥不够明显。永安探索建立“六步工作法”，可以说从制度上解决了群众主体功能发挥的问题，在自上而下的政府服务与自下而上的群众之间形成良性互动，是加强和完善基层社会管理的一个突破。目前，“六步工作法”制度已在永安全市范围内推广，成效突出，显示了强大的生命力，充分调动人民群众参与社会管理的主动性和能动性，开创农村基层社会管理的崭新局面。因此，我国参与社会管理的不仅仅是相对于国家和政府的民间社会组织。推动社会领域的发展，应充分发挥林区社会组织包括产业协会、林改理事会等的作用，应广泛动员各种社会力量参与农村社会的社会管理与服务。
(三)启示之三：构造多元调解制度的新功能，建立有效的纠纷调解机制
永安通过林改，将多元的林权纠纷调解功能大大拓展，使其具有治理型的调解功能，这是一种通过调解实现社会治理的制度性模式，其要旨在于对农村社会管理体制的创新。在调解过程中，动之以情、说之以理，在此基础上发动各方面的力量和因素，促成调解，或者施加某种压力接受它们所认为适宜的调解方案，这种调解所追求的最大价值既能促成社会秩序的和谐与安定，也能化解纠纷，还能保障当事人权益。新的治理型调解功能让当事人全面参与和有效参与纠纷解决过程，从而有利于发挥当事人的积极性和能动性，培育自我管理能力和参与社会管理的能力。(13)通过当事人亲自参与，对当事人公民素质的提高是十分有益的，使官民在双向互动中增进了解。其灵活的纠纷解决方式，将情、理、法得到了有机的整合和重塑，符合中国农村社会的实行情况，也能让地方性知识得到健康利用。
注释：
①孔祥智，《统与分的辩证法：福建省集体林权制度改革与合作经济组织发展》，《新华文摘》总第365期，2006年第17期。
②李培林，《创新社会管理是我国改革的新任务》，《人民日报》，2011年2月22日。
③徐勇：《县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换》，《江苏社会科学》，2002年第2期。
④永安市林业局：《林地承包争议仲裁、林权纠纷调处情况》，2011年5月。
⑤“将乐县人民政府关于清理非规范转让集体林木工作的意见”，http://jiangle.gov.cn/2008/4/6069.htm。
⑥“江西省集体林权制度改革的主要成效及下步配套改革”http://www.jxly.gov.cn/lyyw/kx/200606/t20060613_3904.htm。
⑦杨春寿、池巍巍，《社会管理理论的若干问题探讨》，《哈尔滨学院学报》，2009年第3期。
⑧福建省林业厅：《产权市林业改革的核心——福建省集体林权制度改革基本情况介绍》(未出版资料)，2006年。
⑨程潮，《社会管理理论创新的一个重要契机》，《南方日报》，2011年3月20日。
⑩“新形势下维护农村稳定的有益实践——大城、霸州两县(市)做好农村稳定信访工作的调查与思考”，http://www.lfnnn.com/ncdy/ncdy056102.htm。
(11)杨春寿、池巍巍，《社会管理理论的若干问题探讨》，《哈尔滨学院学报》，2009年第3期。
(12)周强，《健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”管理格局》，《湖南日报》，2011年6月23日。
(13)汤维建，《中国调解制度的现代化转型》，《检察日报》，2009年报10月9日。
标签：林业论文; 农村改革论文; 集体林权制度改革论文; 社会管理论文; 合作合同论文; 合同管理论文; 农村论文; 林权抵押贷款论文; 社会改革论文; 管理创新论文; 三农论文; 司法调解论文; 合作原则论文; 工作管理论文; 农业论文; 时政论文; 经济学论文;