关于中国教育经费问题的回顾与思考（之一），本文主要内容关键词为：中国论文,教育经费论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
现在，我们正站在跨世纪的门坎上。孕育着21世纪人类社会深刻变化的各种信息正扑面而来，既令人高兴、振奋，又使人感到急迫和忧虑。科教兴国，是以江泽民同志为核心的党中央，为保证我国社会主义现代化建设持续、快速、健康发展，迎接21世纪激烈竞争与挑战而制定的一项基本战略。实施科教兴国战略，事关国家兴衰成败和民族的生存与发展。当前为此需要做的工作很多，而极为紧迫的，则是要进一步研究解决好科教发展的外部条件——经费投入问题。围绕教育经费的不足与困难，近些年来社会各界和专家、学者从不同角度，仁者见仁，智者见智，发表了许多看法和建议。在此，我们也以本文参加讨论。希望通过对改革开放以来我国解决教育经费投入和管理实践的总结与回顾，提出今后进一步解决这一问题的一些初步思路和意见，与读者共商。
解决教育经费投入问题的历史回顾
一、党的十一届三中全会以来， 我国在解决教育经费投入问题方面实现了三大转变。
1、在对教育经费投入的认识方面，实现了由一般到重点的转变。建国以来，我国的教育事业，与旧社会相比，无疑发生了天翻地覆的变化。但由于客观条件的局限和“左”的思想的干扰，在改革开放以前的许多年里，全社会对教育工作的认识，对教育投入的认识，往往只停留在一般化的水平上，谈不上是“重视”或“重点”，更谈不上是“战略重点”。自党的十一届三中全会以来，党中央、国务院和邓小平同志，始终高瞻远瞩地重视教育事业，把改革发展教育作为关系到社会主义建设全局和社会主义历史命运的根本问题。小平同志曾深刻指出，“我们国家要赶上世界先进水平，从何着手呢？我想，要从科学和教育着手”。“搞好教育和科学工作，我看这是关键。没有人才不行，没有知识不行……现在要抓紧发展教育事业”。“忽视教育的领导者，是缺乏远见的、不成熟的领导者，就领导不了现代化建设。各级领导要像抓好经济工作那样抓好教育工作。”“我们要千方百计，在别的方面忍耐一些，甚至于牺牲一点速度，把教育问题解决好。”他还多次表示要当教育工作的“后勤部长”。江泽民同志一贯高度重视、关心教育工作。他在党的十四大上提出，“必须把教育摆在优先发展的战略地位”，“各级政府要增加教育投入”。在1995年党中央、国务院召开的全国科技工作大会上，江泽民同志提出要实施科教兴国发展战略；在党的十五大报告中，江泽民同志再次重申，“要切实把教育摆在优先发展的战略地位”。这些年来，李鹏同志、朱镕基同志和李岚清同志等党和国家的领导人，都对教育的改革发展和解决教育经费不足的问题作出了一系列重要指示。在邓小平理论的指引下，在党中央、国务院的关怀和支持下，中央各有关部门和地方各级党委、政府的领导，对教育工作的认识，对教育经费投入的认识，均实现了重大转变。在各级财力尚有困难的情况下，中央有关部门和地方各级党委、政府的大多数领导，都能把对教育经费的投入列为本级财政支出的重点，千方百计不断增加教育经费投入的总量。与此同时，社会各界对教育重要性的认识也在不断深化。全社会主动关心教育，积极支持教育，尊师重教的风气正在全国形成，“百年大计，教育为本”的思想，已逐步成为全党和全国人民的共识。这种认识上的转变，在我国教育史上是史无前例的，已经并正在变成强大的精神、物质力量，成为办好教育的一个最重要的条件。
2、在解决教育经费投入的思路方面， 实现了由一元向多元的转变。教育经费投入不足，一直是困扰我国教育事业发展的一个关键问题。在改革开放以前，由于实行的是集中统一的计划经济，再加上对国情认识上的错位，对教育经费的投入长期坚持的是单一的国家投资政策。这种政策的直接结果，既导致国家财政负担的不断加重，又造成教育经费投入的严重不足。一方面教育投入的短缺，制约了教育事业的发展，致使教育发展相对落后，拖了经济建设的后腿；另一方面，为了促进和保证经济的增长，又必须发展教育，但国家又拿不出更多的钱来。在过去这种旧的教育经费投入模式下，国家财力既难以支撑庞大的教育体系，又苦于找不到别的出路。于是在解决教育经费投入的思路方面，就只能在一种怪圈中打转。
