当前改革中难点和重点问题的政治分析，本文主要内容关键词为：难点论文,重点论文,政治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
经过近20年的艰苦努力，我国的改革取得了重大的成果。但是我们也应该看到，目前我国还存在着一些问题，其中有的还相当严重。比如地区发展差距和贫富差距加大、国有资产流失、重复建设和产业结构雷同、国有企业大面积亏损、职工医疗费报销难和退休金拖欠以及大批职工下岗、官员以权谋私现象增加和社会风气不好、灾害事故增多和环境恶化，等等。这些都是目前改革中的重点和难点问题。经过改革初期的震荡与摸索，中国的改革已经深入到制度层次。在这个时期遇到的问题中或是带有明显的政治后果，或是只能通过政治途径才能解决。为此，本文拟对上述这些问题进行政治分析。
缩小地区发展差距和贫富差距
我国的地区发展不平衡体现为“东西南北”问题，即东部比西部发达，南方比北方发达。十几年来东部沿海地区和一些大中城市已经进入了“小康”，而西部和一些边远山区的居民才刚刚解决或正在解决“温饱”问题，中部总体上也处于落后状态。地区发展差距导致大量的人流、物流和资金流从中西部和边远地区涌向东南沿海和大城市，不发达地区失去了很多发展所必备的人才、物资和资金。与此同时，大量发达地区的工业品和消费品以其质量和价格优势涌进不发达地区，把当地产品赶出了市场。人才、原材料等生产要素和产品市场的双向流失使得不发达地区极有可能或正在陷人“落后再落后”的恶性循环。为了防止发展资源的外流，不发达地区往往采取保护措施，限制人才流动，不准某些物资出省，禁止外地某些产品进入。结果不仅限制了本地工业水平的提升，而且造成自己与发达地区的关系紧张，使地区间的矛盾激化，成为改革中期一道新的国内政治难题。如果不发达地区是少数民族聚集的地区，还有可能导致民族关系紧张。在不发达地区内部，一部分群众不满意对人才流动的限制，广大消费者不满意对外地产品的限制，还有的群众对本地经济发展的速度不满意，这些不满累加起来极可能导致群众失去对政府的信任，使地方政府的权威受到削弱。
缩小地区发展差距是一项政治任务。在我国承担这项任务的主要是中央政府。中央政府直接能够做的主要有财政支持、增加投资和政策优惠等措施，再有就是动员发达地区和其他社会力量帮助不发达地区。“扶贫”的出发点首先不是效率，而是平等。扶贫的各项活动一般不能得到即时的经济收益，其中很多项目可能没有经济上的收益。比如财政帮助、社会捐赠等等。从经济的角度看，这是一种非效率的投资。但从政治上看，这是一笔不得不付出的“安定团结费”。实现地区间的共同富裕需要增强中央政府的财政能力，中央政府扶贫工作有效的前提是中央财力增加，否则中央无力向不发达地区实行转移支付。增加中央的财政收入，要求地方把一部分收入让给中央，行政上的财权与事权是相匹配的，这意味着地方也要在权力分配上做出让步。实际上认同中央缩小地区差别的政策就是承认中央的权威，政治上地方与中央的一致成为扶贫战略的一项重要前提。
贫富差距加大问题也很突出。一方面相当一部分人已经富了起来，亿万富翁开始出现。另一方面广大的群众刚刚脱离贫困，还有相当一部分人连温饱问题还没有解决，不仅在地区之间和城乡之间有贫富差别，就是在发达地区中也存在着贫困人口。贫富差距加大本是发展过程中难以避免的现象，但是如果贫富差距过大，超过了当时社会中人们的心理承受能力，也会酿成社会问题。特别是社会经济活动不够规范，存在非法致富现象时，贫富差距过大可能会激发社会冲突。
