监察机关留置权的若干问题*
戴智群
浙江工业大学之江学院，浙江 绍兴 312030
摘 要： 监察机关的留置权既不是行政权，也不是司法权，而属于一种监察权，它是完全独立于刑事诉讼程序的监察程序保障权。对于严重职务违法行为，监察机关目前应当谨慎使用留置措施。在留置期间，被调查对象不能委托律师进行辩护，但可在监察机关的同意下，委托律师提供一些法律咨询或法律帮助。
关键词： 监察机关；留置权；衔接；权力配置
2018年3月20日，在第十三届全国人民代表大会第一次会议上发布中华人民共和国主席令宣布公布并施行《中华人民共和国监察法》(下称《监察法》)。该法第22条规定：“被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪，监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查，并有下列情形之一的，经监察机关依法审批，可以将其留置在特定场所：(一)涉及案情重大、复杂的；(二)可能逃跑、自杀的；(三)可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的；(四)可能有其他妨碍调查行为的。对涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员，监察机关可以依照前款规定采取留置措施。留置场所的设置、管理和监督依照国家有关规定执行。”根据该规定，监察机关在行使监察权的过程中，可以针对特定对象采取留置措施。针对监察机关的留置权，目前学界争议较多，相当部分的观点认为，《监察法》规定的留置制度还有较大完善空间。由于目前学界对此问题讨论较多，本文仅就三个讨论较少的问题进行简要分析。
一、监察机关留置权的性质
对于监察机关留置权到底是一种什么样的权力，学界曾有广泛讨论。有学者认为监察机关的留置权兼具行政权和司法权，是党纪审查措施，用于替代“双规”和“两指”。[1]也有学者认为，“留置”措施属于刑事强制措施，是对犯罪嫌疑人羁押的措施，其性质类似于刑事拘留，并在一定条件下可以与逮捕、监视居住、取保候审有效衔接。[2]
第一种观点将留置权作为一种兼具行政权与司法权的权力，这是不恰当的。因为留置权是监察机关的独有权力，而监察机关既不是行政机关，也不是司法机关，同时也非行政程序中的权力与司法程序中的权力，将其作为兼具行政权与司法权的国家权力，缺乏依据。第二种观点认为留置措施是一种刑事强制措施也是不恰当的。此种观点是混淆了监察程序与刑事诉讼程序、监察机关与检察机关之间的地位和关系。刑事强制措施是公安机关、检察机关与审判机关针对已经刑事立案的案件所采取的措施，监察机关所采取的留置虽然也针对职务犯罪行为，但此时案件尚未进入刑事立案、侦查、起诉、审判阶段，它不可能属于一种刑事强制措施。而且，监察机关的留置措施不仅仅适用于职务犯罪行为，也适用于严重职务违法行为，针对严重职务违法行为采取的留置更不可能属于刑事强制措施。
从法律规定来看，监察机关的留置措施实际是监察机关在调查涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪案件的过程中，为了排除被调查对象或其他人妨碍调查程序的顺利进行而采取的一种程序保障措施。由于监察机关行使的监察权既不是行政权，也不是司法权，而是一种独立于这些权力的新权力，即监察权，因而留置权应当属于一种监察权，它是完全独立于刑事诉讼程序的监察程序保障权，而留置措施则是独立于刑事诉讼程序的一项程序强制措施，其归属于监察程序，是为保障监察程序顺利开展而设定的一项强制措施。
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二、监察机关留置权的适用条件
考虑到农村地区的情况比较特殊，所以理论上来讲，农村地区应该有一套完善的农村金融风险化解机制，以对抗随时可能发生的风险，但是目前来看，我国农村地区在金融风险化解机制上是缺失的，导致了一些农村地区的金融机构需要承受巨大的风险，进而造成许多金融机构不愿意将资本投入到农村地区，所以许多金融机构在地区业务拓展上表现出了很强的“去农化”。
根据《监察法》第44条规定，被留置人员涉嫌犯罪移送司法机关后，被依法判处管制、拘役和有期徒刑的，留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日。这也就是说，对于构成职务犯罪的被调查对象来说，留置时间可折抵刑罚，因而此前的留置措施实际并不存在实体惩罚色彩，单纯是一种程序保障措施。但根据《监察法》第45条第2、3项规定，对违法的公职人员只能依照法定程序作出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定，对不履行或者不正确履行职责负有责任的领导人员，只按照管理权限对其直接作出问责决定，或者向有权作出问责决定的机关提出问责建议，并不涉及人身自由的剥夺。为此，如果仅仅严重职务违法而被采取了留置措施，就会面临一个在最终作出处分决定时如何解决留置措施的折抵问题。如果不能折抵，就会使得对严重职务违法行为采取的留置措施带有强烈的实体惩罚色彩，而且是法律规定之外的惩罚，进而导致不公正的问题。尤其是，如果留置时间达到6个月，这种不公正问题就更为严重。对于需要接受刑事处罚的被调查人员都可以享受折抵刑期的法律上的效益，但是对于不需要接受刑事处罚的职务违法人员却不能获得类似的法律利益，也不能就其人身自由的利益受到的损害获得国家赔偿。这也是相当不合理的。
