产业政策实际效果的初步评价，本文主要内容关键词为：产业政策论文,效果论文,评价论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在现代工业社会中，政府对经济的干预由来已久，其中针对特定产业和地区的政策即产业政策也由来已久，并不是从战后的日本才开始。
美国是较少推行产业政策的国家，但是，一些主要类型的产业政策如产业保护政策、产业结构政策、产业组织政策、产业区域政策、产业技术政策、产业的国际竞争力政策等，美国在不同时期和不同程度上都实践过。
发达工业化国家在经济发展的较早时期，产业政策的主要内容之一，是对国内制造业有选择的保护政策。可以说，除了英国由于先行一步，在制造业方面具有无可争议的国际竞争力，从而在工业革命后约一个世纪的时期内不需要对本国的制造业进行保护之外，几乎所有的继英国之后致力于本国工业发展的国家，都实行过对制造业进行保护的政策，英国在其竞争力下降之后，也实行了产业保护政策。这些保护政策并不是对所有产业一视同仁的，而是有选择有重点的，因而都是“有特定产业指向的政府政策”，即产业政策。
19世纪中叶，德国经济学家李斯特提出了著名的“新建产业论”，认为工业落后的国家，必须通过政府的保护政策，才能促进本国工业的发展，建立起本国强大的工业基础。李斯特的观点在当时得到除英国之外的一些主要欧洲国家的赞同。法、德、意、俄等国都在本国工业发展的较早阶段对本国制造业尤其是与军事工业有关的重工业实行过高度的保护主义政策，同时给予这些产业以各种优惠政策以至政府的直接投入，促进这些产业的发展。日本近几十年的产业政策引人注目，实际上日本早在19世纪中叶就有许多产业政策，明治维新后，日本政府发展经济的核心是“殖产兴业”，因此政府一方面实行对国内重要产业的保护政策，一方面直接参与一些重要产业的发展和经营，到这些产业成熟后再交给民间经营。日本在二战以后在产业政策制定中起重要作用的“产业结构审议会”在一战后也已经形成其雏形，即1925年成立的“商工审议会”。
要对产业政策作出全面评价是很困难的，推行产业政策的目的是促进经济发展，因此对产业政策的评价应以经济发展的实绩为最终标准。但是，决定一国经济发展状况的因素很多，产业政策只是其中一项因素，而且很可能不是最重要的因素，因此，没有理由将经济发展实绩唯一地与产业政策相联系。在较多推行产业政策的时期，如果经济发展较为迅速，可能是产业政策的积极影响，也可能是多种因素共同作用的结果，产业政策只是其中之一；同样，如果这一时期经济发展实绩不佳，也不能说明产业政策产生了消极的作用，因为如果没有产业政策，情形也许更糟。从各国推行产业政策的实践中能够看出这种不确定性。日本是产业政策与经济发展呈现正相关的国家，但是在其它国家，这种关系并不明显。二次大战后，欧共体各国应用产业政策要比美国广泛得多，但是欧共体的增长率明显低于美国，这说明产业政策与经济发展并没有必然的对应关系。还可以举一个例子是，日本产业的技术进步和科技开发成就显著，通常被认为是政府产业政策支持的结果，但实际上，在一些主要工业发达国家，政府资助在整个研究与开发费用中所占比例，日本所占的比例最低。80年代初期，政府资助在整个研究与开发费用中所占比例，英国为32%，美国为33%，德国为41%，法国为47%，而日本仅为28%〔1〕。实际上，战后日本对高新技术产业所提供的支持， 在全部对产业的资助金中所占的比例很小，在60年代中期之前， 一直不到1%，在70年代初中期曾经达到过2%到3%的水平，自70年代中期之后，又下降到1.2%左右〔2〕。因此，将日本以科技为先导的经济发展实绩归于其产业政策的作用，并不能完全说明问题。