贫富差距之所以会引发社会冲突，除了差距过大之外，还在于贫困人口的存在。贫困是一种十分消极的存在状况，当一个人穷到没有什么可留恋的时候，他极可能挺而走险，成为社会稳定的隐患。为了避免社会冲突，一个社会出现贫富差距过大现象时，必须设法缩小贫富差距。在我国的改革中期，“一部分人先富起来”以后，政府的一个重要任务是帮助那些贫困人口尽快脱贫致富。实现共同富裕同样是一个政治任务，其道理与缩小地区间发展差距一样。即使政府把为贫困人口增加收入创造条件作为主要扶贫措施，这些措施的实行并非没有成本。如何在鼓励致富与帮助贫困之间权衡，做到效率和公平兼顾，不是简单的经济计算，而是一种政治权衡。完成扶贫任务同样需要政治说服，运用意识形态和政治权威仍是必不可少的手段。
防止国有资产的流失
我国是个大国，拥有巨额国有资产。在市场化改革过程中，国家放松了对资源配置的控制，地方各级政府、各类企业等多重权力主体都具有了支配国有资产的权力。而有关国有资产管理的制度一时还没有建立起来，国有资产的责任者不明确。多重主体都可以支配国家资产，但却难以确定最后责任者，结果使得国有资产流失现象十分严重。近年来国有资产流失在几乎所有的领域中均有发生，其中既有直接损失，又有间接损失，表现形式多种多样。大约有这样几种：（1）在合资过程中对国有固定资产的作价过低，特别是对国有的无形资产经常出现放弃作价的现象，使国有资产蒙受损失。（2）在股份制改造过程中把国有股面值压低，或是任意无偿在内部分配原始股，用国家财产送人情。（3）在引进设备或项目建设中收取回扣或收受贿赂，把过时的产品当作新设备买进、或用高价购买低质的建材，给国家带来巨大浪费。（4）在重大决策时不作科学的调查，不听取专家的意见，盲目“上马”，有的甚至贪污受贿，明知是错误的，仍坚持己见，造成重大失误，把大笔的国家财产交了“学费”。（5）用公款吃喝、娱乐、旅游，巧立名目大肆挥霍公款。（6）私设“小金库”，把“计划外”收入私分或用于国家禁止的财政支出。（7）想方设法偷税、漏税、骗税，使国家减少大笔收入。
以上这些手段并没有包括全部侵吞和浪费国家财产的行为，有些行为无法纳入统计口径，还有那些个人损公肥私、占国家便宜的行为，如果把它们全部包括的话，我国这些年来国有资产的流失是十分惊人的。这些年我国处在新旧体制的转轨时期，出现了一定程度上的“规范真空”和“所有者缺位”的状况，趁此机会，各种权力主体都向国有资产下手，国家利益被分割为集团的利益，其中很多被转化为个人所得。长此下去，社会主义的经济基础将岌岌可危。
出现这种现象关键原因是人们国家意识的淡漠。否定了“文革”的“左”倾错误以后，人们普遍憎恶“左”倾时代的“假大空”政治，相当一部分人开始远离政治，政治冷漠现象一定程度上存在。其中的一个消极表现是一些人对国家利益漠不关心，国家资产的盈亏状况被很多人当作与己无关的事，任意分割国家利益的行径得不到有效制止，有些人甚至经不住诱惑，加入了侵占国家资产的浊流。在国家“让利放权”，给个人更多的经济自由的背景下，由于人们国家观念的淡薄，个人和小团体得到的利益多了，国家整体的利益受到侵害。因此，能否制止国有资产的流失，是关系能否维护国家利益的政治问题。国有资产流失严重的背后是人们对政府权威的漠视。如此众多的权力主体敢于明目张胆地侵犯国家财产，说明政府权威正在受到挑战。如果政府不能有效地制止国有资产的流失，会导致群众对政府的效能产生怀疑，进而对政府的权威失去信心。因此当前加强对国有资产的管理，防止国有资产流失，应提高到关系政治稳定的高度来认识。更进一步讲，在多种经济成分并存，以公有制为主导的所有制格局中，作为公有制经济的主要组成部分，国有资产能否实现保值和增值，对于体现社会主义的优越性，稳固社会主义制度，有着举足轻重的作用。因此，防止国有资产的流失决不仅仅是保护国家财产，而且也是维护社会主义制度的大事。