党的十一届三中全会以后，伴随着改革开放的伟大实践，从领导到群众开始逐步认识到，在我们这样一个经济尚欠发达的国家，要举办并发展全世界规模最大的教育，单靠国家投资是绝对行不通的。于是从中央到地方的各级教育行政部门，开始从穷国办大教育这一国情出发，积极探索扩大教育经费投入的新途径。通过调研起草《义务教育法》《中国教育改革和发展纲要》《〈纲要〉实施意见》《教育法》《教师法》《职教法》《高教法》等一系列重大实践，随着基础教育、职业教育、成人教育和高等教育各项相关改革的不断深化，经过对各地这些年成功经验与做法的总结与消化，使教育部门和计划、财政部门对解决教育投入的思路有了质的突破和发展，逐步完成了由一元的政府投资，向由国家、社会、学校、集体与个人多元投资方向的转变。解决教育经费投入问题的这种观念、思路上的转变，既是教育适应社会主义市场经济的必然结果，同时也为在中国的具体国情下，较好地解决教育经费投入问题开拓了光辉的前景。
3、在解决教育经费投入的实践方面，实现了重大转变， 走出了一条多渠道筹措的新路子。它大致经历了以下三个阶段：
第一阶段是自十一届三中全会到1985年。这一时期，我国的社会主义建设重心实现了重大转移，国家的经济运行体制发生了重大变化，中央与地方财政的收入支出格局也与以往有了很大的不同。这种变化，客观上要求必须调整教育发展的“重心”，改变教育经费投入的来源结构，建立新的教育经费分担机制，以适应教育发展的需要。在这种大背景下，1985年，中共中央颁布了《关于教育体制改革的决定》，确定了“低重心”的教育发展战略，改革了教育管理体制，特别是对基础教育开始实行“地方负责、分级管理”，地方各级政府成为筹措基础教育经费的直接责任者。这种办学体制的改革，调动了地方政府办教育的积极性，为实行多渠道筹措教育经费的路子迈出了关键的一步。
第二阶段是1985年到1992年。基础教育“地方负责、分级管理”体制实行后，各地把实现“一无两有”问题（即：实现校校无危房、班班有教室、人人有课桌坐凳）作为发展基础教育的突破口。在这一过程中，地方各级政府充分调动广大群众办教育的积极性，广泛开展了各种形式的捐资、集资办学活动，陆续出台了一系列增加教育经费投入的具体政策与措施。与此同时，随着宏观教育结构的调整，各项教育改革的深化，在高等教育、职业技术教育、成人教育等领域，围绕着解决经费投入不足的问题，各地也先后创造出了许多成功的经验。在国务院的领导下，原国家教委及时总结推广了各地的成功做法，并在此基础上逐步形成了我国教育经费的六条主要来源渠道，即以财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税（费）、对非义务教育阶段学生收取学费和对义务教育阶段学生收取杂费、发展校办产业、支持集资办学和捐资助学、建立教育基金（简称为“财”、“税”、“费”、“产”、“社”、“基”）的多渠道筹措教育经费的新路子。新路子带来了新变化，使我国教育经费投入总量有了迅速的增加，大大改善了办教育的物质条件。据统计，仅在1985年～1991年，全国通过这条新路子除在政府财政预算内拨款之外，另筹措资金1000多亿元，用以新建中小学校舍2.75亿平方米，改造破旧校舍1.6亿平方米，消除中小学危房4.23亿平方米， 使中小学危房比重由80年代初的16%下降到3%以下。在广大农村城镇， 第一次出现了最好的房子是学校的喜人局面。如果这项工作仍沿循由政府出资的老路子，恐怕几十年也难以完成。这一阶段的实践充分证明，在发挥国家财政投入主渠道作用的同时，通过多渠道筹措教育经费，是符合我国国情的发展教育的一条成功之路。
