民国地方主义成因的制度分析，本文主要内容关键词为：地方主义论文,成因论文,民国论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
地方主义极端化的发展，作为民国政治和社会的一大特征，其由源笔者曾从经济、文化和外力方面做过探讨①。但如果从社会转型和制度变迁方面看，民国一代是中国社会从传统走向现代的急剧变革的时代，在这种变革中具有根本性指标意义的是整个国家和社会的旧制度崩溃和新制度的建构，这一制度转型和变迁过程及其结果在很大程度上体现并影响和制约着整个国家和社会各个方面的发展变化，本身作为一种政治现象、社会现象和文化现象的地方主义，之所以在这一时期强烈而持久地显现，除经济、文化和外部环境之外，相关的制度不良和制度缺失无疑是一个直接的重因。因此，本文仅从制度变迁方面对此作进一步的分析。
一
制度（institution），在现代汉语语境中，一般有两层意义：一是指“要求大家共同遵守的办事规程或行动准则”；二是指“在一定历史条件下形成的政治、经济、文化等方面的体系”。[1](P1478) 在英语语境中，institution“是一个表示行动或过程的名词。……用现代的意涵来说，就是一种被制定、订立的事物”。[2](P242) 或者说“就是一种已确定的活动形式”。[3](P359) 因此，一般是指一种建立并确定下来的行为方式或组织体系。而在新制度主义的理论中，“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为”。[4](P225—226) 新制度主义的代表人物之一——“诺斯把制度定义为‘博弈规则’。他把博弈规则分为两类：正式规则（宪法、产权制度和合同）和非正式规则（规范和习俗）”。[5](P2) 也有学者“将制度定义为用于共同体内的、众所周知的规则。它们抑制着人类交往中可能出现的机会主义行为，并无例外地对违规行为施加某些惩罚”。[6](P110) 而且，从制度起源的意义上，又可分为内在制度（internal institutions）和外在制度（external ins titutions）。内在制度“是从人类经验中演化过来的。它体现着过去曾最有益于人类的各种解决办法”；外在制度“是被自上而下地强加和执行的。它们由一批代理人设计和确立。这些代理人通过一个政治过程获得权威”。[6](P36—37) 一般说来，制度至少有如下特征：一是内容的结构性；二是功能的约束性；三是时间的相对稳定性；四是空间的一定普适性。
综合中外关于制度一词的界定，笔者在这里把制度主要定义为：一个国家和社会中约束和支配人们特定行为及其相互关系的一系列规则。因此，第一，这里使用的制度不包含组织的意义。“制度（institution）是比赛规则，而组织（organi zations）是运动员”，当然，“某些制度需要组织的支持。规则可以体现在组织之中”。[6](P117) 所以，本文中对地方主义的制度分析，是以“规则”为主的，当然，有时又必然涉及“组织”。第二，既然规则有正式和非正式之分，依据研讨的主题，这里的规则是以正式的制度为主，具体来说， 主要是指民国时期直接影响地方主义的一系列国家政治制度，尤其是中央与地方关系方面的制度及其变迁。同时，“制度分析在本质上是比较性的”，[5](P4) 在上述正式制度之外，民国时期对地方主义发生经常性和各种实际影响的非规范性的价值、意识形态、习惯做法、潜规则等也必然是不可或缺的分析对象，且应与正式的制度加以比较分析。第三，从制度的起源划分制度内在性和外在性的意义上看，民国时期的非规范性的价值、意识形态、习惯做法、潜规则等无疑属内在制度；而由国家、政府、政党及政治人物制定的规范性的规则属于外在制度。但这种划分不应是绝对的，有些制度虽最初是外在的，但在长期的历史演进中已日益内化，具有内在和外在、柔性和刚性的双重特征，民国时期的中央集权制即是如此。第四，从制度的一般性特征来分析，民国时期影响地方主义的各种正式和非正式的制度当然也具有同样的特征，但在诸方面上又具有特殊性。
