创新政策体系的边界：从市场与政府的关系看_经济研究论文

创新政策体系触及的边界：由市场与政府关系观察*，本文主要内容关键词为：边界论文,体系论文,关系论文,政策论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

       我国长期依靠物质要素投入的经济增长方式正面临着资源枯竭与环境污染的双重压力。经济增长方式向创新驱动转变从长期看是缓解上述压力的可行路径。国家“十二五”规划明确提出，将科技进步和创新作为加快转变经济发展方式的重要支撑。2013年，党的十八届三中全会更是将经济体制改革作为重点，提出深化科技体制改革，建设新型国家创新体系。如何处理好市场对资源的决定性配置作用(市场激励)与政府对创新的规划与引导作用(非市场激励)之间的关系，如何推进企业创新，健全技术创新激励机制，以获取新的可持续发展竞争力，有待学术界深入探讨。

       一、文献综述

       学术界对创新政策进行系统性的研究始于20世纪80年代。创新政策被看作一个系统，系统内存在着多个组成要素，要素之间相互作用彼此联系。其中，较有代表性的研究有Rothwell & Zegveld(1982)，纳尔逊(1992)和Wegloop(1995)。Rothwell和Zegveld指出科技政策与产业政策密切关联，并将二者统一称为创新政策，根据作用层面的不同，创新政策可分为三类：环境面、供给面和需求面。纳尔逊研究了创新政策系统的具体构成，他认为，创新政策主要包括：专利制度、市场制度、政府和大学支持产业创新的政策以及相关研究和开发制度。Wegloop对政府扶持协助产业创新发展行为进行了深入的研究，指出创新政策实质上是政府施政行为的总和。

       学者们对于创新政策之于创新的作用进行了研究。Kuznets研究了大量史实，认为经济发展的两个必要因素为技术创新和创新政策结构，二者必须相互协调才能推动经济发展。[1]Nelson首次提出了一个概念——技术进步的制度结构，他指出技术进步的制度结构是影响技术创新的重要因素，其作用不可忽视。[2]20世纪中期兴起的发展经济学特别强调了运用非市场化激励手段推进战略性新兴产业的发展。由于存在着市场失灵等问题，发展经济学的经典理论模型，如主导产业发展理论、动态比较成本论和两基准理论等均主张政府培育扶持有显著外部性的战略性产业，即用非市场化手段达到推动产业结构高端化和经济发展的目的。Amsden(1990)和Chang(2006)通过研究美、日、欧等发达国家的产业发展史，说明在产业发展初期非市场化激励是促成企业创新成长的主要动力，相对于市场激励，非市场激励在资本主义初期占有绝对优势。Chang(2008)运用大量的事实指出发达国家现阶段虽然对创新主要采取市场化的激励手段，但在其发展的早期阶段都会频繁地借助于国有企业。各国创新的历史表明，政府在企业创新中也是可以有所作为的，非市场化的激励也可以促进企业创新。

       近年来，我国政府着重强调发展技术市场，不断加大对企业创新的扶持力度，然而大量文献与事实显示获得绝大部分政府资助的国有企业在创新投入、创新效率等方面与民营及外资企业相比，均缺乏竞争力。Zhang(2003)等以新产品销售收入作为创新效率测度指标，运用我国1995年规模以上工业企业数据对外资企业、港澳台企业、股份企业、集体企业和国有企业进行研究，结果显示国有企业创新效率最低；吴延兵(2006)运用我国工业行业面板数据研究发现国有产权对创新效率存在“负效应”；安同良等(2009)研究R&D补贴与企业自主创新效率的关系，指出我国政府的绝大部分R&D补贴用于国有企业，但其R&D成果与私营企业和外资企业相比相差甚远；吴延兵(2012)从创新投入、创新效率和生产效率三个角度研究不同所有制企业的技术创新表现，发现国有企业均表现欠佳。这些研究表明简单依靠非市场化的手段，激励企业进行创新成效并不好。