第三阶段是自1992年到现在。这一时期的重点是进一步健全完善多渠道筹措教育经费、保证教育经费稳步增长的机制，并把这种机制用法律的形式确定下来。我国的教育投入虽在实践中逐步形成了多渠道筹措的新路子，但各渠道经费来源并不稳定，多渠道的相关政策也不规范，各地在具体执行方面也不尽统一和平衡。近些年来，在国务院的领导下，原国家教委会同中央有关部门，对多渠道筹措教育经费机制的各个方面，作了进一步的研究和完善，并建议在相关的文件和法律条文中加以体现和规范。1993年中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》，1994年国务院印发的《〈纲要〉实施意见》，1995年公布的《中华人民共和国教育法》，均对保证教育经费六条来源渠道的支出、增长与管理，作出了明确的规定。至此，可以说我国的教育经费筹措和管理初步迈上了规范化、法制化的轨道。
二、90年代以来在解决教育经费投入问题方面的具体成果。
1、 研究提出了与我国国情和教育事业改革发展基本适应的教育经费投入指标。
——提出并确定了国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例本世纪末应达到4%的目标。
长期以来，我们的教育发展计划只有数量规模，而没有相应的条件和投入保障机制，从而极大地影响了教育发展计划的实现。针对这一情况，在80年代末，国务院委托原国家教委成立了专门的“教育经费研讨小组”，着手研究我国教育经费的投入机制与指标问题。经过研讨小组和有关专家的反复研究论证，参照国际通用的把公共教育支出（相当于我国的财政预算内教育拨款）占国民生产总值的比例，作为衡量一国政府对教育经费投入水平的主要指标的惯例，考虑到90年代初我国财政性教育经费已接近国民生产总值3%及世界发展中国家在80 年代中期平均已达4%的实际情况， 并根据当前和今后一个时期支撑我国教育事业改革发展的基本需要，向党中央、国务院提出了“我国财政预算内教育拨款在国民生产总值内应有一个比例，这个比例在90年代中期或到2000年应达到发展中国家4%的水平”的建议。党中央、 国务院反复研究并采纳了这个建议。期间，根据国务院有关部门的意见，将我国公共教育支出的计算口径扩大为国家财政性教育经费支出（与国际口径相比增加了三项计算支出：城乡教育费附加、企业办学支出和校办产业减免税部分用于教育的支出）。此指标正式列入《纲要》，之后在《教育法》中又作出了相应规定。4%目标的确立， 在我国的教育史上具有划时代的意义，既有利于确保教育改革发展目标的如期实现，也有利于保证教育经费投入和财政投入主渠道作用的落实。事实上，如何实现4%目标， 已成为当前和今后一个时期研究制定教育经费投入具体政策的基本出发点。
——明确了“三个增长”规定，保证财政投入的主渠道作用。
为保证财政投入的主渠道作用，原国家教委会同中央计划、财政部门，在工作实践中逐步形成了“中央和地方政府财政预算内教育拨款的增长要高于同级财政经常性收入的增长，在校学生人均教育费用要逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐年有所增长”（即“三个增长”）的决策。“三个增长”的要求，在《纲要》和《教育法》中均得到了相应体现。这不仅进一步明确了教育经费投入的财政主渠道地位，而且也便于各级政府操作，有利于对教育经费投入情况的检查与监督。
——规范了教育费附加计征比例，开征了地方教育附加费，进一步扩大了教育经费来源。
征收城乡教育费附加，是国家为发展基础教育而制定的一项特别扶持政策。为适应税制改革的要求并不断加大对义务教育的投入，避免在操作上的混乱，防止加重城乡居民的负担，根据原国家教委的建议，经商中央有关部门同意，并报经国务院批准，自1994年以来，全国对城市教育费附加一律按“增值税、营业税、消费税”的3%计征， 对农村教育费附加则统一为按上年农民人均纯收入的1.5%～2%（包括在5 %的总提留范围之内）征收。与此同时，又进一步明确规定了城市教育费附加由税务部门组织征收、农村教育费附加由乡镇政府组织征收。后来，对一些经济欠发达地区的农村教育费附加的征管办法，又调整为乡征县管。由于规范了计征比例并落实了征收部门，基本保证了城乡教育费附加的稳定征收和增长，从而使城乡教育费附加目前已成为财政预算拨款之外的第二大财政性教育经费来源，特别是农村教育费附加，已成了目前农村中小学办学经费的重要来源。据初步统计，1996年和1997年，全国共征收城乡教育费附加240亿元和269亿元，比1990年的55.79 亿元分别增加了3倍和4倍多。城乡教育费附加占财政性教育经费支出总额的比例，也由1990年的8%提高到1996年和1997年的10%左右。