二
作为一个国家和社会各种关系及其变化的规范，在转型国家的政治和社会变迁中是一个十分的重要因素，制度建设是政治和社会重建的基础性工程，尤其是在对地方主义产生直接影响的中央与地方关系制度的建设方面，民国一代一些政党和政治人物虽然做了种种的努力，但在总体上尤其是实际的效果上，可以说是不良甚至是缺失的。所谓不良，是从实然的角度而言的，即从民国一代实际存在的相关制度来看，对中央与地方的关系未能起到良好的规范和约束作用。所谓缺失，是就应然的角度而说的，即从民国一代政治变迁特别是中央与地方关系运行的实际状况来看，客观上需要的这方面制度并未出现。这种制度不良和缺失可以从以下几个方面加以阐释和缕析。
首先，从国家根本法即宪法层面看，宪法（constitution）作为一个国家内部最高的法律，可谓最“众所周知的规则”。它原意即指“组织结构”，所以，无论是何种国家结构形式的国家的宪法，一个基本的不可或缺的内容，就是国家机构的设置及其权利和义务的划分。而这部分内容一般又都包括两个方面，一是中央政府的权力架构；二是中央与地方关系及地方政府的权力架构。毫无疑问，在现代国家中，宪法是约束和规范中央和地方关系最基本的最具权威的制度安排，其他有关中央和地方关系的制度都导源于它并且与它不相冲突。
民国一代颁布的宪法和准宪法以及起宪法作用的文件，总共有10余部。纵观这些文件的内容，在涉及中央与地方关系的制度方面，情况可谓五花八门，甚至会有根本性的差异。作为现代中国首部临时宪法的《中华民国临时政府组织大纲》②，内容极其简单，仅有属于中央政府的“临时大总统副总统”、“参议院”和“行政各部”，中央与地方关系及地方政府的内容没有列入，其草创性显而易见。但我们从既有的内容仍可窥视出新国家创建之初中央与地方关系之一斑，如在该法第一条规定：“临时大总统、副总统有各省都督府代表选举之”；第十七条规定：“参议院未成立以前，暂由各省都督府代表会议行其职权。”[7](P253、255) 这与单一制和中央集权制的传统相悖，反映了当时独立各省在新国家创建之初至关重要的政治地位。
1912年3月11日公布的《中华民国临时约法》，“是代替临时政府组织大纲的又一种临时宪法”。[8](P356) 但对中央与地方关系及地方政府的权力架构没作任何规定。1913年10月31日由国会宪法起草委员会拟定的《中华民国宪法草案》即所谓“天坛宪法草案”，只在第一条规定“中华民国永远为统一民主国”，[7](P262) “以表示该草案为一种单一国宪法，而非联邦宪法”。对地方政府的权限和组织问题，讨论时虽“有人提起，而因宪法起草委员会急于收束，遂完全未及纳入草案，亦未细加讨论”。[8](P364) 1914年5月1日颁布的《中华民国约法》即所谓“新约法”，完全是袁世凯独裁的产物，全无涉及中央与地方关系方面的内容。1917年8月31日在广州的国会非常会议通过的《中华民国军政府组织大纲》中也没有这方面的规定。1923年10月10日公布的《中华民国宪法》，可以说是民国一代颁布的所有宪法文件中，对中央与地方关系及地方制度规定的最为详细和充分的一部。在其第五章“国权”中，对中央与地方各自的权利和义务，以列举的方式分别一一列出。在其第十二章中，对地方政府的性质、机构设置等都有明确具体的规定。尤其规定：省为自治单位，可自行“制定省自治法”；中央与省的“事权”、“法律”发生“争议”和“疑义”时，由最高法院“裁决”和“解释”等项，[7](P287、296) 使得虽然该法在第一条依旧宣示“中华民国永远为统一民主国”，但仍不免被有的学者视为“一种联邦宪法”。[8](P388)
