我国非营利组织绩效评价与发展走向研究，本文主要内容关键词为：走向论文,绩效评价论文,组织论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在国内外管理理论研究和实际操作中，非营利组织绩效评价既是重点又是难点。由于组织使命、组织目标等组织内外因素的特殊性，非营利组织绩效评价比营利组织和政府部门绩效评价难度更大。目前我国对非营利组织绩效评价已大致形成共识，绩效评价标准也渐趋成熟，绩效评价方法多属定性描述。但由于我国非营利组织发展历史短暂、统计资料欠缺、制度设计不全等因素，绩效评价在理论和实践方面都存在诸多问题。未来我国要在非营利组织绩效评价研究上有所突破，应该做到制度创新、方法集成、内容创新和加强组织能力建设等。
非营利组织绩效评价的特殊性
在国外，非营利组织研究依旧是多学科学者关注的主要焦点之一。尤其是绩效管理，是企业管理或公共管理中难以有效解决而又不得不解决的核心管理问题，当然也是非营利组织管理研究关注的重点和难点之一。至于绩效管理的核心环节——绩效评价，更是重中之重的难点话题。因为，非营利组织先天缺乏企业所具有的“最低利润”这个底线，其绩效测量比营利组织绩效测量复杂得多。尽管营利不是非营利组织的组织目标，但并不意味着非营利组织因此可以不追求组织绩效。相反，如何更有效地利用组织资源达成组织使命，理应是非营利组织的自觉追求。国外对非营利组织的研究主要从经济学和社会学角度展开。经济学主要研究非营利组织的定义、非营利组织的供求、市场失灵、政府失灵、自愿失灵、信息不对称等，非营利组织内部如何运作仍被视为“黑箱”。而绩效评价主要是解剖组织“黑箱”的一种行为。社会学主要从制度理论、结构理论、个案研究来探讨非营利组织（注：Bernd Helmig，Marc Jegers，and Irvine Lapsley，Challenges in Managing Nonprofit Organizations：A Research Overview，Voluntas：International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations Vol.15，No.2，June 2004.）。在我国，非营利组织由于其自身发展的特殊性如发展历史短暂、目标的非营利性及预期目标的多元化、组织财产的不可分配性、决策手段和激励机制的特殊性、组织类型复杂性、委托代理关系不明晰等多种原因制约，相关的绩效管理理论和实践行为尚处于起步阶段。企业管理和公共管理领域常用平衡记分卡、关键绩效指标、标杆管理等方法评价绩效的状况或水平。非营利组织尽管可以借鉴其它社会组织的绩效管理思想与评价方法，但同时更应该有其独特的绩效管理思想、方法和评价工具。从这种意义上说，非营利组织绩效评价面临着越来越严重的挑战。一是评价指标的多元性。营利组织的绩效测定比较简单、明确而相对成熟；而非营利组织服务无形，难以界定、测量到其自身是否成功实现目标。二是难以测量非营利组织的产出，缺乏产出最大化的竞争环境。捐赠是非营利组织有效运作的一个障碍，因为捐赠被用于资助无绩效的运作（注：Cyril F.Chang，Howard P.Tuckman，Financial Vulnerability and Attrition As measures of Nonprofit Performance，Annals of Public & Cooperative Economics，Oct-Dec91，Vol.62 Issue 4.）。“净产出”之类的单独的客观的绩效指标并不适合于大多数非营利组织，后者更为经常的是用绩效比率来测量。三是诚如Brooks，ArthurC.（注：Brooks，Arthur C.Evaluating the Effectiveness of Nonprofit Fundraising，Policy Studies Journal，2004，Vol.32，Issue 3.）所言，测量真实的绩效需要边际回报信息而不是平均回报值；尽管组织活动相似，这些绩效比率还是天生会被它自身难以控制的因素污染。