为体现和落实地方政府举办教育责权相统一的原则，自1995年以来，又以法律的形式规定：“省、自治区、直辖市人民政府根据国务院的有关规定，可以决定开征用于教育的地方附加费。”按照此规定，各地陆续开始征收地方教育附加费。1997年全国征收的这种附加费总计约达19亿元。
——初步建立起了非义务教育成本分担机制。
长期以来，我国一直实行不交学费的制度，不仅加重了政府的财政负担，而且也不利于激发学生学习的自觉性。因此，自1994年以来，原国家教委逐步加大了对上学收费制度的改革，形成了“义务教育阶段不收学费，非义务教育阶段按培养成本收取一定比例费用”的思路。这既是缓解教育经费短缺的需要，也是进一步深化教育改革，转变办学机制和社会消费观念的要求。这些年以来，各地在核定非义务教育学生生均培养成本的基础上，相继制定了非义务教育学校培养成本的分担标准和办法。特别是高等学校的收费改革工作，已在全国普遍展开，并于去年全部完成。与此同时，与收费改革制度相配套的奖学金、贷学金、勤工助学、特困生补助等配套政策也在实践中不断得到完善。1997年，全国各类学校学、杂费收入总计约320亿元，对弥补学校办学经费不足， 起到了一定的缓解作用。
——校办企业和勤工俭学收入逐步增加，成为弥补学校办学经费不足的一条重要渠道。
学校发展校办产业、开展勤工俭学和社会服务，既是我国改革开放政策的必然结果，也是推动教育更好地面向经济主战场，促进教育改革，转变教育观念，提高人才培养素质，加快产、学、研结合和科研成果转化，弥补学校办学经费不足的一条有效措施。1992年以来，在中央有关部门的支持下，通过对校办产业实行税收减免和建立校办企业周转金制度，进一步促进了校办产业和勤工俭学工作的发展。据不完全统计，1997年，全国校办产业和勤工俭学、社会服务收入用于教育的支出总计已达99亿元。
——农村集资办学工作进一步趋向规范。
依靠人民，充分调动广大群众办教育的积极性，是发展我国农村教育的一条成功经验。由于多种原因，“八五”初期农村用于校舍危房改造的集资活动与“七五”相比，曾受到了一定影响，危房比例有所回升。针对这种情况，原国家教委和国务院有关部门在调查研究基础上，及时建议中央将农村集资办学审批权回放到县一级，同时对集资对象、范围、原则和资金使用办法作出了更为严格的限定。这些措施，保护了广大农民办教育的积极性，遏止了加重农民负担现象的产生，稳定了农村中小学校舍改造的经费来源。
——积极利用外资，支持教育的发展。
正确地接受境外捐款，合理适度地利用外资，是当前情况下解决我国教育改革与发展经费不足的一项补充性措施。自改革开放以来，原国家教委积极、审慎地接受境外友好机构、个人和港、澳、台同胞对我国教育的捐款与赠款，累计共达数亿美元；与此同时，又在国家计委和财政部的大力支持下，先后使用世行贷款14批共十四亿多美元。这些捐款、外资的利用，对缓解我国教育经费的短缺局面，支持各类教育的发展，发挥了积极的作用。
上述的这些政策和措施，促使全国教育经费投入整体水平明显增加，保证了教育物质条件的不断改善，从而迎来了我国教育改革与发展的最好时期。“八五”期间，全国财政性教育经费支出共达4800亿元，年均增长在20%左右。1996年全国财政性教育经费支出为1672 亿元， 比1995年增加了18%；1997年这项支出达到1863亿元，比1996年增长了11%。
2、进一步建立和完善了教育经费管理制度和办法。
——建立了全国教育经费年度需求计划编制制度。