       综上所述，市场化手段与非市场化手段都可以激励企业进行创新，但同时又各有其弊端。以往对于创新政策的研究更专注于政策本身对于创新的作用，或仅仅是对市场以及非市场化激励政策的优势与劣势进行探讨，针对二者边界问题的研究也仅仅停留在案例探讨阶段。

       二、企业创新的市场激励与非市场激励

       这里对企业创新的市场激励与非市场激励进行界定，同时阐述国际公认的创新型国家的创新激励机制选择以及创新体系建设在国家战略中的重要地位。

       (一)企业创新市场激励与非市场激励的界定

       企业创新的市场激励，就是以市场为主体，充分发挥市场的作用，在国家制定的保障市场公平有序运行的政策规范下，通过市场调节推进企业创新的发展，发挥市场对技术研发方向、路线选择、要素价格、各类创新要素配置的导向作用，是市场激励在创新方面的重要体现。企业创新的非市场激励就是除市场激励以外的政府激励政策。国家通过对市场形势以及某一行业自身发展水平的判断，在某一特定时期对某一特定行业实施的激励政策，如对某一创新项目设立专项基金进行资助等。它具有非市场化机制的属性，通过政府的补贴或政策上的扶持推进企业的成长与创新发展。为克服市场的失灵，政府通过整合科技规划和资源，对基础性、战略性、前沿性科学研究以及共性技术研究的支持，是非市场激励在推动创新方面的重要体现。

       (二)创新型国家的市场激励与非市场激励

       尽管各个国家都将构建国家创新体系作为经济制度的核心，但由于各个国家存在着经济、社会、文化以及自身资源禀赋等方面的差异，因而形成了各个国家独特的国家创新体系建设和运行模式。美国的创新体系主要是以“硅谷”为典型代表的“科技创新工业园”。在美国的创新体系中，企业能够感知并产生具有商业价值的想法，充当着创新引擎的角色。通过市场中竞争机制的作用，好的创新通过检验并进行传播，企业在这一过程中不断重塑自身，创新不断产生，为美国带来更大的繁荣。由于市场无法凭借自身优势产生充分的创新流，因而需要政府在创新体系中充当推动者的角色。政府在选择创新政策时并不拘泥于政府不参与或是政府干涉，而是选用最佳方式充当合适的角色来支持企业的创新活动。可以看出，美国的企业创新机制并非是单纯地采用市场激励抑或是非市场激励，而是二者的有机结合，政府在合适的时机充当不同的角色。日本的创新体系呈现出产业集群式的特点，代表性的地区有东京、大阪、名古屋以及北九州。20世纪50年代的日本在技术创新方面存在一些困难，如不健全的市场机制、企业缺乏自主创新能力以及不完善的技术创新基础设施等，在此情况下，日本政府几乎完全承担了构建与完善技术创新体系的工作。政府在技术创新过程中的作用不仅仅是克服市场失灵，而且还主导引领了技术创新的方向。一方面，日本政府制定各项国家技术发展计划指导企业的技术创新活动；另一方面，日本政府充分运用自身优势以各种角色参与企业的创新，在必要时直接进行行政干预，以达到影响企业创新行为的目的，形成了“强政府”与技术创新追赶过程紧密联系的技术创新体系(Chamarik & Goonatike，1994；Hemmert & Dberlander，1998)。这一时期，非市场激励是日本克服技术创新困难的关键。

       三、国家技术水平、创新政策与测量

       这里对国家技术水平与创新政策之间的关系进行理论探讨，然后对二者进行量化分析。

       (一)技术水平与创新政策

       需要明确的是，这里的技术水平是指一国各行业在世界的技术竞争力，为国际间的纵向对比。从目前来看，技术水平领先的国家多采取市场化的手段激励企业进行创新，但不能就此得出市场化手段是导致这些国家技术领先的原因，而可能相反，由于这些国家处于技术领先的地位，因而可以采取市场化的手段激励企业进行技术创新。市场化的手段不是决定发达国家技术水平先进的根源，而仅仅是促进推动技术水平发展的途径。问题的根源在于发达国家通过非市场化的手段为其技术领先积累了一定的资本，进而运用市场化手段激励技术水平的发展。目前大多数发达国家采取市场化的激励政策是以前期非市场化的政策为基础，国家的非市场化政策是技术水平发展的根基，市场化政策仅仅是辅助工具。