对具体某些产业政策的实际效果作出评价也有许多困难。在某些国家正向作用显著的产业政策，在另外一些国家效果并不显著，甚至出现明显的负向作用；在一个时期作用显著的产业政策，在其它时期并没有明显效果。当某项产业政策的执行期与经济增长活跃期相吻合时，可能表明了该项产业政策的积极作用，但也可能主要是时间上的重合；同样，在经济增长实绩不佳时存在的产业政策也不一定是没有起到明显作用或者是起消极作用的产业政策，因为如果不存在这些产业政策，问题可能表现的更糟。产业政策没有起到明显的作用或未能达到预期的目标，对其原因的判断也存在一些困难，问题可能出在基本的理论观点上，可能出在对具体情况不恰当的判断上，也可能出在执行中一些细节的设计方面。
不过，全面和概括的评价虽有困难，但对一些典型国家和典型政策案例的分析仍是有可能的。
在多数国家都产生过明显正向效果的产业政策大概只有以发展新建产业为目标、以保护政策为核心的产业政策。无论哪个国家，如果要想在面对其它国家强大竞争对手的情况下建立一些新兴产业，没有政府对这些产业的保护政策和其它支持政策是很难办到的。因此，这类产业政策是一项作用力较强的政策。产业政策在这方面发挥的重要作用是改变了本国的相对比较优势，如果没有以保护政策为核心的产业政策，相对落后国家与先行者相比，在发展一些技术相对先进的产业时总是处在比较劣势，如果只是听从市场机制发挥作用，那么落后国家就只能在一些传统的劳动密集型产业中具有优势，发展本国的现代工业部门就无从谈起。而现代工业部门的建立对一个国家来说至关重要，是传统产业所不能相比的。因此，各国在发展本国现代产业部门的过程中，都采用过以保护政策为核心的产业政策。但是，对保护政策也不能无条件地肯定。第一，并不是所有实行保护政策的国家都能建立起有国际竞争力的新兴产业，而这是保护政策是否成功的主要标准。第二，过度和过长时间的保护会对一国新兴产业的发展产生明显的负作用。因此，保护政策虽然必不可少，但要收到明显效果，仍需要具备其它条件，才能真正促进本国新建产业的发展。在这里还需要指出，虽然保护政策的作用很明显，但是如果只采用保护政策来促进本国产业的发展，则并不需要放置在产业政策问题中进行分析，保护政策这是工业化史上一种惯常的作法，早在日本产业政策著名之前就已经广泛采用，而且从理论和实践上都能置于贸易政策的框架中进行分析，而不需要从产业政策的角度进行分析。因此，有实质意义的产业政策，应该含有保护政策之外的更多内容。
从国别上看，产业政策在一国经济增长中最为广泛地产生明显作用的国家是日本。日本令世人瞩目的增长经验中最为独特的经验之一，就是存在着产业政策，日本经济发展各个阶段的大多数主要特征都有相应的产业政策与之对应，而且经济发展的方向也大体上与产业政策所指的方向相吻合。日本的产业政策在日本经济发展中的作用已有许多人进行过研究。不过，日本产业政策的实际作用范围和程度是一个在日本国内和国际上仍然存在着争议的问题。反对的意见主要来自企业界和部分学者，这些观点认为，日本成功的的主要源泉是民间的奋斗和创新精神，政府的产业政策只起到辅助作用，过分强调产业政策的作用，是对日本企业家能力和努力的轻视。有些人写到，如果认为没有政府产业政策指出应该进行投资的领域，日本的企业家就会将大部分资金投入劳动密集型、技术档次低的轻工业和纺织业，而不会向有前途的重化工业、高技术的机电产业投资，这不是真实情况的写照。实际上，在那些政府力主发展的行业中，企业界的投资倾向实际上比政府更强，例如50年代以后日本的钢铁工业进行过几次大的“合理化”调整，政府强调扩大企业规模、引进先进技术，实际上，在政府强调之时，企业界已经表现出上述倾向，而且比政府走得更快和更远。到50年代末期，钢铁业已经出现了能力过剩的问题，因此政府提出要控制扩大规模，但企业界仍然表现出扩大规模的热情。因此，日本钢铁业的发展中，政府的产业政策可能起到了某些促进作用，但如果没有政府的产业政策，日本的钢铁业仍然可能得到较快发展。其它产业也有类似的情形。