四是非营利组织种类繁多，研究结果只能适用于一种环境，缺乏普遍适用性。五是缺乏公共数据平台，已有文献对非营利组织的绩效结构也少有解释等（注：William J.Ritchie，Robert W.Kolodinsdy，Nonprofit Organization Financial Performance Measurement：An Evaluation of New and Existing Financial Performance Measures，Nonprofit Management & Leadership，vol.13，no.4，Summer 2003.）。因此，非营利组织绩效评价是非营利组织研究的重点、难点所在。而正确认识我国非营利组织绩效评价现状与问题，将有助于我们今后更深入、系统地研究非营利组织的绩效管理。
我国非营利组织绩效评价现状
从世界范围来看，自20世纪60年代末期，人们就已开始从管理学、经济学和社会学等多个视角对非营利组织展开多维研究。到90年代初期，非营利卫生和公共事业机构普遍关注财务责任、项目产品或产出、提供的服务的质量标准、人口统计学指标和其它参与者指标以及效率和顾客满意度等（注：西奥多·H·波伊斯特(Theodore H.Polster)：《公共与非营利组织绩效考评：方法与应用》，中国人民大学出版社2005年版，第8～9页。）。近十年来，非营利组织绩效评价不再局限于财务性绩效指标，评价主题渐趋广泛，评价重点转移到开发结果指标方面，即产出的结果如何。Kaplan & Norton的平衡记分卡(Balanced Scorecard)被应用于非营利组织绩效评价便是明证。正是在国外和港台地区对非营利组织及其绩效研究越来越深入的背景下，伴随着我国政府从“管理”到“治理”到“善治”的治理模式的转换，加之一些非营利组织自身企业化运作实践的不断推进，非营利组织客观上非常需要明确它要达到的结果和社会影响，因而非营利组织及其绩效评价引起广泛关注。
(一)我国非营利组织绩效评价大致形成共识
非营利组织种类繁多(从“蚂蚁”到“大象”都有)，但普遍意识到绩效评价对组织自身发展具有重要意义。不同类别的非营利组织的绩效评价内容、形式尽管不完全相同，但基本上都建立起评价指标体系或模型框架，而实践操作功能还有待进一步提升。各类非营利组织的绩效评价实践进程并不同一，一些依然承担政府行政管理职能的非营利组织如行业协会不太重视绩效评价，自负盈亏或依托社会慈善捐赠的非营利组织则较为重视绩效评价。如1996年我国青少年发展基金会委托中国科技促进发展会对“希望工程”进行的绩效评估、1997年杨团等人对天津鹤童老人院进行的绩效评估、1999年中国社会科学院社会政策研究中心等机构对上海罗山会馆进行的绩效评估等，都属于第三方进行的绩效评估。一些非营利的民间组织如民办高校、民办医院等，本身具有较强的绩效意识，比较重视个人、部门和组织整体的效率、效益、成本等，但专门委托外部机构进行绩效评价的，极为罕见。而我们常见的是，很多机构通过访谈、问卷等多种形式进行自我绩效评价，但这种绩效评价的信度和效度都相对较低。
(二)我国非营利组织绩效评价标准渐趋成熟
从非营利组织自身看，正如赫茨琳杰（注：里贾纳·E·赫兹琳杰：《非营利组织管理》，中国人民大学出版社、哈佛商学院出版社2000年版，第6页。）所指出的，非营利组织缺乏企业所具有的三种责任机制：一是缺乏个人利益的存在；二是缺乏提高效率的竞争机制；三是缺乏显示企业最终业绩的晴雨表——利润，有关利润的业绩评价指标几乎没有。非营利组织不必为利润而烦恼，却难以找到类似于企业的那种客观、准确的评价标准。反复实验观察或验证假定的自然科学研究方法在这儿不再适合。绩效评价很难做到真正的精确或成为真正的实证科学，也很难像自然科学那样进行证伪。Blanchard（注：詹姆斯·盖拉特(James P.Gelatt)：《21世纪非营利组织管理》，中国人民大学出版社2003年版，第143页。）就强烈反对强迫性的数字绩效，认为绩效还应包括品质(包括品质将如何被衡量及被谁衡量等)、数量、时间、改变的量。利润第一的评价战略显然是行不通的。但绩效评价究竟包含那些内涵?