       (二)一国在某一领域技术水平的度量

       大量文献指出，R&D强度是衡量一国科技投入和创新能力的主要指标。从Solow(1985)开始，经济学家们已注意到R&D投入对经济增长的贡献。新经济增长理论的经济学家Romer(1986、1990)、Lucas(1988)也认为，技术进步的动力在于R&D投入。Griliches(1979)则指出，象征技术水平的所有生产效率方面的提升很大程度上依赖于R&D投入。Lee(2002)通过对发达程度不同的六个国家七个行业中企业的R&D强度进行研究，发现行业内企业技术水平的高低决定了企业间R&D强度的分布。通过以上分析，这里采用以下公式度量一国在某一行业的技术水平：

      

       其中，

表示i国第j个行业的技术水平；

表示i国第j个行业的R&D强度，用R&D投入与行业总产值之比表示；

表示j行业的世界平均或发达国家的R&D强度。该比值越高，说明i国j行业技术水平相对较高。鉴于数据的可得性，这里用G7集团R&D强度表示(美、日、英、法、德、意、加)。测算结果见表1。

      

       由表1可以看到，中国仅食品、饮料、纺织等相关行业技术水平相对较高，医药、化学以及高新技术设备制造业大多处于较低水平。

       四、产业技术特征、创新政策与测量

       这里对行业特征进行描述，为行业间的横向比较。由于市场失灵等多方面因素的存在，私有投资者不会青睐于技术路线明确但规模大且成熟期长的项目，因此，私有投资者不感兴趣但对国民经济发展有益的行业就需要非市场化的手段来维持。而对于技术路线不明确的行业，虽存在风险，但也有较高的收益可能，市场则能充分调动私有投资者的主观能动性。因此，不同的产业技术特征应对应不同的创新政策。

       (一)技术不确定性的定性度量：技术不确定性的四个维度

       技术不确定性的产生不仅仅是因为缺乏与已知事件发生有关的信息，更根本的是还存在着尚不知道如何解决的技术经济难题，而且准确地追踪行动的结果是不可能的。

       为更深入地研究技术不确定性，实现部门间的横向对比，这里将其分解为四个维度进行分析：技术机会、创新的可收益性、技术进步的累积性和创新知识基础(Breschi & Malerba，1997；吕铁等，2013)。一是技术机会。技术机会越大，技术的不确定性越高。技术机会是指给定研发投资规模时成功实现创新的概率，概率越大，表示技术机会越高。二是创新的可收益性。创新的可收益性越大，技术的不确定性越低。三是技术进步的累积性。技术进步的累积性越低，技术的不确定性越高。技术进步的累积性表示下一期的技术对当期技术的依赖程度。四是创新知识基础。创新知识基础门槛越高，技术的不确定性越低。

       (二)技术不确定性的定量度量

       由技术不确定性的四个维度可以看到，这种不确定性与创新紧密相连。多数文献对于行业技术不确定性的研究仅停留在定性分析阶段。这里运用工业总产值与R&D经费的比值从投入角度对技术不确定性进行度量。研发成功概率越低的行业，研发投入占销售收入(这里用总产值代替)的比重越高。在美国，许多传统行业中，如食品工业和主要金属加工业，其研发成本通常仅占销售收入的0.4％，而在医药制造业中，较低的成功率使得研发成本经常要占销售收入的20％或是16％。[3]行业技术越不确定，企业就需要把越来越多的资源投入到R&D上，这包括资金投入的不断增大，原有的熟练工人被越来越多的专业技术人员所替代，以及增加对R&D管理的资源分配等。因此，当工业总产值与R&D经费的比值越低时，就表示行业技术不确定性越高。