避免重复建设和产业结构雷同
1997年初的统计表明，我国28种主要工业品的生产能力有四成以上闲置，其中小型计算器的利用率仅为3%。在基本建设方面，重复建设现象相当普遍。
造成重复投资的主要原因是地方利益的驱动。地方利益中既有地方领导人追求政绩的冲动，也有地方老百姓改善生活水平的强烈愿望，具体而言，首先是政治领导方式的导向作用。地方领导人的政绩主要考核标准之一是经济增长速度。国家经济要在本世纪末实现“翻两番”，各地怎么办？至少不能低于这个速度，而且是能超过最好，超过得越多越好。为了实现高增长，地方领导把目光都盯在了那些高附加值和高产值的行业。80年代是电视机、冰箱等家用电器，90年代是汽车制造、民用航空等，各地的领导人都希望在自己的任期内搞起几个大的项目，把增长速度提上去，而这些引进项目的投资方向基本一致，其结果可想而知。
其次是对外延式增长方式的过度追求。外延式增长主要靠追加投资，建设新的工厂或工程来实现。从产值的角度看，增加投入可以直接加快经济增长。与下功夫提高经济的效益相比，扩张外延更容易在短期内加快经济增长的速度。正是这些因素促使地方领导人竞相上项目，铺新摊子。结果自然是造成各地产业结构雷同，生产能力过剩，投资无效益。
第三个原因是地方利益的非正常发展。自实行“让利放权”和“财政分灶”的改革措施以来，地方的自主权越来越多，地方利益随之形成。各地在经济方面的竞争也开始出现，在原料、市场、资金来源等方面都出现了地方之间的竞争。为了维护自己的利益，各地在上述几个方面都倾向于采取保护政策，运用行政手段阻止外地的产品进入本地，或不让本地的原料外运。地方保护主义是一种消极的保护措施，是竞争能力低下的表现。它保护的是落后，限制的是先进。各地经济的相互隔绝造成的后果之一也是各地经济的低水平重复。
新旧体制的磨擦也是导致产业结构雷同的一个原因。在经济体制转轨尚未完成的时期，旧体制的惯性还起作用。改革以来地方的权力增加以后，地方的投资和建设冲动越来越大。与此同时，中央各部门的权力尚存，有的部门还相当强大，有的即使权力被削弱但仍按过去的思路对待本行业的产业布局。“条”与“块”在投资方向上又出现一致，加上没有相应的协调或管理机制，结果新的重复建设仍在继续。
解决这类问题必须从确定地方利益的合理界限和加强中央的宏观调控能力两方面入手，同时还要改变地方政府的领导方式。确定地方利益的界限实际上涉及的是中央与地方的权力分配，而权力的分配属于政治领域。中央宏观调控要求地方在产业政策、投资走向、信贷规模等方面服从中央的安排，这需要通过政治说服，说服地方领导不固守一时一地的局部利益和眼前利益，以全局利益和长远利益为重。做到这一点，必要时要运用意识形态力量。改变领导方式首先要改变对地方行政首长政绩的评价标准，突出提高经济效益的地位，对地方的计划增长速度中央应该有权否决，以便引导地方政府不再把经济增长永远放在首位。
下岗职工就业和社会保障体系更替