根据《监察法》第22条，监察机关采取留置措施时，针对不同的被调查对象，适用条件是不同的。对于公职人员采取留置措施，应当符合以下条件：一是被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪。如果被调查对象仅仅是涉嫌一般职务违法行为，不能采取留置措施。二是监察机关已经掌握了部分违法犯罪事实及证据。这也就是说，必须是监察机关已经立案调查，且已经收集了部分证据，可证明被调查对象存在贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪的行为。如果没有立案，或者没有证据证明存在严重职务违法或职务犯罪行为，也不能采取留置措施。三是案件有进一步调查的需要。如果被调查对象因为某种特殊原因，已无调查的必要性，不能采取留置措施。四是被调查对象存在妨碍调查行为的可能性或者案件重大复杂，需要采取措施排除被调查对象的妨碍行为。对于非公职人员，则前述第二到第四个条件以外，还必须是涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员，如果仅仅涉嫌行贿但未构成犯罪，或者仅仅涉及共同违法而没有构成共同职务犯罪，也不能对之采取留置措施。
在被调查对象的留置期间，是否应当允许律师介入，以保障被调查人的合法权限？这曾经是学界讨论比较热烈的一个问题。有观点认为，被调查对象既然已经被作为涉嫌职务犯罪的人员采取留置措施，这就相当于刑事诉讼的拘留或逮捕一样，应当允许其委托辩护律师为其提供辩护。[3]但也有观点认为，在职务犯罪的调查过程中允许律师介入会对调查活动产生干扰，在对案件移送审查起诉之后律师依旧可以介入帮助监察对象维护合法权益。[4]
三、留置期间的律师介入
如何解决上述问题，有两种解决方案：一是修改《监察法》第22条的规定，将留置措施的适用对象限制于涉嫌构成职务犯罪的被调查对象，不再对仅仅涉嫌构成严重职务违法的被调查对象。二是在《国家赔偿法》增设“监察赔偿”一章，并将上述情形也作为赔偿范围之一。相比较而言，采取第一种方案更合适。因为如果采用第二种方案，首先面临对《国家赔偿法》作较大修改的问题；其次，对这种情形进行国家赔偿，与《国家赔偿法》的其他章节不相协调，因为不管是行政赔偿，还是刑事赔偿，大多是以相关机关违法行使职权为条件的。如果《监察法》没作修改，就相当于监察机关是依法采取留置措施，但仍然需要进行国家赔偿。再加上，仅仅因为职务违法行为就可对其采取长达三个月的限制人身自由的强制措施，与比例性原则并不完全符合。在目前还不可能修改《监察法》的情况下，应在实践中谨慎针对严重职务违法行为采取留置措施。
刑事辩护是犯罪嫌疑人、被告人针对犯罪指控所进行的一种辩驳权利。被采取留置措施的被调查人虽然也大都是涉嫌职务犯罪的人员，但是，监察机关对被调查人采取留置措施是在以涉嫌违法立案后的行为，监察机关此时实际并没有对被调查人提出犯罪指控，而是在调查结束后，才作出是否涉嫌职务犯罪的决定。这是与刑事诉讼法规定的刑事立案是不同的。既然还未有正式的犯罪指控，自然不能委托律师为其进行辩护。因此，主张被调查人可以委托律师进行辩护的观点并不完全合理。但考虑到被调查对象在被采取留置措施时，已经被提出了涉嫌严重违法的指控，而被调查对象的法律知识有限，应当允许其委托律师提供法律咨询与法律帮助。原因在于：其一，对于采取了留置措施的职务犯罪案件适当允许律师介入不会对调查活动产生干扰，律师作为法律工作者，对监察对象能够提供的法律帮助、咨询的权限范围存在清楚的认知。并且在实践当中，律师帮助监察对象就职务犯罪案件实施毁灭证据、制造伪证等行为时，还要承担严重的刑事责任和法律后果，对于律师而言是一场风险远超收益的博弈，因此对于职务犯罪案件有碍侦查的情形绝大多数情况下是不存在的。其二，职务犯罪案件由监察机关主导调查，没有其他外部有效的监督方式介入难免会造成法律监督的漏洞。其三，在审查起诉阶段可以获取律师帮助的权利不能当然地剥夺了律师在调查阶段的介入帮助权。允许律师介入时，可以明确规定其仅作为实施一定的辩护职能的人而非辩护人，并且帮助的范围仅限于法律咨询、代理申诉、对
当然，这也并非说语文课堂只关注整体任务而忽略具体教学。毕竟整体目标的实现依附于具体文本的阅读鉴赏、表达交流以及思考探究。而且我们现在的教学也基本是以一节课为教学时间单位，这既有教材内容的限定，也有教学实践的限制。但在具体的教学设计和教学活动中，教师应有学习任务群意识，围绕任务群来设计教学，同时能够将不同学习任务群有机联系，避免造成各个知识点讲解之间的割裂。
案件处理提出意见等法律帮助。告知监察对象其行为后果、帮助促进监察对象认罪认罚等，提高监察机关对于职务犯罪案件调查活动的效率，推动建立律师对于法治反腐的积极作用。当然，为了避免被调查对象利用律师提供法律咨询或法律帮助的机会妨碍调查程序，可以规定，被调查对象委托律师提供法律咨询或法律帮助的，应当取得监察机关的同意。
[ 参 考 文 献 ]
[1]郭华.我国检察机关侦查权调整及其互涉案件程序的探讨[J].法治研究，2019(61)：7.
[2]沈红卫，高峰.问题与建议：论监察委员会“留置”措施[J].时代法学，2018(1)：42.
[3]徐汉明，张乐.监察委员会职务犯罪调查与刑事诉讼衔接之探讨——兼论法律监督权的性质[J].法学杂志，2018(6)：16.
[4]刘艳红.监察委员会调查权运作的双重困境及其法治路径[J].法学论坛，2017(6)：13.
*2018年度浙江省大学生科技创新活动计划(新苗人才计划)大学生科技创新项目(立项编号：2018R403039)阶段性研究成果。
中图分类号： D922.11
文献标识码： A
文章编号： 2095-4379- (2019 )34-0040-03
作者简介： 戴智群(1998- )，女，汉族，浙江瑞安人，浙江工业大学之江学院，本科在读，专业方向：刑事诉讼法学。
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