       另一方面，专利数据在量化创新方面显得越来越重要(Arundel，2001)。大量的文献运用专利研究创新问题，如技术进步与经济发展的互动关系、国家的创新演化过程以及企业的创新策略等(李柏洲、朱晓霞，2007)。这里尝试从产出角度提出一个度量技术不确定性的指标，以便与前者相互印证，计算公式如下：

       TU=IOV/PQ

       其中，TU表示行业的技术不确定性；IOV表示行业总产值，即行业产出；PQ表示行业发明专利数，该比值越高，表示行业的技术不确定性越低，反之，技术不确定性越高。计算结果见表2(下页)。由表2可以看到，排名靠前的行业多数为新兴行业，而排名靠后的多为传统行业。若将这些行业进一步细分为具体的产业，技术不确定性的划分会进一步明确。

      

       将二者进行比较，发现R&D经费对于行业不确定性的划分敏感度更高一些，表现在各计算数值的变异系数上，其中，按R&D经费计算的各行业变异系数为115.13％，而按专利数计算的变异系数为107.96％，R&D经费计算的技术不确定性离散程度更高一些，进而灵敏度较高，但两者十分接近。值得关注的是，无论从产出角度还是从投入角度进行度量，被判断为不确定性高的行业几乎未发生变化，如医药制造业，仪器仪表及文化、办公用机械制造业，通信设备、计算机及其他电子设备制造业等。与此同时，被判断为不确定性低的行业虽有不同，但未发生显著性变化，仅有排在中间部位的极个别行业有较为显著的变化。综合以上对比可以看到，这里选用的指标能够对这种不确定性进行判断，特别是当行业的技术不确定性较高或是较低时，该指标的判断更为精准。再考虑到R&D经费在财务计量上有较大的随意性，而发明专利数是一个较为准确的数值，因而下面以发明专利数为基础进行研究。

       五、创新政策决策模型与两种激励的边界与互动

       这里以国家技术水平和产业技术特征的量化指标为二维结构构建创新政策决策模型，并基于模型讨论市场激励与非市场激励的边界与互动问题。

       (一)创新激励决策模型

       需要再次强调的是，技术水平的比较可以分为横向与纵向的比较。横向的比较是指各行业之间技术水平的比较，例如IT行业与餐饮业技术水平的比较；纵向的比较是指不同地区的同一行业的技术水平比较，例如美国的制造业与中国制造业的技术水平比较。而这里所指的技术水平的高低属于后者，为中国某一行业国际水平的比较。技术的不确定性为行业间的横向比较。

       一国在某领域技术水平较低，在国际市场不具有比较优势，市场失灵就越明显，此时非市场化手段就显得至关重要。此外，技术方向路线的明确程度也与市场存在着紧密的联系，对于技术路线较为清楚且目标明确的行业，只需不断追加资本投入，目的在于项目的实现，市场在这一行业发挥的作用就较为微弱。然而，对于技术路线不明确的行业，市场能充分发挥在技术研发方向、路线选择以及各类创新要素配置等方面的导向作用。可以概括为，技术水平的高低以及技术路线的明确程度决定创新政策的选择。需要说明的是，这里所建立的选择机制模型仅用于说明某一行业适用于何种激励手段，具体的实施还需进一步考虑某一行业在一国所处的战略性地位。

       图1的横轴表示技术不确定性，纵轴表示一国在某一行业的技术水平，将两轴的交点记为原点，横轴方向上离原点越远表示行业的技术不确定性程度越高，反之，则技术不确定性越低；同理，纵轴方向上也是如此，离原点越远表示一国在该行业的技术水平越高，反之，则在该行业的技术水平越低。表3为按照该框架分析的我国工业行业所处的政策选择机制象限划分。

      

       图1 政策选择机制

      