在大部分国家中，产业政策只是在某些时期和在某些方面产生一定的作用。产业政策较多发挥作用的时期，一是各个国家工业发展的较早时期。在工业化初始阶段，政府总是对那些拟定优先发展的产业制定必要的保护政策和某些支持政策，而且这些政策对一国不具备竞争优势的新产业的发展具有决定性的重要作用。二是出现某种危机状况的时期。美国在20年代末30年代初期大危机之后的“新政”时期，是除了19世纪的保护政策之外，美国历史上推行产业政策最集中和作用最明显的时期。就连日本这个产业政策的大国，许多政策的制定也是“危机导向型”的，总是那些处境最困难的行业和地区得到较多的优惠政策。不仅是对某个产业或地区的支持政策具有明显的“危机导向”的特征，就是产业组织政策如反垄断政策也具有同样的特征。 美国制定反垄断政策已有100多年，但反托拉斯法对控制企业规模、 制止垄断行为所起的作用是十分有限的，只有两个时期除外，一个是20世纪初期，一个是30年代初期大危机过后，这两个时期是社会矛盾的明显激化、整个社会对垄断现象严重不满的时期，政府为了缓和矛盾，才较为认真地执行反垄断政策。
各国的产业调整援助政策更直接地针对危机状况。OECD在70年代提出“积极的产业调整政策”，针对的是70年代以来各工业化国家经济增长缓慢、结构调整困难、失业率上升等问题。哪些行业和地区的问题突出，哪些行业就能够得到政府的较多援助，并不是如人们所想象的那样，产业政策主要用于支持一些高新技术产业的发展。在绝大多数国家中，与产业政策有关的政府支出中，用于研究与开发的费用总是显著低于对农业、衰退产业和中小企业的补助费用。就连以支持新技术产业发展而著称的日本，向各个产业发放的资助金中，用于研究与开发的部分所占的比重在80年代中期只略高于1%，相反，对煤炭、海运、纺织、 小企业资助的比重占有较高比重，农业则一直是政府补助的重点。
由于产业政策的上述“危机导向”特征，使一些国家在结构调整困难时期和社会不稳定时期推行了较多的产业政策，因此，从产业政策和经济增长两者的关系上看，似乎产业政策的强弱与经济发展的实绩呈现出负相关关系，似乎采用产业政策较多的时期，经济增长较为缓慢且存在着许多困难问题，而采用产业政策较少的时期，经济增长中的问题相对较少。但实际上，在较多的情形下，经济发展状况为因，推行产业政策为果，经济的不景气导致存在较多的产业政策。因此，西方尤其是美国一些不赞成推行产业政策的学者简单地用这两者之间的关系进行比较，认为推行产业政策弊大于利，这种方法是不够恰当的。
不过，另外一些对产业政策的批评却很有力量。第一，推行产业政策的理论依据是弥补市场机制的缺陷和实行“赶超战略”，从这种理论背景推论，产业政策的重点应该是民间不愿投资的新兴产业、高风险科技开发项目和一些投资额巨大的长期收益项目，以及一些有前途的先导产业和支柱产业。但是从实际执行状况看，以产业政策为名的政府财政资助大多数给了“夕阳产业”而不是“朝阳产业”，因而不是弥补市场机制的缺陷而是干扰了市场机制正常发挥作用，困难产业由于得到了政府的大量资助而得以长期在低效率的情况下维持下去，实际上减少了有前途的产业在不存在政府干预状况下可以得到的资源数量，阻碍了产业结构的调整。各发达国家对煤炭、纺织、钢铁、造船等行业的支持，都可归入上述的类型。第二，有些产业政策是有效的，但这可能只是政府推行过的产业政策中的一小部分，那些不成功的产业政策不但没有达到，而且可能有较高的经济和社会成本，对经济的正常运行有过明显的干扰作用，因而从总体上显著减弱了产业政策的总体效果。例如，为人们所称道的日本产业组织政策，实际上成功的只是少数。例如1970年在政府指导下八幡与富士制铁的合并就比较成功，但大多数政府提出的企业改组或合并方案并没有得到执行，而且成为企业在市场机制引导下自主发展的障碍。例如在日本汽车工业发展初期，政府提出过要求中小汽车制造企业合并以得到规模效益的方案，但并未得到企业的响应，汽车制造商曾一度达到20余家，真正的合并和淘汰过程是在市场竞争中进行的。