自1994年开始，在财政部的支持下，全国开始建立教育经费年度需求计划编制制度。教育经费年度需求计划，由各级教育行政部门编制，交同级财政部门审核，经当地人大常委会批准后执行。这是我国教育经费管理制度的一项重要改革。这项改革，当前虽在有些部门和地方尚未完全落实，但通过不断推进，对于全面了解各级教育经费的供需情况，掌握经费收支差距，保证财政投入主渠道作用到位，都具有积极的意义。
——建立了全国教育经费监测制度。
各级政府的教育投入是否按照法律和政策规定落实到位，必须要有相应的监督机制。为此，1995年原国家教委和国家统计局正式建立了教育经费执行情况监测制度。监测的主要内容，是《纲要》《教育法》中关于教育投入规定的执行情况。监测制度还规定，当政府的教育投入没有达到法律规定的要求时，国家监测系统可及时向国务院报告，必要时向全国人大常委会提出报告，责成有关方面采取措施予以解决。同时，为使社会各界了解和监督政府对教育的投入情况，从1995年开始，国家监测系统又定期将监测结果向社会公开发布。实践证明，教育经费监测制度是监督各级政府执行关于教育投入的法律和政策规定，促进各级政府切实落实教育优先发展的战略地位的一项有效措施。
——规范了各类学校收费管理办法。
在广泛调查研究的基础上，1996年原国家教委、国家计委、财政部联合制定了《义务教育学校收费管理暂行办法》《普通高级中学收费管理暂行办法》《中等职业学校收费管理暂行办法》和《高等学校收费管理暂行办法》。这四个收费管理办法对四类学校的收费标准、审批权限及收费管理与监督工作作出了明确规定，是在当前情况下，规范并加强学校收费管理，防止乱收费现象，保证收费工作有序进行的一个有效措施。
——对教育专项经费实行项目管理。
这些年来中央财政陆续设立了一些教育专项资金。为切实发挥教育专项资金的宏观调控功能，保证其使用效益，原国家教委自90年代初对这些专项资金开始探索实行项目管理。通过项目的选择和立项、论证与评估、执行与监督、总结与评价的全过程的跟踪与管理，充分发挥了教育专款的导向作用，有力地促进了既定目标的分步实施。其中最大的有两个项目：“211工程”和“贫困地区义务教育工程”。 “贫困地区义务教育工程”，是国家为促进贫困地区义务教育发展、推动贫困地区的“两基”工作而采取的一项重大措施。这是我国有史以来中央教育专项资金投入最多，规模最大的一项全国性教育工程，各级政府资金投入累计总量超过百亿元。“211工程”，是旨在面向21世纪，集中力量， 重点办好一批高校和学科的国家重大建设项目。这项工程由原国家教委、国家计委和财政部共同负责，中央拨出专项基金28.8亿元，加上各方面的配套资金，预计总投入亦可上百亿。目前这两项工程都正在按照既定的原则，稳步健康地向前发展。通过对专项经费实施项目管理的实践，既提高了经费的使用效益，又为各级教育经费管理的进一步改革积累了经验。
——开始探索改革高等学校拨款机制。
为充分发挥财政拨款手段的宏观调控职能，理顺政府与高等学校之间的关系，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体，建立起主动适应经济建设和社会发展需要的自我发展、自我激励、自我约束的运行机制，近几年来按照“统筹规划、合理安排、保证重点、提高效益和公平、透明”的原则，原国家教委通过在其直属学校试行“基金制”的做法，开始探索、改革政府对高等学校的拨款制度。从“基金制”拨款方式改革试点情况看，这种拨款制度有利于增强政府对高等学校的宏观指导，有利于促进高等学校通过自我改造和挖潜，提高规模效益和办学质量。
——进一步加强了学校的财务管理。
改革开放以来，原国家教委会同财政部曾先后制定了一些学校财务管理的规章和制度。但是，随着财税管理体制的改革和新财务会计制度的颁布实施，原来的有关制度和办法已不能适应现实学校财务活动的要求，必须重新制定学校财务管理制度。为此，财政部和原国家教委经过联合调查研究，制定并印发了《中小学校财务制度》和《高等学校财务制度》。这些新财务制度的颁布有利于促进学校依法多渠道筹集办学经费，有利于学校合理编制预算和科学调配学校资源，有利于加强学校资金管理，防止国有资产流失。
3、通过深化改革，不断提高教育经费使用效益。
