防范潜在财政风险 适度控制国债规模，本文主要内容关键词为：国债论文,财政论文,风险论文,规模论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
全国人大十届一次会议通过的《关于2002年中央和地方预算执行情况和2003年中央和地方预算草案的报告》中，提出2003年计划增发长期建设国债1400亿元，比2002年实际增发国债少100亿元，这意味着在继续实行积极财政政策的同时，开始注意防范潜在财政风险，适度控制国债规模，笔者就此阐述看法。
一、对我国当前国债规模的考察和判断
国债规模管理是国债管理的首要内容，确定适度的国债规模是优化国债结构、提高国债使用效益的基础和前提，是既可发挥国债对经济发展和宏观调控积极作用、又能防范财政风险的关键所在。那么，我国当前国债规模是否适度呢？我们可从如下几个方面加以考察和判断。
（一）从对国债的需求考察
国债发行规模首先是由国债需求——财政支出需求的压力引起的。在国债需求的不断推动下，我国自1981年开始全面恢复发行内债和外债以来，国债发行数额和国债余额逐年增长，特别是自1998年实行积极财政政策以后，国债规模更是迅速扩大。国债发行额从1981年的121.74亿元增长到2002年的5679亿元，增长了45.65倍；国债余额从1981年的228.18亿元累积到2001年的15637.13亿元，增长了68.53倍。但是当前及今后一段时期，对国债发行的需求仍然相当旺盛，这主要取决于以下因素：
1.促进经济持续、快速、健康发展的需求。党的十六大提出全面建设小康社会的奋斗目标，把经济发展列为第一要务。自2002年起，我国经济处于由低谷走向复苏的拐点阶段，但在经济逐步回升的同时也面临着加入WTO后经济结构调整压力增大、国际经济回落使得外部经济条件恶化、出口困难加重的局面，同时，内需不足的矛盾尚未得到根本缓解。为保持国民经济的持续、快速、健康发展，加快全面建设小康社会的步伐，在努力开拓国际市场的同时，必须长期坚持扩大内需的方针。扩大投资需求是扩大内需的重要方面，是启动经济增长的重要手段，而扩大投资需求的举措很大程度上依赖于财政政策的支持。扩大投资的主要方向是公共工程、基础设施、农田水利、环保及高新技术产业。这些产业目前普遍存在发展后劲不足的问题，尤其是基础设施建设，仍不能满足国民经济持续发展的需要。近年内继续适当增发国债，保持财政对重大基础设施的投资力度势所必然。
2.加快西部大开发的需求。国债投资对各地区的经济发展都是一个难得的机遇，对于资本相对匮乏而自我积累能力较弱的中西部地区来讲更是如此。从国债项目投资占全社会投资的比重看，大致是经济越发达比重越低。以浙江为例，1998～2000年，国债投资只占全社会投资的4.9%。而在中西部地区的安徽、湖南、陕西和甘肃等省，国债投资却占到全社会投资的16%～18%。可见国债投资在中西部投资中的重要性远远大于东部地区。应该说西部地区，包括东、中部某些落后地区将国债投资作为支持当地经济增长的主要动力，并对国债产生一定的依赖是正常现象，有其合理性。1980年以来，国家预算内投资相对规模逐年萎缩，1981～1997年，国家预算内投资占全社会投资的比例由28.1%下降到2.8%。国家无力通过政策性投资的增加支持西部建设，与此同时，又没有建立起较为科学合理的转移支付制度，西部地区地方政府赤字严重，必需的长期建设资金难以保证。实施积极财政政策以后，西部经济出现繁荣景象。2000年国家首次增发500亿元特别建设国债，主要用于西部大开发，标志着西部将成为今后一个时期建设性国债的主要投资区域。为巩固和扩大西部大开发国债投资的成果，进一步加快西部大开发的步伐，有必要继续增发一定规模的特别建设国债。
3.归还社会保障欠账，弥补社保资金缺口的需求。由于我国人口老龄化导致退休人员增多，经济结构重组导致下岗和失业人员增多，医疗制度由福利性转向商品化，急需健全社会保障体制。目前虽然建立了社会保障体制，但国家财政对社会保障的历史欠账过多，社保资金缺口过大。因此，我们可以借鉴美国罗斯福新政时期社保制度改革的成功经验，通过发行国债来完善社会保障体制。近年在不增加政府和群众负担的情况下，发行社会保障国债，不失为归还社会保障历史欠账、弥补社保资金缺口的一种行之有效的办法。