1924年1月，孙中山向中国国民党“一大”提交其手订的《国民政府建国大纲》，是国民党其后执政过程中颁布宪法文件的一个蓝本，此后制定、颁布的宪法和起着宪法作用的文件，或多或少都来源于它。孙中山在建国大纲中，把建国程序分为军政、训政和宪政三个时期， 规定在训政时期实行以县为单位的地方自治，“省立于中央与县之间，以收联络之效”。“凡一省全数之县皆达完全自治者，则为宪政开始时期。国民代表会得选举省长，为本省自治之监督；至于该省内之国家行政，则省长受中央之指挥”。“在此时期，中央与省之权限采均权制度。凡事务有全国一致之性质者，划归中央；有因地制宜之性质者，划归地方。不偏于中央集权或地方分权”。[9](P128)
孙中山的这一制度设计和安排，出发点是在建设一个现代单一制中国的过程中，通过平衡中央与地方之间的权力，实现国家政治权力体系的民主化。其愿望是良好的，但却难免带有某些空想性。一是中央与地方的权力如何实现其“均”，孙中山在这里提出的也只是一个基本原则，还需要有更为具体的具有可操作性的制度支持。二是在解决中央与地方关系的制度设计及其制度实践中，集权主义、分权主义和联邦主义是三种实际的模式，国家权力在制度安排上中央与地方之间的“均”，无论就其性质还是就其数量而言，在具体的制度环境下，几乎是无法进行操作设计并成功付诸实践的。近代以来世界各国还没有以均权制度解决中央与地方关系的成功先例。
1931年6月1日公布的《中华民国训政时期约法》，在第六章“中央与地方之权限”中虽首先规定“中央与地方之权限，依建国大纲第十七条之规定，采均权制度”。但如何均权，并未详细规定，有的却主要是中央对地方的限制。在第七章“政府之组织”的“地方制度”中，也仅有“省置省政府，受中央之指挥，综理全省政务，其组织以法律定之”等简单条文。[10](P604) 1936年5月5日公布的《中华民国宪法草案》即所谓“五五宪草”，仅在第五章“地方制度”中规定了省、县、市的机构设置和权限，行文简约，强调中央对省的控制。[7](P379—381) 1947年元旦公布的《中华民国宪法》，是国民党在大陆执政22年正式颁布的第一部也是最后一部宪法，在第十章“中央与地方之权限”中，对中央与地方的事权分别一一列出；在第十一章中，规定省县均为地方自治单位，均可制定省县自治法。[7](P408—413) 应当说，这部宪法在中央与地方关系的制度安排上，超越国民党以往所制定的所有宪法性文件，在省权力的性质上也显然与孙中山《国民政府建国大纲》的规定不同。但它是在战争的环境里颁布的，不仅其制定的目的有其当时特殊的政治需要，而且实际的确也未能真正实行。
其次，从政府组织法和执政党的“党法”层面看，在民国38年的大部分时间里，即在国民党执政的22年中，不仅公开宣称“党治”即“以党治国”，而且实际实行的也是党国体制。“党的决议，事实上，甚至形式上就等于法律；而且党更可以用决议的方式随时取消或变更法律”。[8](P425) 1925年7月1日，广州国民政府公布的《中华民国国民政府组织法》，其第一条就规定：“国民政府受中国国民党之指导及监督掌理全国政务”。[7](P304) 这类规定在以后政府组织法的每次修订中都保留着。1928年10月3日国民党中央通过的《训政纲领》第一条也规定：“中华民国于训政期间，由中国国民党全国代表大会代表国民大会领导国民行使政权。”[7](P408—413) 1931年《中华民国训政时期约法》出台后，“训政纲领又成为约法的一部分，于是党治更取得约法上的根据”。[8](P425—426)