效益和投入是一个问题的两个方面。提高效益就是增加投入。近几年来，原国家教委在教育经费管理工作方面的一个重要指导思想，就是在不断转变观念的基础上，从投入和效益的两个方面同时狠下功夫。一方面千方百计不断增加教育的投入，另一方面又千方百计把现有的经费用好，用出效益。注意采取多种措施，向管理要效益，向改革要效益。
——调整教育经费的支出结构，注意向基础教育倾斜，使各类教育经费的分配比例日趋合理。
为突出重点，保障教育系统内部各类教育的协调发展，这些年原国家教委对教育经费的宏观支出结构逐步进行了调整，教育经费的分配进一步向基础教育倾斜。1991年～1995年，全国用于基础教育的经费支出总计达3176亿元，为1985年～1990年1322亿元的2.4倍。在1996 年的预算内教育经费总支出中，小学和初中教育约占54%，职业教育约占11%，普通高等教育约占19%。1997年的支出分配也大致上维持了这一比例。实践证明，这种分配格局比较合理，也与各类教育事业发展规模和目标大致适应。
——进一步调整了大中小学的规模与布局。
近些年来，在国务院的领导下，在李岚清同志的亲自推动下，原国家教委和各级教育行政部门，积极推进高等教育管理体制改革，狠抓了大中小学规模与布局的调整工作，并取得了阶段性成果。1996年全国普通小学校均在校生达到210人左右，比1990年的校均150人增加了60人，校均规模提高了40%；普通中学校均在校生718人，比1990年的523人增加了195人，校均规模提高了38%。与此同时，通过共建、调整、 合作、合并等办法，全国普通高等学校的数量从1992年的1064所减到1997年的1020所；同期成人高校的数量也减少了近100多所， 从而使普通高校校均在校生已由1992年的2070人增加到1997年3100人；高校的生师比也由7∶1提到10∶1。学校规模效益的提高， 也可以说是办学经费投入的增加，使有限的资金发挥了更大的作用。
当前在教育经费方面存在的主要问题和矛盾
不言而喻，自改革开放以来，特别是自党的十四大以来，我们在增加教育经费投入和改进经费管理方面，均取得了前所未有的巨大成就，在某些方面也可以说实现了重大突破。但同时，还必须清醒地看到在此方面仍存在不少严重的困难和矛盾，其中有的还相当严峻和急迫。
一、 切实落实教育优先发展的战略地位与实际教育经费投入短缺的矛盾仍然十分尖锐，教育事业改革发展对投入的需求同经费实际供应的差距依然十分突出。
从现实情况看，我国的“两基”工作虽有很大进展，但在一些省、自治区和贫困地区，落实“两基”还相当困难。即使是已实现了“两基”的地区，其总体质量仍是比较低的，还必须不断巩固和提高。许多贫困地区还缺少中小学校舍，相当多的地方特别是一些偏远农村的中小学，其办学条件还远远没有达到教育行政部门规定的最低要求；大多数高等学校的办学条件近年来虽有较大改善，但其教学、科研设备仍然相当落后，许多高校的供电、供水、供暖、供气设施严重老化，基础实验室条件和通讯设备十分陈旧；全国各类学校目前还有危房2000万平方米；学校公用经费普遍紧张；在教师工资待遇、医疗及离退休费用等方面，仍存在一系列问题；教职工的住房问题尚未得到基本解决；有的地区拖欠中小学教师工资的情况依然相当严重。现实情况要求，必须进一步保障经费供给，加大教育投入。
从本世纪末最后两年教育面临的主要任务来看，为保证中国跨世纪发展的大局，我们必须进一步缓解现代化建设和人民群众对教育需求与社会主义初级阶段教育水平不发达的突出矛盾，努力建立起与小康社会相适应的教育体系；较快改变教育改革滞后于经济体制改革的状况，努力推动并基本完成包括高校管理体制在内的一系列改革；要千方百计在全国实现基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲的战略目标；要大力发展职业教育，积极发展成人教育，稳步发展高等教育，积极推进素质教育，不断提高教育质量，搞好“211工程”的建设； 要大面积提高各级各类教师的素质，进一步改善全国约1500万教职工的工作、生活条件和工资待遇，要负担1700万左右新增各类教育人口的基本支出……这些均要求总体的教育经费投入必须有大幅度的增加。如果教育经费投入严重不足的问题再长期得不到根本缓解，就势必会影响“科教兴国”战略的落实和整个社会主义现代化事业的进程。