国有企业改革是目前改革的难点之一，其中一个困难是国有企业改革中出现的职工下岗和在岗“失业”问题。1994年失业人口为104万，1995年增加为140万，1996年上升到261万。国有企业中富余人员达到15%。失业周期由4个月延长到6个月。失业给一个人的打击是全面的。首先是收入中断生活难以为继，其次是社会地位下降难以维持原来的社交生活，再有是生活方式改变心理难以适应。因此处于失业状态的人情绪不好，极易诱发极端行为。失业人口，特别是非自愿失业的人口大量存在，始终是社会稳定的最大隐患之一。
中国目前的问题具有特殊的敏感性，其原因首先在于工人阶级在中国的政治地位最高。《宪法》规定工人阶级是中国的领导阶级，《企业法》规定工人是国有企业的主人。很多工人无法把自己的政治优越感与被解聘或不能上岗联系起来，有严重的受挫感。他们当中对改革不满意、对政府不满意等情绪都有可能产生。另一个原因是计划体制时代无失业的就业政策造成了很多工人对企业和政府的依赖心理。当企业不景气，发不出工资时，他们倾向于消极地、而且是理直气壮地等待政府的帮助，而不是积极地采取自救措施。如今政府不再像过去那样把就业事项全部包下来，而是开始把就业交给市场，这部分职工一下子又不能适应市场择业方式，生活水平下降和失业给他们带来的焦躁便指向政府，近年来企业职工到政府请愿或示威，要求给工作、发工资的事时有发生。虽然没有引起反响，但这已经是直接向政府表示压力的行为，其政治后果是相当严重的。
改革深入到社会保障体制以后，事业单位的干部职工和国有企业工人医药费报销难、效益不好的国有企业退休金发放不出来成为突出的问题。这些费用原来一直由政府包下来，现在逐步改为由社会、企业（单位）和个人共同担负。在执行过程中，首先是政府不再全部负担，单位不再预付。比如医疗费就要由个人先行垫付，而在目前多数情况下还做不到及时报销。个人一旦患病，医疗费的支出可能使他在一段时间内生活水平明显下降，甚至有可能陷入贫困。对比计划经济时代国家全包下来的政策，一部分群众难免产生不满。退休金发放不及时使得退休者断了生活来源，长期拖欠退休金则使一部分退休工人陷入了困境。由于多数国有企业的效益不好，这种现象的存在有一定的普遍性。处于这种境况中的人们在社会主义的优越性与自己生活无保障的现实之间感到困惑，他们的政治态度极有可能是消极的。
另一方面，职工医疗费和退休金已成为国有企业的沉重负担。国有企业的老职工多，退休工人多，还承担着这种“企业办社会”的职能，它们的经营成本被加大，难以与“轻装”的三资企业竞争。企业的效益没有改善，当然无力支付职工医疗费和退休金，而社会保障负担又使企业无法提高效益，企业发展与社会保障制度改革滞后陷入了恶性循环。在这个怪圈中，一方面是那些急切关心自己的生活是否能够得到保障的个人，另一方面是急于摆脱负担的国有企业，企业与职工在这个问题上首次对立起来。
我国社会保障体制的改革才刚刚开始，新政策的实行需要时日，所需的大笔资金还没有到位，企业和个人的观念也要逐步转变。在这段时间内，政府的理想与个人的现实，政府的改革设计与个人的利益维护，有可能是不一致的。社会保障体制改革是一种重大的变化，医疗、养老等制度关系到千家万户，是非常敏感的社会部位，在目前相应的改革措施没有到位的情况下，个人与政府最容易就此类问题发生冲突，政府因而面临极大的压力。
保护生态环境和公共安全