       由图1可以看到政策选择机制分为四类：第一类行业的技术不确定性高且技术水平也相对较高，即位于右上角的第II象限，私有企业、小企业在这些行业存在着比较优势，且这些行业多为劳动密集型行业。如表3所示的设计、IT行业等，市场对创新的导向作用能够充分得到发挥，位于该象限的行业应采取市场激励手段，政府重在维护公平的竞争市场，加强知识产权运用和保护力度以维护市场的有序运行，打破行政主导和部门分割，建立主要由市场决定技术创新项目和经费分配、评价成果的机制。第二类行业在该国的技术水平较低且有较为明确的技术发展方向，即位于左下角的第IV象限，在这些行业公有制企业拥有比较优势，且这些行业多为资本密集型行业。如表3所示的石化、煤炭开采及部分制造业等，在这些行业中市场的失灵尤为明显，政府的作用至关重要，政府可以整合科技规划和资源，通过科技重大专项等方式，推动某一产业从第IV象限向第III象限转变。第三、第四类行业分别是一国技术水平高且技术路线清晰的行业以及技术路线不清晰且该国技术水平低的行业，即左上角及右下角的第III象限和第I象限，应采用二者结合的手段，双管齐下，即市场与非市场激励充分互动的混合机制。

       (二)市场激励与非市场激励的互动：政策选择机制中的混合机制再探讨

       从图1中可以看到两个混合机制区域。这两个区域均为混合区域，需同时采取两种激励手段，但哪一种手段处于主导地位以实现混合机制的效率是值得再探讨的问题，即政府如何实现市场激励与非市场激励的有机互动达到推动企业创新的目的。实际上，单纯从技术不确定性角度进行分析，可将行业分为传统行业和新兴行业，技术不确定性高意味着该企业为新兴行业，反之，技术不确定性低则为传统行业。毋庸置疑，对于某一新兴行业，其在国际水平上处于领先地位，位于决策模型的第II象限，那么，采取市场激励是明智之举。对于技术水平处于较弱地位的战略性新兴行业，其政策选择无疑是当前我国乃至新兴发展中国家迫切需要解决的难题。

       Geroski指出探索性、多样性的创新投资是产业成长的必然要求。[4]进入21世纪，创新领域正发生着质的变化，关键知识由高度集中逐渐分散化，创新组织也呈现出生态化的趋势，那么以往我国政府所采取的重点培育少数骨干精英的做法已经不适应产业发展的创新要求。因此，强化市场作用、弱化政府干预，强调政府的“服务”功能，实现该形式的政府与市场互动是推进战略性新兴产业发展的必然选择。借鉴欧美国家的成功经验，这种互动主要体现在四个方面：一是加强知识产权运用和保护，保证市场的有序进行，同时努力打造产学研创新协同平台，为企业创新提供智力资本支撑。二是由市场决定技术创新项目和经费分配、评价成果，避免行政主导和部门分割，政府给予创新项目资金上的支持或政策上的鼓励。三是积极促进探索各种形式的合作，推动关键性技术的突破。四是激发民营企业创新活力，改善科技型中小企业融资条件，创新商业模式，促进科技成果资本化、产业化。即科技政策不是培育少数精英，而是推进各类创新主体的合作和多形式的探索，实现政府的“服务”功能，强化企业在技术创新中的主体地位，为企业创新提供良好的商业环境。