非营利组织绩效评价的核心价值理念是什么?是强调2E、3E、4E(economy、efficiency、effectiveness、equality)?还是只从投入(input)、产出(output)角度考量?抑或关注收益(income)、成果(outcome)?或者包括比较齐全的所谓投入指标、产出指标、结果指标、效率指标、效果指标、服务质量指标（注：邓国胜：《非营利组织评估体系研究》，《中国行政管理》2001年第10期。）等?随着研究的深入，学界已基本认同，要对不同类型的非营利组织选取不同的绩效评价标准，对同一个非营利组织内部的不同人员分类进行绩效评价；要由关注“过去”的绩效考核转向关注“发展”的绩效评价，关注组织使命与员工岗位工作的关联性、绩效合同、绩效完成过程及绩效结果；要把组织的外部环境指标与内部成熟度指标、核心绩效和边缘绩效、财务指标与非财务指标、效率指标与效益指标、长期指标与短期指标等多向度指标结合起来，动态调整。
(三)非营利组织绩效评价方法多属定性描述
目前我国对非营利组织绩效评价方法主要有三：一是对非营利组织绩效之相关要素的定性描述，采取诸如平衡记分卡之类的方法。例如国家或地区经济发达程度、社会文明程度、政治开放程度、法律完善程度的测定，都会影响到非营利组织的外部的政策规制、生长环境、组织职能、组织规模和数量等，影响到非营利组织对其自身使命的认同度、组织宗旨的清晰度。二是对非营利组织运作效率、效益与成本的定量测度与评估。这方面可以有数量的计算，但这种计算只有相对意义。有时候，一些非营利组织在投入了一定的人力和财力以后，其“产出”的效率不一定能够在短时间内被认定，人们很难对此做出关于效益的评估。而且量化方法也并非像某些人所声称的那样，具有价值中立，没有意识形态的倾向。如果一味追求定量分析，只会把非营利组织绩效评价研究引入庸俗化境地。三是对非营利组织绩效的认同性的定性定量综合评价。这是非营利组织绩效评价的特殊之处、亮点所在。因为非营利组织的绩效如何，并不是组织自身的主观认定和判断，而是社会相关公众对其所作的各种客观评价的总和。因此非营利组织绩效最为关键的是要得到公众的认可，包括组织本身在公众心目中的知名度、美誉度如何，其产品或服务的社会反响如何，有多少产品或服务得到权威机构的认定等。
我国非营利组织绩效评价中存在的问题
我国非营利组织绩效评价在取得长足进步的同时，也显示出诸多不足。从总体上来说，对非营利组织绩效评价研究的深度、广度较为有限。
(一)观念滞后
我国非营利组织活动早在建国初期就已开展，但并未引起政府部门、学术界的高度重视，非营利组织理论研究尚处于起步阶段，学术界对非营利组织研究产生兴趣也只是最近几年的事情，且多从社会学、政治学、国际问题等角度进行研究，从经济学、管理学角度进行研究的少而又少，缺乏绩效管理研究项目。对此，我们列举了国内比较具有权威性的两大基金即国家社会科学基金和国家自然科学基金的科研项目资助情况加以佐证，见表1、表2。由表可见，近年来两大基金对非营利组织研究项目总体上仍然偏少。同时还缺少专门性的非营利组织学术期刊或论坛，非营利组织研究相关成果大多借助于经济或管理类刊物面世。非营利组织研究成果多为介绍性内容，缺乏对非营利组织人力资源、市场营销、战略管理、经济学机理等的深层次的研究。至于绩效管理，在企业和政府管理中成熟的研究成果付诸实施的并不多见，更不用说在非营利组织了。作为绩效管理的核心环节，非营利组织绩效评价因为其自身的特殊性，在推行过程中更是困难重重，甚至被有意无意地避而不谈。
表1 1999～2004年国家社会科学基金项目中关于非营利组织研究的项目数单位：项
1999 2000 2001 2002 2003 2004
社会学 115 1 11
国际问题研究111
法学
1 3
政治学 12 3 4
应用经济
21 1
经济理论
1
合计项目数 347 7 65
表2 1999～2003年国家自然科学基金项目中关于非营利组织研究的项目数单位：项
年度 1999 2000 2001 2002 2003
与非营利组织相关研究项目数 00
240
(注：表1、表2数据分别根据全国哲学社会科学规划办公室和国家自然科学基金会网上公布数据整理而得。)