改革前期人们保护环境的意识还不强，在经济快速发展的同时，忽视了环境污染的危害性。很多企业，特别是小型乡镇企业工业废气、废水和固体废弃物随意排放，造成许多地方污染严重。受污染之害的群众与污染源企业之间的纠纷屡次出现，增加了一种社会关系紧张的来源。与此同时，过度开发的势头相当明显。各种个体小矿星罗棋布，开采效率极低，对矿产资源造成极大的浪费。土地开发缺少规划，造成植被破坏、土地沙漠化、农田水利设施遭破坏、洪涝灾害频繁和气候异常，恶化了我国的自然环境。生存环境的恶化使人们感到缺乏一种新的安全——环境安全，一些人可能经常处于焦虑和恐慌之中。从社会的层面显出经济的某些行业或部分处于无序状态，政府对自然资源的控制失效，国家抵御灾害的能力也受到怀疑。这也意味着政府权威的一种丧失。
控制工业“三废”的排放，关闭污染严重的企业，说服或强制污染源企业采取净化措施，需要动用政府权力。那些污染源，比如小皮革厂、小造纸厂，多为乡镇企业或县办企业，处理它们涉及乡村或县的地方利益，可能会受到来自地方的阻力。污染问题必然波及“左邻右舍”，各乡各县的利益交叉，更加大了解决的难度。保护环境的出发点是全局利益和长远利益，要求各个企业和基层政府放弃眼前的和局部的利益，这只能通过政治说服或政治命令加以解决。保护自然资源的合理开发，维护生态平衡的重任，是任何个人或团体都无力完成的。只有靠政府的强制力量，才能制止那些毁灭性开采行为。只有靠政治权威，才能建立起资源开发的秩序。
社会治安遇到严峻挑战一直是近年来各地政府面临的问题。经济发展起来以后，人民的生活条件提高了，但环境中潜在的危险也增加了。交通事故、火灾、煤气中毒等威胁着人民，特别是城市居民的生命财产。近年来城市中的事故和人为灾害明显增加，暴露出我国交通管理、消防等公共安全方面的工作存在薄弱环节。犯罪率的上升是社会治安面临的新挑战，尽管这些年“严打”斗争不断部署，但犯罪率的指数仍不容乐观。农村曾是犯罪率极低的“世外桃源”，但犯罪现象也有蔓延的趋势，而且团伙作案情况比较多。这更增加了打击的难度。维护公共安全是政府责无旁贷的任务，因此，是否加强了这方面的工作，成为衡量地方领导工作的一项新的指标。“保一方平安”成为地方领导的新责任。
治理腐败扭转不良社会风气
这些年来一个引人注目的问题是干部以权谋私现象呈上升的势头。近年来腐败案件的增加速度比经济增长要快得多，其表现之一是腐败发生的面广，各个行业的不同层次都有腐败现象。上有省部级的干部贪污受贿，下有国家金融机构的办事员贪污巨款。二是腐败行为猖獗，近年来反腐败力度不断加强，但顶风作案者仍不在少数。此外，在一些干部群众中，拜金主义流行，不少人一心一意只想赚钱，有些人甚至为了赚钱而不择手段。几十年形成的艰苦奋斗和助人为乐的优良传统遇到严峻的挑战，人们惊呼“雷锋叔叔不在了”。官员行为不良带动了社会风气的变坏，社会风气不好又反过来成为官员腐败进一步恶化的基础。腐败与社会风气变坏相互耦合，形成恶性循环，加大了整治的难度。
因此，整治腐败必须与扭转社会风气结合。在治理腐败现象的同时，还要建立良好的社会风气。这是一项综合计任务，需要在加强反腐败力度的同时，进行大量的宣传和教育工作，意识形态的引导、道德伦理的规范、法纪的约束多管齐下，在全社会形成良好的社会风气，最终消除腐败滋生的社会基础。这是非常典型的政治工作，目前进行社会主义精神文明建设正是这方面所需要的工作。
以上问题是近期改革的难点，因为它们涉及不同阶层、不同群体、不同地区之间的利益冲突，这些问题又是当前改革的重点。因为如果不很好地解决它们，就无法继续推进社会主义市场经济体制的建设。这些问题的最大特点是涉及面广，存在的根子深，解决起来牵一发而动全身。因此，这些问题的解决单靠经济手段或社会手段均难以奏效，必须从政治的高度入手，从全局利益和长远利益出发，借助政治手段。因此，在改革中期，经济发展与政治的关系更为密切，政治对经济的作用将更为明显。