从下一个世纪初的长远发展看，为了迎接知识经济时代的到来，使我国能够掌握21世纪国际激烈竞争与挑战的主动权，教育在全局上必须尽快实现现代化，其诸多方面，必须适度优先、加快、超前发展；我们必须全面提高国民素质和民族创新能力；必须培养同现代化要求相适应的数以亿计的高素质劳动者和数以千万计的专门人才；必须改革、创立学校新的课程体系；必须进一步提高各级各类教师的水平，积极培养高层次具有创造性的人才；必须加快高校高新技术的产业化；必须构建以多媒体网络化等现代信息技术为依托的开放式教育体系和社会化的终身教育体系；必须大力发展高等职业教育，积极稳妥地扩大高等教育规模；必须尽快在全国完成一批重点高校和学科的建设，并在此基础上，争取再用一段时间，在我国建成若干所世界一流大学；同时，教育观念、教学内容和方法必须适应“三个面向”的要求，彻底完成高等教育管理体制和办学体制改革……
诚然，我们在教育经费投入方面存在的困难，是前进道路上的困难，是事业快速发展带来的困难，是我国经济改革过程中暂时出现并正在不断克服的困难，也是我国社会主义初级阶段特征的必然反映。但教育毕竟是一个国家所有事业的基础，加上教育周期较长的自身规律，迫使我们在解决教育经费投入不足的问题时，必须未雨绸缪，必须站得高一些，看得远一些。所谓“越穷越要办教育、越困难越要支持教育”的道理就在于此。在此方面，近几年来世界上不少国家已采取了令人瞩目的举动。我们也必须有所作为。
二、 已出台的筹措教育经费的法律规定和政策措施难以得到全面落实。
近年来已颁布的有关法律规定和中央、国务院已出台的关于增加教育投入的不少政策，落实起来举步维艰。如《纲要》和《教育法》规定的逐年提高国家财政性教育经费占国民生产总值的比例，本世纪末达到4%的目标，至今还没有一个切实、严肃的操作实施方案， 致使这一目标近年来不但没有日益逼近，反而呈停滞或下滑之势。例如，1990年这一比例为3.04%，1992年为2.73%，1993年为2.54%，1996年为2.46%，1997年虽略有回升，也只有2.50%左右。又如《教育法》提出的教育经费“三个增长”要求，在有的年份全国平均来看仍没有达到，少数的省、自治区甚至连续几年都未做到。1995年全国有16个省、1996年全国有21个省（自治区、直辖市）没有兑现。1997年财政预算内教育拨款达到《教育法》规定增长比例的，全国也仅有12个省、自治区、直辖市，全年全国预算内教育经费的增长，仍低于同期财政收入的增长。中央出台的征收城乡教育费附加的政策，落实的情况近年来虽然有所好转，但相当多的地区从未做到足额征收，目前全国的实征数平均也只占到应征数的50%左右，而且在有些地方还时常发生被挤占、挪用、截留、拖延拨付和顶抵预算内拨款的现象。《教育法》规定的地方教育附加费政策在一些省、自治区并未实施；关于校办产业的税收优惠政策近年来不但没有进一步落实，反而在紧缩。鼓励社会各界捐资、投资教育的法规和政策措施至今也未见出台。事实上，没有按法律规定和政策要求，保证经费的增长，是形成近几年教育经费投入问题得不到较好解决的一个重要原因。
三、在国家财税体制和收支格局发生重大变化的情况下， 没有及时采取调整措施，确保教育经费的重点投入。