4.健全金融市场、完善金融工具的需求。国债不仅是一种财政收入形式，而且国债券是一种金融工具，就公开市场业务操作对象来说，大量操作的是政府的国债券，当经济处于萧条状态、市场货币流通量偏紧、银根短缺时，中央银行可以买进国债，扩大市场货币流通量，反之，央行卖出国债回笼货币。就公开市场操作条件来说，如果国债规模过小，中央银行吞吐公债量不足以影响货币的流通量，公开市场业务就难以发挥更好的效果，因此，为健全金融市场、完善金融工具，完善宏观调控，保持适度的国债发行量是必要的。
表1 中国和西方主要国家国债负担率（国债余额与GDP的比率） （单位：%）
5.弥补财政赤字和偿还旧债的需求。以上各项财政支出需求增加的因素超过了财政收入增长的能力，反映到国家预算上必然导致财政赤字。我国自1979～2002年的24年中，除1981年和1985年两年略有财政结余外，其余年份均出现财政赤字，赤字数额从1979年的135.41亿元增加到2002年的3098亿元。2003年中央和地方预算草案报告表明，政府财政赤字将比上年增加100亿元，达到3198亿元的历史最高水平，这标志着财政赤字规模连续两年突破3000亿元。而且今后一段时期，财政赤字规模仍会居高不下。为了不致引发通货膨胀，影响经济发展和人民生活，这就要求国债发行规模至少达3200亿元以上，以满足弥补财政赤字的需求。另外，随着国债余额累积，每年的国债还本付息额也不断增长，从2001年开始，已达2000亿元以上，2003年更跃升到3200亿元以上。弥补财政赤字和偿还国债旧债两项合计，自2003年开始，我国的国债发行规模将从6400亿元的新起点起步。
（二）从国民经济的应债能力考察
为了发挥国债对国民经济的积极作用，而防止国债对国民经济的消极影响，国债发行规模必须受到国民经济应债能力——承受能力的制约。衡量国民经济应债能力的主要指标包括国债负担率、借债率、当年国债发行额占城乡居民储蓄存款余额的比率等。
1.国债负担率的国际比较。国债负担率即国债余额与国内生产总值(GDP)的比率，它反映国民经济的总体应债能力，是考察国债相对规模最有意义、最重要的指标。
对于表1中中国和西方发达国家的情况进行比较，可以看出，我国债务水平仍然是比较低的。即使到了大量发债的1990年代中后期，其债务水平也远低于发达国家1980年代初的水平，但我国国债负担率的增长幅度是快于发达国家的增长幅度的。1991年至1997年，西方发达国家国债负担率增长都在3倍以下，而我国却从1.0%增长到8.1%，增长了7.1倍，1997年至2001年更是加速增长，从8.10%增长到16.30%，短短4年时间又翻了一番。国际上一般把《马斯特里赫条约》规定的60%这一国债负担率水平，作为衡量一个国家债务规模的警戒指标，与之相比，不难看出目前我国的国债负担率并不算高，国债发行规模仍有空间。但是考虑到西方发达国家的国债规模是上百年时间累积的结果，而我国恢复国债发行时间不长，财政收入占GDP的比重较低，以及近几年来国债余额的增长率大大高于GDP增长率这一事实，从中长期来看，适当控制国债规模是很有必要的。
2.借债率的国际比较。国债借债率指当年国债发行额与当年GDP的比率，它反映当年国民经济的国债负担。
表2 中国和西方主要发达国家借债率（国债发行额占GDP的比率） （单位：%）
从表2可以看出，中国国债借债率普遍低于西方发达国家水平，这说明从国民经济全局来看，中国的年度国债发行规模还是存在一定空间的。但是，从表2也可看出另一个事实，从1994年起，中国的国债借债率保持了较高的增长速度，年度国债发行量的增长速度大大超过GDP的增长速度，所以，借债率这一指标还将不断攀升。而大多数发达国家的这一指标十多年基本上保持较稳定的状况，只有日本、英国和西班牙在1990年代初出现较快增长。
3.居民应债能力的考察。从政府、企业和居民（整体）三者之间的债权债务关系看，政府和企业是净债务主体，居民是净债权主体。因此，国民经济的应债能力最终主要落实到居民的应债能力上，居民应债能力可用当年国债发行额与当年城乡居民储蓄存款余额之比来衡量。
表3 1990年以来中国居民应债能力情况表
年份国债发行额（国内债务） 城乡居民储蓄存款余额 居民应债
（亿元） （亿元） 能力(%)
199093.46 7119.81.31
1991
199.30 9241.62.16