(二)手段落后
由于非营利组织面临的市场环境的动态性，传统的理性逻辑与规范化分析囿于技术工具局限而很难准确预测非营利组织的未来发展态势及其绩效演变路径，非营利组织绩效评价中的“有限理性”色彩浓重。美国早在1980年人口统计中就对有非营利组织性质的23个服务业提供数据表，但当时仍没有直接的非营利组织统计数据。（注：Denis Johnston and Gabriel Rudney，Characteristics of Workers in Nonprofit Organizatiohs，Monthly Labor Review.July 1987，pp.28～33.）反观我国的统计数据则极为缺乏。国家教育部一直到2002年才发布民办教育的一些主要数据，国家民政部到1999年才发布民办非企业单位的统计数据，国家卫生部自2002年起开始对非营利医疗机构数据进行统计。这些统计数据都没有细化的定量数据描述，如投入资源总量及类别、消耗资源总量、员工数量、服务质量、利益相关者的满意度、接受服务者人数等，不能涵盖收入(income)、投入(input)、过程(process)、产出(output)、结果(outcome)等全方位全过程。管理实践中对非营利组织的界定和出台的政策措施仍不完全一致。例如，民办高校从理论上认定为非营利组织，这是毋庸置疑的。但实践中为了鼓励民间办学的热情或是出于其它政策目的考虑，又允许民办高校可以分配一定利润，这与非营利组织性质直接相左。怎样在发展中规范、在规范中发展非营利组织，直接影响到非营利组织的可持续发展、绩效评价的发展方向。
时至今日，美国等西方发达国家非营利组织发展已经进入成熟期，理论研究已应用到多学科研究分析方法，如DEA分析方法（注：Vicente Pina and Lourdes Torres，Evaluating the Efficiency of Nonprofit Organizations：an Application of Data Envelopment Analysis to the Public Health Service，Financial Accountability & Management 8(3)，Autumn 1992，pp.213～224.）、基于DEA的多准则控制模型（注：Robert Greenberg and Thomas Nunamaker，A Generalized Multiple Criteria Model for Control and Evaluation of Nonprofit Organizations，Financial Accountability & Management 3(4)，Winter 1987，pp.331～342.）、PAQS(Program Accountability Quality Scale)（注：Dennis L.Poole，Joan Nelson，Sharon Carnahan，Nancy G.Chepenik，and Christine Tubiak，Evaluating Performance Measurement Systems in Nonprofit Agencies：The Program Accountability Quality Scale(PAQS)American Journal of Evaluation，21(1)，2000，pp.15～26.）、AIMES(Annual Impact Monitoring and Evaluation System)（注：Dale A.Henderson，Bruce W.Chase and Benjamin M.Woodson.Performance Measures for NPOs，Online Publication，Journal of Accountancy，January 2002.）等。Ann M.Minnett（注：Ann M.Minnett，Internal Evaluation in a Self-reflective Organization：one Nonprofit Agency’s Model，Evaluation and Program Plan-ning 22(1999)，pp.353～362.）把非营利组织视为一个自我反射组织，提出了R&E(Research and Evaluation Program)模型。而我国目前非营利组织的定量化、模型化研究，还缺少关注和系统推广。由于缺乏精当的方法，绩效评价在实践中所起的作用，就会低于人们对它的预期。