主要反映在三个方面：一是近几年来，各级财政在预算执行过程中，每年均有一笔数量相当大的超收收入和预算外收入，而各地在支配这些收入的时候却往往没有或基本没有考虑教育，从而造成了教育投入的主渠道作用——政府财政拨款，在实际工作中，不但没有不断强化，反而有弱化的趋势。具体表现形式是：中央主管部门和一些地方政府，虽然年初在安排财政预算时，也为教育略微增加了一点，但由于对在当年财政运行过程中的大量超收收入和预算外收入基本没有考虑教育，结果到年底一算账，财政支出中教育经费的增长往往低于同级财政经常性收入的增长。二是中央和省、自治区、直辖市政府本级财政的支出结构，没有及时进行调整。应当说，这些年来，县和县以下各级政府本级财政支出中教育经费所占比例是不低的。但中央和省级本级财政支出中，对教育的投入比例却一直偏低，不能适应教育改革发展的实际需要。三是在国家宏观财政收入方面也确实存在一些实际困难。这些年来，国家预算内财政收入增长滞后于经济增长，预算内财政收入占国内生产总值的比重逐年下降。据了解，1990年全国的财政收入尚占国内生产总值的15.84%，此后连年下降，到了1996年和1997年，已下降到11%左右。 尽管形成这种状况的原因较为复杂，但在客观上确实削弱了国家财政的宏观调控能力，从而也影响了财政主渠道对教育投入的增长幅度。
四、教育经费的使用效益有待进一步提高。
应当承认，目前我国的教育经费既有严重短缺的一面，也存在着使用效益不高的问题。从总体上讲，目前不少学校的规模仍然偏小，在一些高等专科和本科院校中这一现象则更为明显；由于教职工队伍编制的调整、整顿工作尚未完成，致使一些学校的教师平均工作量负荷偏低，师生比不尽合理。学校行政和后勤管理人员过多。一些教育部门及其直属的一些事业单位，人浮于事的现象也比较严重。这些一直想解决而始终未能彻底解决的问题，造成学校人员经费支出比重普遍过大。教育管理体制改革和学校布局调整工作，这些年虽有很大进展，但还远没有彻底完成，这就造成在一些地区教育资源利用率不高，尚未实现优化配置，学校布局也不尽合理，“条块分割”的状况未得到根本扭转。不少学校的教学仪器、设备和图书资料利用率不高，重复建设，低水平重复，追求“小而全”和外延发展的现象仍然存在。再者，有些学校的办学质量不够理想，这实质上是一种更大的浪费。这种“既缺经费却又浪费、既没钱却又乱花钱”的状况，无疑进一步加重了经费投入不足的矛盾。同时，在教育经费使用管理方面，近年暴露出的问题也不少。“重分配轻管理”、“重数量轻效益”的现象依然存在，对教育经费的审计与监督的力度不够，一些教育部门和学校内部财务管理制度不健全，浪费与不合理开支的现象也时有发生。
五、教育经费的管理体制不顺，事权与财权相统一的原则，尚未落实。
长期以来，不能较好解决教育经费投入不足和经费管理问题的一个重要原因，是按照我国现行的财政管理制度，在编制每年预算时既难反映教育经费需求的总量，社会各方面又无法进行有效的监督。在预算科目设置上，国家用于教育的拨款，一直分散在不同部门的不同科目之中。例如事业费，过去各级政府，报请人代会审议的是包括文教、科技、体育、卫生等领域事业费的大类预算，而教育事业费只有到财政部门进行二次分配时方能确定。近几年，在人代会和教育行政部门的坚持下，财政部门编制预算时，开始将“教育事业费”预算作了单独反映，其他关于“教育基建投资”等经费的年度预算，仍不能单独报经政府和人代会审议批准。另外，教育事业费预算也并不是根据教育事业发展计划制定的。多年来财政部门采用的通用办法，是按一定的比例从同级财政收入中切出一块，并未完全考虑教育事业发展的实际需求。再者，切出的教育经费也一直主要由财政和计划部门负责分配，教育部门发言权很少。这种事权与财权不统一的现象，使教育行政部门难以对有限的经费做出科学的统筹安排，也无法运用财政手段更加有效地对教育的改革发展进行调控，从而在客观上降低了经费使用的宏观效益，影响了办学效率。1994年6月，李鹏同志在党中央、 国务院召开的全国教育工作会议上指出：“要改革国家教育经费管理体制……使教育事权和财权相统一。”同年在国务院颁发的《〈纲要〉实施意见》中也明确指出：“为实现事权和财权的统一，要进一步改革教育经费管理体制。”1995 年3月，由全国人大常委会审议通过的《教育法》又专门规定“各级人民政府的教育经费支出，按照事权与财权相统一的原则，在财政预算中单独列项”。关于改革教育经费管理体制的这些法律和政策规定，由于有关部门态度不坚决，至今仍不能得到全部落实。
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