1992
395.64 11759.43.37
1993
314.78 15203.52.10
1994 1028.57 21518.84.78
1995 1510.86 29662.35.10
1996 1847.77 38520.84.80
1997 7412.03 46279.85.21
1998 3228.77 53407.56.10
1999 3702.13 59621.86.21
2000 4153.59 69700.00
5.96
2001 4483.53 74000.00
6.06
从表3可以看出，尽管近年来我国国债发行规模增长很快，国债发行额与城乡居民储蓄存款余额的比率逐步提高，但由于城乡居民储蓄存款余额也在快速增长，所以国债发行额占居民储蓄存款余额的比率仍较低，居民购买国债的应债能力仍有较大潜力。
（三）从财政偿债能力考察
国债发行需要国家财政来偿还，国债发行规模不能不受到财政偿债能力的制约。衡量财政偿债能力的指标主要有国债依存度和偿债率。
1.国债依存度的考察。国债依存度指当年国债发行额与当年财政支出的比率，它表明当年财政支出中有多少数额依赖国债发行，该项指标越高，说明财政偿债能力越弱。就我国而言，至今为止，依靠国债发行满足财政支出需要的只能是中央政府，地方政府是不能打赤字也无权发行地方公债的，所以国债依存度这一指标对中央政府才有实际意义。
表4 1990年以来我国国债依存度
从表4可以看出，我国国家财政尤其是中央财政的国债依存度是非常高的。目前各发达国家的国债依存度一般在10%～23%之间，日本政府即使在财政最困难时期，国债依存度的最高年份也只有37.5%。当然，在中央财政债务依存度这个计算公式中，“中央财政支出”这一指标仅包括政府预算支出，而在当前政府收支被严重扭曲的情况下，占相当大比重的政府收支游离于政府预算之外，保守地估计，预算外收支至少占到了全部收支的一半，而且中央预算在整个政府预算中的比重偏低。因此，中央财政支出这一指标是被低估了，使得其分母被大大缩小了，相应地计算出来的中央财政债务依存度则被高估了，被扭曲了。但不管这个指标怎么被高估，中央财政国债依存度偏高则是不争的事实，我们应当引起警觉。
2.国债偿债率的考察。国债偿债率指当年到期的国债还本付息额占当年财政收入的比率，它表明当年的财政收入中必须拿出多少份额用于国债还本付息，该项指标越高，说明偿债能力越弱。国际上公认的这一指标的安全线是8%～10%。
从表5可以看出，我国1990～1994年（1992年除外）国债偿债率都在安全线(10%)以下，自1995年始，国债还本付息额猛增，导致国债偿债率急剧提高，均超过了安全线，尤其是偿债高峰的1998年，国债偿债率更高达23.83%，从1999年以后，随着财政收入的迅速增长，国债偿债率有所回落，但仍在安全线以上。
表5 1990年以来我国国债偿债率
年份
国债还本付息额（亿元） 财政收入（亿元） 国债偿债率(%)
1990
190.07
2937.10
6.47
1991
246.80
3149.48
7.84
1992
438.57
3483.37 12.59
1993
336.22
4348.95
7.73
1994
499.36
5218.10
9.57
1995
882.96
6242.20 14.15
1996 1355.03
7407.99 18.29
1997 1918.37
8651.14 22.18
1998 2352.92
9875.95 23.83
1999 1910.53 11444.08 16.70
2000 1579.82 13395.23 11.79
2001 2007.73 16386.04 12.25
2002 2563.00 18914.00 13.55
（四）国家综合负债率的考察