(三)偏重个案
从现有的一些研究成果来看，我国对非营利组织的研究包括绩效研究，主要是一些理论推断加个案分析。这并不是说个案分析不重要或者没有意义。解剖一只“麻雀”固然重要，但并不是全部的研究内容。当然，之所以造成这种现状，客观上与缺乏相关统计资料有很大关系，以致定量分析举步维艰。我国绝大部分非营利组织资料都难以公开。迄今为止，笔者在网上只搜索到中国青少年发展基金会的财务资料(还只是2002、2003年的)。这就极大地限制了许多研究者的研究深度，迫使他们只能从理论到理论，只能做一些个案分析。但如果只有个案分析而缺乏全面的系统的整体把握，那么不管是非营利组织绩效评价还是关于非营利组织的其它研究，都终将缺乏普遍适用性，非营利组织研究就难以在更新、更高、更深的层面上展开。
(四)能力低下
不可否认，我国有些非营利组织的组织使命定位不当、发展目标模糊、员工整体素质低下、经理人寻租行为、职责不明、服务效率低下（注：仲伟周：《中国非营利组织行为的研究现状与未来趋势》，《预测》2003年第3期。）等直接危及到组织绩效及组织可持续发展。但这是与我国宏观社会经济文化背景相吻合、一致的，也是非营利组织发展初期尚待规范的必然现象。笔者认为，从经验角度看，这些因素都与非营利组织绩效评价有很大的正相关性。例如，就非营利组织员工而言，一方面是缺乏高素质员工，另一方面又不重视优秀员工的培养与引进，这对组织绩效的降低会是多维、全面的。又如，现实生活中经理人把捐助或赞助与回扣行为联系在一起，在获得组织资源的同时实现个人利益的最大化，而这种个人利益的最大化是以损害或降低非营利组织整体绩效为前提的。董事会对高层管理者的监督存在着事实上的“缺位”、“虚位”等现象，高层管理者的薪酬低下、职务浪费、腐败行为或不作为行为，整体产出水平不足等，都影响着非营利组织的整体绩效及其可持续发展程度。
我国非营利组织绩效评价的未来取向
(一)制度创新
发挥制度创新的后发优势，通过强制性制度变迁降低制度变革成本，借助于制度创新的路径依赖特征巩固制度创新成果。在这里，制度创新有两个层次：一是宏观制度层面上，应当完善非营利组织的管理规制如法律法规，清晰界定非营利组织的组织边界；公开数据资料尤其是财务数据，建立全国性的非营利组织数据网络平台，强化社会监督、公众监督和舆论监督；借鉴美国经验，设立一个独立的政府部门或非营利权威机构统一管理各级各类非营利组织，真正把非营利组织从政府机构的行政附属物变为真正具有独立法人资格的独立实体；改变目前非营利组织的双重管理制度，落实一元化管理体制；把政府机构、职能改革与发展农村村民自治组织和“草根组织”结合起来，实现政府从管理到治理到善治的变革，为非营利组织发展创造一个良好的制度环境。还要积极发展第三方的非营利组织评估机构，用非营利组织管理非营利组织。二是微观组织层次上，需要加强非营利组织自身的制度建设力度，如规范董事会运作机制、健全治理结构，创新经理人和员工的激励约束机制、薪酬设计模式，早日走上规范化发展路径，为绩效评价提供坚实的制度支撑。
(二)方法集成
要改变我国非营利组织绩效评价研究的落后状态：一是与国际接轨，学习以美国为代表的西方国家的非营利组织研究的先进方法、手段，迎头赶上，快速缩短与国际研究水平之间的差距。二是引进定量分析手段如模糊评价、DEA分析技术、层次分析法(AHP)等，考虑把灰色系统理论、粗糙集理论、复杂性理论、混沌理论、遗传算法、神经网络方法等用到非营利组织绩效评价中去。尤其是由我国学者邓聚龙教授首创的灰色系统理论（注：刘思峰、党耀国、方志耕：《灰色系统理论及其应用》，科学出版社2004年版，第1页。），已经被广泛地应用到多个研究领域，完全可以移植到非营利组织绩效评价与预测分析中去。三是鼓励多学科研究，有机集成多种方法，集中研究、攻克同一问题，注重方法创新，如定性与定量方法相结合、理论研究与个案分析相结合、多学科综合分析等。四是强调分类研究，对不同类型的非营利组织，开发不同的绩效评价系统，以便获取有益的、客观的管理信息，避免绩效评价结果的滥用。