       与新兴行业不同，针对传统型且在国际上处于较领先地位的行业，应发挥市场的作用，同时由于其技术路线的明确性，应强化非市场化机制以实现国际竞争力进一步的提升。

       (三)政策抉择机制对后发国家的意义

       技术不确定性高的产业，多为国家战略性新兴行业，对经济增长的带动作用强，决定着国家未来的竞争优势。其突出特点是快速的技术进步、R&D比重高，同时还带有初始投资巨大、成长潜力大以及高风险等特点。带有这些特点的经济活动具有动态的不完全竞争性，能够产生动态超额利润(即经济租)，将一国送入快速发展的轨道。而与之相反，技术不确定性较低的产业特点表现为技术创新低、研发投入低、风险低，进而创造的经济租也相对较低，对经济发展的带动作用较弱。演化发展经济学家将企业的技术竞争(而非价格竞争)引申为国家之间的竞争，解释不同国家之间经济活动的差异如何决定国家之间经济发展程度的先进与落后。对于不同的国家而言，如果一国集中了更多的技术不确定性高的产业，宏观经济中创新、技术进步和产业升级的重要性更为突出，那么相比于其他更多地从事技术不确定性低的行业的国家而言，该国更具国际技术和经济竞争优势，能够通过国际贸易等方式将经济交换所创造的剩余更多地集中于本国。

       由此可见，技术不确定性高的产业为后发国家打开了成功实现赶超的“机会窗口”。对于后发国家来说，由于人力资本等因素的影响，其战略性新兴产业往往处于国际弱势地位，即位于图1中的第I象限，属混合机制区域。运用好混合机制，实现市场激励与非市场激励的有机互动，是后发国家实现经济飞跃的关键所在。

       (四)政府与市场的边界趋势

       理论上，市场激励与非市场激励的融合能够促进创新产业更加健康高效地发展。市场化保证了经济的高效率，非市场化避免了市场的失灵，保证了经济的健全。现实中，欧盟采用的创新券政策颇具二者融合的意味。

       创新券政策是一项政府激励创新政策，其目的是满足中小型企业的创新发展需求。由于中小型企业存在着创新资源缺乏以及经济实力不足等缺陷，使企业自身的创新活动难以实现。创新券的应用为企业解决了这一难题，政府通过给企业发放创新券，实际上是另一种形式的“货币”，企业可以运用政府补贴的“货币”实现与高校和科研机构的合作，完成企业自身的创新活动。2004年以来，创新券在欧洲得到了广泛的推广，包括意大利、荷兰等十余个国家相继出台了创新券政策以扶持中小企业的创新发展。荷兰在创新券政策方面具有较为丰富的经验(郭丽峰等，2012)。[6]

       这种创新券政策存在两大优势：一是克服了市场对创新资源配置的“失灵”问题，实现了公共科技投入的公平性。在市场机制的作用下，在看似公平竞争的市场上，中小型企业实际上面临着诸多不公平的待遇。然而，中小型企业不但解决了国家的就业难题，而且在技术创新方面也有着突出的贡献。这就要求政府的政策体现公平性，在关注大项目、大企业的同时，加大对中小企业的支持，在市场失灵的地方给予政策倾斜推进中小型企业的创新。二是避免了政府投入的挪用和浪费，提升了政府科技投入的效率。创新券只能用于购买创新服务，政府投入流失它用的现象得以避免。同时，创新券不同于真正的货币，未被使用也不会造成财务上的浪费。企业自主选择购买创新服务，那么创新券所支持的项目就具有用户需求导向和市场导向的性质，企业通过创新券项目解决了自身的创新难题，获得了新的技术，取得了高的附加值。在整个创新活动中不存在闲置的科研成果，更不会出现科研成果转化的难题，政府科技投入效率得到提升。在购买实施中，无形地引导了社会投资，影响了高校与科研机构的研发方向，能够真正实现研发与市场的紧密结合，放大了政府投入的效能。美国等发达国家虽倡导市场化手段，但都不同程度地使用了非市场化手段；日本在经济发展中虽以“强政府”为特征，但也引入了市场化手段。也就是说，政府与市场的边界正在逐渐模糊、淡化，呈现出相互融合的趋势。

       值得强调的是，这种相互融合是两种手段相互结合激励创新企业的发展，并不代表边界的不清晰。所谓的边界不清晰，是指政府的政策选择失误，本应较多地使用非市场激励，却过度地使用了市场激励，或是本应发挥市场对创新的导向作用，却给予企业太多的保护。所谓的“融合”实际上是政府在正确判断经济形势的前提下，实现非市场激励与市场激励的有机结合，以推动创新企业健康良性的发展。