国债规模可分为名义债务规模和实际债务规模，名义债务规模指国家公开发行或借贷后既存的国债规模，实际债务规模指在名义规模的基础上，加上各种隐性债务和或有债务。目前存在的其他各种形式的性质上类同于国债的隐性和或有债务主要有：1.国有银行不良贷款形成的国家隐性债务，2002年3月，原中国人民银行行长戴相农承认，包括转移到国有资产管理公司在内的国有银行不良贷款，总共高达3.5万亿元人民币，相当于2000年GDP的40%，一年来不良贷款额有所消化，但相信其中会有相当一部分因不可能消化而由财政核消；2.地方财政因形象工程亏空、工资欠发等而形成的债务，目前全国仅乡镇一级的债务窟窿已高达2000亿元，当地方财政无力消化这部分债务时，最终将转化为中央财政的负担；3.国家财政对社会保障资金的欠账；4.粮食采购和流通中的累积亏损挂账；5.供销社系统和农村互助合作基金坏账中需财政“兜底”保一方平安的部分；6.其他公共部门债务。实际债务规模亦即国家的综合负债规模。据世界银行的估计，包括官方数据及潜在债务在内的所有政府债务在2000年时早已超过GDP的100%。据赵晓的估计，中国“国家综合负债率”至少在70%，已超过了亚洲许多国家及欧盟(60%)和美国(60%)。
（五）基本结论
1.我国国债在促进国民经济发展和实施宏观调控两方面都发挥了积极作用。在全面建设小康社会中存在着一系列对国债发行的强劲需求因素，有必要使国债发行规模逐步增长。
2.从静态看，我国国债规模仍在适度区间内，暂时没有大的风险；但从动态趋势看，我国国债规模扩张速度过快，加上隐性债务及或有债务，正面临巨大的债务压力和与日俱增的潜在风险，我们不可掉以轻心，而应未雨绸缪，严格控制国债规模的扩张速度，努力预防债务风险。
3.我国国债规模处于国民经济应债能力宽松而财政债务（含隐性债务及或有债务）负担沉重的矛盾之中，因此，控制国债规模、预防债务风险的关键在于如何提高财政的偿债能力，如何消化既存的隐性债务和或有债务，以及如何避免出现新的隐性债务和或有债务。
二、适度控制国债规模，防范潜在财政风险的对策建议
1.按照市场经济的要求，精简政府机构，转换政府职能，调整财政支出范围，严格控制一般性支出，压缩财政赤字，控制赤字国债规模。
2.在促进经济发展、整顿市场经济秩序、规范政府分配行为、加快税费改革、完善预算内外资金统一管理的基础上，加强财力集中度，逐步提高财政收入占国内生产总值的比重及中央财政收入占全国财政收入的比重，提高经常性收入能力，降低财政的债务依存度，提高财政的偿债能力，从结构上解决国民经济应债能力宽松与财政债务负担沉重之间的矛盾。
3.调整国债期限结构，优化短、中、长期国债的搭配组合，适当增加短期和长期国债的比重，以调整偿债期限结构，降低举债成本，避免和缓解偿债高峰的压力。
4.推行国债资金的有偿使用，尽可能地优先用于生产性建设项目，加强对国债专项资金的管理和监督，搞好国债资金项目的规划、评估和论证，提高国债资金的使用效益，为国债资金的回收奠定基础，提高国债的自偿能力。
5.改进国债投资方式，从运用单一的直接投资手段转向运用财政投融资、财政贴息、财政参股、财政担保等多种手段，充分发挥财政投资“四两拨千斤”的杠杆作用，有效带动银行的配套投资贷款，引导企业和民间资金积极参与投资，使有限的建设国债规模产生更大的投资效应，防范和化解因“挤出效应”而产生的财政风险。
6.调整财政政策和货币政策的力度，近期内积极的财政政策要更稳健，稳健的货币政策要更积极，以减轻单项的财政政策扩张所造成的国债增发压力，从中长期来讲，随着时机的成熟，积极的财政政策要逐步淡出。
7.设立预警系统，防范债务风险。尽快建立全口径的政府债务预警指标体系，建议主要用以下两个指标进行宏观控制：(1)用财政赤字占GDP的比重监控赤字规模，赤字口径按当年财政收支差额加上利息进行计算，可以略为超过欧元区限制的3%，但最高不要超过4%；(2)用国家综合负债率监控债务规模，以国家综合负债率不超出60%～70%、最大负债率不超出90%～100%为好。接近这种预警界限时，在国债发行上尤需慎之又慎。
8.建立偿债基金，完善偿债机制。为调整债务，缓解国债偿还压力，应逐步建立和积累偿债基金，其资金来源可从以下几方面考虑：国家预算拨款；国债收益中的部分资金和发行超收部分的适度缴纳；国家信用收益的适度缴款。同时，要保证偿债基金的有效运用，使其不断增值。对既存的各类隐性债务及或有债务进行全面清理，建立偿债准备金和偿债责任制，落实偿债责任人，分类分期逐步清偿。有的可结合企业改制、改造，实行债务资本化。对个别实际上早已成为呆账、坏账、索债无门的，可以按规定手续予以核销。严格举债规章制度，规范举债行为，防止出现新的隐性债务及或有债务。
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