不仅通过法律将国家权力确定于国民党手中，而且将权力集中在中央、集中在个人手中，这同样可在政府组织法中反映出来，如1927年11月南京国民政府公布的《修正国民政府军事委员会组织大纲》，1928年2月国民党中央通过的《国民政府军事委员会组织大纲》中， 第一条规定：“军事委员会为国民政府军政最高机关，掌管全国陆海空军，负编制、教育、经理、卫生及充实国防之责。”[10](P382) “国防二字之意义，在战时自极广泛。故若干事项，在平时确属于一般行政之范围，在战时势必划归军事委员会主管”。[8](P448) 实际第七条已有规定：“各省区行政机关执行与军事有关之事务时，军事委员会有指挥监督之权。”[10](P383) 1932年3月国民党中央通过的《国民政府军事委员会暂行组织大纲》中，第三条规定：“行政院院长、参谋总长、军政部长、训练总监、海军部长、军事参议院院长为本会当然委员”。[10](P397) 可见军事委员会的权力之大，此时，军事委员会委员长的地位，比行政院院长还要高。
这种权力集中在中央、集中在个人手中的制度在“党法”里也有明显的体现。《中国国民党总章》作为中国国民党党内的根本法，是该党党内权力结构的基本规范。1924年1月通过的《中国国民党总章》，在第四章“总理”中，明确规定了领袖制，共六条，具体内容是：（1）“本党以创行三民主义、五权宪法之孙先生为总理”。（2）“党员须服从总理之指导，以努力于主义之进行”。（3）“总理为全国代表大会之主席”。（4）“总理为中央执行委员会之主席”。（5）“总理对于全国代表大会之议决，有交复议之权”。（6）“总理对于中央执行委员会之议决，有最后决定之权”。这六条对领袖的职务和权力、领袖与党员、领袖与党的最高权力机关的关系都明确下来，凸现了孙中山在国民党党内的至尊地位。[11](P25)
在特殊的历史条件下，进行这样的制度安排，有其合理性，也会发挥积极的作用。但这种制度只是依据孙中山在国民党党内拥有的崇高地位而设计的，长期保留势必会造成党内民主弱化甚至丧失，造成权力高度集中乃至个人独裁的局面。不幸的是在孙中山逝世后，1929年3 月国民党“三大”通过的“总章（修正）”中，以“保存此章以为本党永久之纪念”为由，把这一制度保留了下来，尽管当时保留的仅是该制度之名，但也为其后实际的恢复埋下了伏笔，国民党党内的权力集中和个人独裁从制度上也就有难以避免了。1938年3 月国民党临时全国代表大会通过决议案，决定“确立领袖制度。中央党部应在制度上明确规定全党之领袖，俾此革命集团有一稳固之重心”。规定“在总章第四章总理之后加一章如下：第五章总裁”。其内容有两条：（1）“本党设总裁一人、副总裁一人，由全国代表大会选举之”。（2）“总裁代行第四章所规定总理之职权”。[12](P476、484) 蒋介石从此成为国民党法理上的领袖，从制度上取得了孙中山的地位，大权独揽、个人独裁有了制度保障。
从直接规范民国一代中央与地方关系的正式制度看，占据主导地位的无疑是中央高度集权制度，或者说得更明白一点是中央专制制度，它是中国两千年君主专制制度在现代的延续和变种。而从影响民国一代中央与地方关系的非正式制度看，毋庸置疑，从当国者的主流意识形态到民众的主体价值观念，“定于一”的大一统观都是不可动摇和牢不可破的。至于政治生活中的习惯做法和潜规则，在这方面也是以中央如何集权和控制地方为主的，如民国时期，封建时代的内廷制度一再复活和领袖权力的无限膨胀就是典型的例子。因此，民国一代规范和影响中央与地方关系的正式制度和非正式制度，在主要的方面不仅是相互配合的，而且，作为大一统的中央高度集权制，历经两千年的风雨，早已由刚性的外在制度转化为柔性的内在制度，从观念和习俗上约束着中央与地方的关系以及人们的政治行为。