       六、对于中国科技重大专项的分析

       表3给出的分类只是工业行业的大致分类，具体考虑某一行业采取何种激励政策，还需要对该行业的具体数据加以分析。运用上文提出的分析框架将国家重大科技专项归类于某一具体行业中进行实证分析，实证结果见表4(下页)。

      

       表4中，位于第IV象限的专项较多，需采用非市场激励政策，符合国家重大专项的宗旨，说明该专项的确立能够促进该领域的健康发展。值得一提的是重大新药创制专项以及核心电子器件、高端通用芯片及基础软件产品专项，位于第I象限，回归至图1及混合机制的讨论，需采用市场激励，弱化非市场激励。上文分析中大量的真实案例显示，对于位于第I象限的行业，若过多地采用非市场激励，会阻碍该领域的创新，不能激发企业的积极性，削弱其自力更生的能力。因此，这两个专项的确立可能在一定程度上阻碍了该领域的健康发展。

       七、结论与进一步的讨论

       创新型国家的构建是实现经济可持续增长的重要条件，而构建创新型国家关键是激发企业的创新动力。这其中的核心问题是“处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。研究表明，在激励企业创新方面，“政府和市场的关系”并不是非此即彼，而是互有所长，各有可以发挥作用的产业领域。作为一个发展中大国，我国特别需要建立协调两种激励手段的国家创新政策体系，从而通过企业的不断创新，推动经济的转型升级。研究还表明，技术不确定性高且技术水平也相对较高的行业可以采取市场化机制激励企业创新，这些行业包括软件、医药等行业；技术不确定性低且技术水平也相对较低的行业可以采取非市场化机制激励企业创新，这些行业包括航天、航空等行业；技术不确定性高但技术水平相对较低的行业主要采取“补供方”的混合机制激励企业创新，这些行业包括医药制造业、化学原料等行业；技术不确定性低但技术水平相对较高的行业主要采取“补需”的混合机制激励企业创新，这些行业包括钢铁、纺织等行业。

       为什么国与国之间的创新能力存在着巨大的差距？其背后的真正动因是什么？以美国为代表的创新型国家，2000年劳动力人口高等教育人数比重均已经达到25％以上，美国、日本已经达到35％，为同一时期中国的近3倍。2007年，美国的这一比重已经达到61.1％，几乎翻了一番，为美国的创新提供了源源不断的强劲动力；其他国家的这一比重也有所增长，均达到了35％以上。以上数据表明，这些创新型国家的人力资本雄厚，尤其是美国高等教育人数已经达到劳动力人口的一半以上，增速几乎达到每年3.8个百分点。20世纪后期，熟练的人力资本成为发达国家在创新过程中争相抢占的资源，甚至变得比实物资本更为重要。Mowery et al.(1989)针对从事R&D活动的美国公司进行研究。该研究显示随着R&D项目规模的不断扩大以及R&D公司数目的不断增长，美国对科学家以及高级工程师的需求也随之明显增加，且全部增加数中这方面的增加比重最大。中国与之相比相差较大，甚至与其他创新型国家相比也存在着较大差距。人力资本的积累是一个长期过程，由此决定了中国的创新道路在短期内不可能实现质的飞跃，需要一个积累过程。如果承认人是创新中最重要的因素，创新的差距实际是劳动力素质的差距，对此问题会有更加清醒的认识。中国目前的劳动力素质在企业创新方面只能是“有所为，有所不为”；特别是非市场化手段支持的产业创新必须要有所聚焦，聚集于处于第四象限的产业。基于以上研究，提出如下对策建议：