(三)内容创新
就非营利组织绩效评价的内容来看，应更多地关注包括非营利组织政治绩效、流程绩效、服务绩效、财务绩效等在内的综合绩效。对于企业或公司的政治行为、政治绩效，国内外（注：田志龙、高勇强、卫武：《中国企业政治策略与行为研究》，《管理世界》2003年第12期。）都有较深入的研究。但非营利组织同样是在政府主导的背景下产生、发展的，换言之，非营利组织不可能“去政治化”。那么，我国非营利组织的政治策略和行为与其政治绩效之间的关联性如何?两者的作用机理、过程又当如何呢?这些问题有待进一步深入研究。非营利组织服务绩效的重要性是不言而喻的，对此，我们怎么强调都不为过。而把过程性评价引入非营利组织管理流程中，既关注绩效评价的结果又关注绩效评价的过程，应是必然趋势。财务绩效方面，不妨引进财务脆弱性(Financial Vulnerability)系数（注：Greenlee，J.，Trussel，J.，Predicting the Financial Vulnerability of Charitable Organizations，Nonprofit Management and Leadership 11(2)，2000，pp.199～210.）或用其它方法加以评判。财务脆弱性系数可以相对客观地评价非营利组织绩效。这种评价方法不需要有关评价项目的全部数据，只需要几个指标与某种标杆或基准(benchmark)作比较即可。要对非营利组织绩效评价指标进行科学合理的界定，以免最终目标被转移或切换。绩效评价指标的设计与选择，究竟是以结果为导向还是以过程为导向?无论如何，要尽量降低绩效指标设计与选择过程中所蕴含的潜在风险。就不同类别的非营利组织而言，我们应更多地关注农村地区、边远山区非营利组织及其绩效评价，关注非营利组织绩效评价与建设和谐社会、实现社会和谐之间的关系。我国农村居民的绝对数量远大于城市居民，从理论上讲他们获得的公共物品也应大于城市居民，农村弱势群体对社会服务、扶贫救济、赈灾慈善等方面的需求远甚于城市弱势群体。积极发展农村非营利组织，加强其绩效评价，将是题中应有之义。
(四)能力建设
许多非营利组织缺乏能力回应资金提供者、政府和服务对象的多方期望，没有评价自身绩效的能力，这在多数国家都是不争的事实。加强非营利组织能力建设实际上就是加强评估组织自身绩效的能力，强调从内部评估角度入手提高组织绩效。Dennis L.Poole（注：Sandra L.Bozzo，Evaluation Resources for Nonprofit Organizations Usefulness and Applicability，Nonprofit Management & Leadership.Vol.10，no 4，Summer 2000，pp.463～472.）等人认为，能力建设包括：花费时间设计一个完善的绩效测量系统；实质性地投入资源如手把手培训、全过程的技术支持；能力建设还需要耐心。但如果没有评价绩效测量系统质量的工具，就会阻碍能力建设步伐。笔者认为，非营利组织能力建设是一个系统化方案，从绩效评价角度看，包括组织使命的合理分解能力、合理设定目标的能力、募集资金能力、资源整合能力、设计多种薪酬标准能力、吸引高素质员工包括志愿工作者的能力、公开组织内部信息的能力、提高产品或服务质量的能力等。可以这样认，激活非营利组织的潜能、培育非营利组织的核心竞争能力、构建非营利组织的企业化运作模式、规避非营利组织的运行管理风险等都是直接关系着非营利组织绩效的相关领域，也会越来越多地吸引人们的注意力。
非营利组织绩效评价有着其自身所固有的局限性，它不能解决非营利组织发展过程中所面临的全部问题和挑战。但透过对非营利组织绩效评价研究现状与问题的分析，我们有理由认为，非营利组织绩效评价、绩效管理研究亟待引起学术界的深度探究!