三
那么，民国何以依旧延续着这种“旧制度”？这种中央高度集权的制度，何以在民国时期不仅不能有效约束地方，反而成为地方主义泛滥的制度因素呢？探究民国一代中央高度集权制的延续，可以由多方面来分析，仅从制度变迁方面来说，首先，正如托克维尔在《旧制度与大革命》一书谈到中央集权制在法国大革命后的依旧存在时所说：“我承认中央集权制是一大成就，我同意欧洲在羡慕我们，但我坚持认为这并非大革命的成就。相反，这是旧制度的产物，并且我还要进一步说，这是旧制度在大革命后仍保存下来的政治体制的惟一部分，因为只有这个部分能够适应大革命所创建的新社会。”[13](P74) 同样，经过辛亥革命推翻了以中央集权制为表征的君主专制制度后，无论是对外争取民族独立，还是对内实现国家统一和社会安定，在国家和社会重建过程中，中央集权制都是必需的和必要的，没有一个强有力的中央政府，是不可想像的。所以，中央集权制是民国一代国家和社会发展的制度需求。戴季陶在当时就说道：“盖制度之发生，由于人类境遇应化自然之因果。而制度之存废，亦由于其制度适于该人类团体之境遇应化与否之因果。而一制度应用之久暂广狭，则其制度随适者生存之法则而转移者也，空间与时间问题也。”[14](P764)
其次，制度变迁中的“路径依赖”（path dependency）。需要中央集权制，并不等于需要中央高度集权制，即中央专制制度，但民国一代实际存在的依然是中央高度集权制。这种结果可以视之为制度变迁中的路径依赖。正如有学者指出的那样：“按常规，由一个共同体共享的基本价值系统及其元规则是相对稳定的。这有利于较为稳定的制度演化；毕竟新制度要使人们付出学习成本，并可能在转型期导致协调不良。这常常成为固守传统的一个理由。新规则因此无法在自愿遵循者上达到一个临界的多数，从而不足以在共同体中得到普遍认可。……结果在制度变迁中存在着路径依赖性，制度系统会在相当程度上顺从惯性。”[6](P476)
民国一代是中国政治和社会剧变的时代，也是中国历史大转换的岁月，新制度要在摧毁旧制度之后迅即诞生，这种制度变迁的环境对新制度来说，至少不是一个好的条件。一方面，从旧制度说，近代以来的内忧外患直至辛亥革命虽使其不断遭受打击乃至重创，但这种以中央高度集权制（中央专制主义）为核心的旧政治制度不仅本身根深蒂固，而且还有与之相匹配的一整套的社会思想、观念、感情、道德和习惯，其仍显现出是一个顽强的甚至牢不可破的一体化的制度体系。而中央集权制在此仅仅是个大的制度外壳，换句话说，真正属于现代民主制度体系中的中央集权制在旧制度中是根本不存在的。那么，既然新国家的构建需要中央集权制，中央高度集权的旧制度也就形实照旧延续下来了，而作为新国家的中华民国相应的则基本是有形无实了。诚如殷海光在谈到近代中国“制度的现代化”时指出：“一九一二年民国的形式是出现了。可是，如前所述，内容的更新实在没有换个招牌那么容易。一家很老的商店，虽然换了主人，换了经理，换了字号，也换了组织形式；可是基本的营业方式仍旧，店员们的基本习惯，顾客们的心理仍旧。”[15](P454) 另一方面，从现实境况看，清末以来地方性力量增长所造成的国家政治上的不统一在中华民国后的延续，对习惯了大一统的中国人来讲，无疑是一个长长的噩梦，渴望统一是中央高度集权制的一个大市场。而且，因遭受外国列强侵略和奴役造成的主权缺失，也让每一个中国人魂牵梦系，无时无刻不力图恢复。对高扬民族主义和恢复主权而言，最有力也最便利的制度就是中央高度集权制。