       第一，对于技术不确定性低又关系国家安全的产业，可以采取新型举国体制通过大型项目促进企业的创新能力。美国、英国等发达国家的经验显示，创新型人才的开发是一种系统的、规模的社会整体行为。这就需要举国体制充分发挥其在制度上的优势，将教育与产业相结合，强化企业在技术创新中的主体地位，建立产学研协同创新机制，同时推进应用型技术研发机构市场化、企业化改革，改革人才遴选和管理体制，优化学科布局，形成具有可持续发展的人才培养系统。改革开放以来，市场的作用愈显突出，新型的举国体制既要完善政府对共性技术以及战略性、基础性、前沿性科学研究的支持机制，又要健全技术创新市场导向机制，实现市场激励与非市场激励的有机融合，建立健全鼓励原始创新、集成创新、引进消化吸收再创新的体制机制，共同推进我国的大发展、大繁荣。

       第二，利用不同所有制企业在创新领域的比较优势，提升企业的创新能力。国外大量经验证明，当行业技术水平相对薄弱时，企业过早地面对市场竞争，只会使其过早地夭折，这一时期，公有制企业具有不可比拟的优势；即使是世界公认的创新型国家在其发展的早期阶段也会频繁地借助于国有企业。竞争的最终目的是提高生产率，然而将正处于婴幼期的产业置于竞争当中，无异于“拔苗助长”，政府的支持是创新产业厚积薄发的基础。虽然对幼稚产业的保护也存在着失败的案例，但是这些案例留下的经验是如何更好地运用非市场激励，适当地引入市场实现互动，而非完全采用市场化手段。此外，技术路线及目标的明确程度也决定着创新政策的抉择。技术路线目标明确，意味着人力与资本集中长期的投入，市场对于长期且集中的投入往往是失灵的，这就需要政府采用非市场激励，发挥国有企业的比较优势，制定中长期的计划以实现技术的创新与突破。对于我国技术水平低、路线明确的产业，如“两弹一星”、航天、蛟龙号等，位于政策决策模型的第IV象限，必须加大政府扶持力度，强化国有企业创新地位。对于技术水平高、技术不确定性低、发展路线方向明确的产业，位于政策决策模型第III象限，国有企业仍具比较优势，强化非市场激励，可推进其国际竞争力的进一步提升。

       第三，加强政府与市场的互动，构建可持续的政策框架，充分发挥市场机制的作用。战略性新兴产业是经济增长的主要动力源泉，决定着国家未来的竞争优势。而我国的战略性新兴产业往往在国际上竞争力不足，多处于政策选择模型的第I象限，把握好混合机制的运用，强化市场激励、弱化政府激励、强调政府的服务功能是推进战略性新兴产业可持续发展的关键。战略性新兴产业多为技术密集型，多样性和探索性的创新投资是产业成长的必然要求。[5]以往我国对战略性新兴产业的科技政策表现为集中资源培育科技精英，然而新兴产业成长的多样性、探索性特点要求政府功能逐渐向服务型转变，以产业导向为基础，推进各类创新主体的多形式研发合作。

       第四，建立规范、公平、高效的创新竞争秩序。这是激发中小企业创新活力的关键。产业创新领域独特的技术经济特征，使得中小企业也跻身成为产业竞争力的重要载体。然而，我国的中小企业，创新能力尤显不足。它们对科技成果需求迫切，但由于受自身经济、科研水平的约束，对创新成果的吸收能力有限。中小企业转变增长方式实现创新驱动，迫切需要公共政策支持。一方面，政府应进一步改善科技型中小企业融资条件，完善风险投资机制，激发中小企业创新活力；另一方面，发展技术市场，健全技术转移机制，创新商业模式，促进科技成果资本化、产业化，为企业创新提供优质环境。此外，我国对中小型企业的创新投入政策还缺乏针对性，政府无法把控创新支持资金的流向，创新券政策能够有效改善这一状况，提高政府创新政策的效率，而且我国目前已经具备实施创新券政策的良好条件。[6]

       *该标题为《改革》编辑部改定标题，作者原标题为《企业创新中市场与政府的关系与边界》。感谢科技部规划司吴家喜，科技部战略研究院陈志、陈宝明及中国社会科学院工业经济研究所黄阳华、贺俊、李鹏飞、李晓华等提出的建设性意见。

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