类似的情形在钢铁、炼铝、石油化工、计算机等行业中都发生过。英国的情况也许更糟，英国政府曾经在1966年建立了一个企业改组公司，认为企业合并能提高生产率，据布鲁金斯学会的一项研究，产业改组公司的基本战略是“发现英国最有效率的公司，然后将其它的公司与之合并”。这个公司存在了四年，共处理了70起企业合并事件，但是真正成功的案例很少，甚至有些研究者认为只有一例成功的案例。相反，在政府干预之下进行改组的企业中，有不少显然是失败的例子。例如产业改组公司支持的英国摩托车公司与利兰公司的合并，使利兰公司长期处在破产的边缘。由于产业改组公司的工作成果如此之差，这个公司只存在了四年，1971年就被撤销了。德国政府为了改善煤炭工业的不景气状况，1969年建立了国有控股的鲁尔煤炭股份公司。在此之前的10年中，煤炭工业的劳动生产率增加了一倍，自从成立了国有控股公司之后，劳动生产率再没有任何显著的改善。因此，对产业政策的评价不能只考虑那些取得成功的例子，应以所有推行过的产业政策为对象，判断其成功的比率。
为什么产业政策有时能够成功而在另一些情况下不能成功呢？对这个问题的分析是个案性的，并没有一般的答案。一些学者认为日本产业政策能够发挥明显作用的因素有：（1 ）日本在其资本主义经济的发展过程中，并没有接受西方国家的个人主义和经济自由，相反，日本一直都是一个具有民族精神的国家，因此，政府所做的有益于整个国家的决策，易于得到理解和执行。（2 ）一个有效率的政府系统是日本明治维新以来的传统，最优秀的人才愿意到政府机构工作，日本政府中的决策者在管理经济问题上有较强的判断和处理能力。（3 ）在战后很长时间，日本社会中没有形成对政府有显著影响力的利益集团，因此政府能够从全局利益出发制定产业政策，而不会象美国等西方国家那样，政府决策者是某些利益集体的代言人，不可能从全局角度考虑问题。（4 ）日本的通产省在日本战后产业政策的制定和执行中发挥了重要作用，通产省形成了一套能够听取各方面意见、能够集中全国最优秀的专业人员、能够与各个方面协商解决问题的工作方法。此外，在日本，一些退休的政府高级官员往往在企业界任高级职务或高级顾问，在沟通官方和民间想法方面有重要作用。在1953年到1984年期间，日本通产省退休的 114名高级官员中，有69人被私人企业聘用，有2人被工业协会聘用，有 25人被行业组织聘用，有8人被社会服务机构聘用。显然， 这些因素不是每个国家都具备的，因此，日本产业政策的一般适用性受到限制。还有一些学者指出，产业政策是需要长期执行才能见效的政策，西方一些国家的政治体制使这种持续性不能满足，几年的任期使政府决策者总是具有短期行为倾向。一旦政府改组或新政府上台，前任政府的产业政策一般不会继续得到有力贯彻。英国战后每一届新政府上台，都不但不继续推进其前任的产业政策，而是往往制定作用方向相反的新产业政策。
从各国推行产业政策的实践来看，还可以认为后起国家采用产业政策较易获得成功，因为有先行者的经验可以借鉴，有明确的追赶方向，政府可以根据本国的具体情况，制定出优先发展的产业和相应的鼓励措施。而先进国家无经验可循，到底哪些正在研制的技术和开发的产品能够最终获得商业上的成功，哪种产业组织形式较有效率，哪些具体的措施能够增强企业的竞争力，政府并不能比企业做出更正确的选择。在这种情况下，由政府制定产业政策是比较困难和难以奏效的。
总之，自工业革命以来，各国所推行的产业政策有较为成功的，也有基本不成功的，更多的是有一定收效也存在一些问题。因此，对产业政策的作用既不能全盘肯定也不能完全否定，是否需要制定产业政策，需要制定哪些产业政策，都只能根据具体的国家和时间进行判断，好在许多国家已经积累了丰富的实践经验，可以做为参考和借鉴。
注释：
〔1〕C.Johnson（1984）第61页。
〔2〕小宫隆太郎（中译本1986）第123页。