同时，长期在旧制度下生存的各种利益群体，在制度变迁过程中对制度的选择是十分复杂的，受到来自自身环境和条件、利益驱动、意识形态以及相互关系等各方面的影响和制约。在这样的情况下，制度设计和安排往往成为政治角力和博弈的工具和结果，成为毫无实际意义的具文。上述民国中央与地方的制度中，不少都属于这种情况。如1923年10月的《中华民国宪法》，在中央与地方关系尤其在地方权力方面规定最为详尽，但它实际是直系的中央与南方各省地方集团妥协的产物，或者说是直系的中央敷衍南方各省的产物。事实上，它不仅在第二年就被段祺瑞所推翻，即使“在该宪存续的期内，该宪条文亦大都未及实施；盖当时直系军阀虽假借此宪以相号召，初无实行此宪的诚意；且该宪本文既无施行细则的规定——该宪公布后，国会亦从未另颁宪法施行细则——该宪中一部分条文，实际上或亦无从实施”。[8](P388) 联邦制和地方分权制尽管被炒得沸沸扬扬，但总不能落地生根，原因也就在于此。对此，美国学者罗兹曼在《中国的现代化》一书中也说道：“形式上的中央集权渗入到1912年的民国构架、1927年建立的国民党官方机构和1949年的人民共和国的各个方面。时而也有人主张联邦主义，如清朝最后4年的各省议会。1920年代希望维护自身地方封建权利的军阀和早期的许多自由主义者，都曾这样做过。凡此种种，皆多少受到西方模式的影响，但都被证明是短命的，从长远看并不重要。”[16](P339)
归根到底，人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择。从民国一代的实际看，依然是已运行了两千多年的中央高度集权制。这方面事实昭彰，即其制度选择最终趋向中央高度集权。上述两个基本制度层面的变化已充分地说明了这一点。总之，以君主专制为核心的中央集权制，在两千多年运行中，维系了古代中国的大一统。这一正面功能早已刻入了中国人的骨子里，即使到了近现代，人们在国家重建时仍会最终选择它，这是强大的历史惯性，是制度选择中的路径依赖。
这种中央高度集权制，在封建时代，维系大一统的多民族国家是必需的，但辛亥革命之后，伴随着以省为中心的地方性力量在国家政治生活中的地位陡增和民主思潮的发展，中国在国家和社会重建过程中，需要中央集权制，也需要地方分权制，或者说需要一个以中央集权制为主，以地方分权制为辅的制度体系，却不需要中央高度集权制（刚刚被革命推翻的恰恰就是这种极端的集权制）。因此，这种极端的集权制不仅不再拥有强大的道德力量，运行和维系的成本也同样很高，它必须靠强大的物质力量尤其是军事力量。进而言之，它不仅会压制来自地方和社会的不同声音，而且更有可能危及执政党内、政府内乃至社会上不同群体和利益集团的权益乃至生存。当制度只对一少部分人有利时，就不是一个好制度，受害于这个制度的群体和个人就不能不在制度之外寻求解决之道，也就是说，地方在同中央打交道时，“违规”的“机会主义行为”也就成为他们的必然选择了。正是这种极端的集权制，才形成了地方不断的激烈的反弹，强烈而持久的地方主义与中央高度集权制相反相承。民国一代的政治演进，一个集中的体现就是中央高度集权与地方主义的对立和变换。
可见，在民国政治动荡和混乱的环境下，无法产生良好的切实需要的中央与地方关系的基本制度；既有制度的不良、多变和混乱，更无法有效地规范和约束中央和地方各自行为及相互关系。地方主义泛滥从制度上也就无法避免了。
注释：
① 参见拙文：《经济·文化·外力——民国地方主义成因探析》，《教学与研究》，1999年第3期。
② 该法1911年10月3日公布，1912年1月2日修正。
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