公共管理的变革与创新，本文主要内容关键词为：公共管理论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在全球一体化的背景下，国家与国家之间、地区与地区之间的竞争正变得越来越激烈 。国家和地区的竞争力，主要来自于该国(或该地)的企业竞争力与政府竞争力。而从实 践来看，哪里的政府更有效率，哪里的企业往往也就发展得更快，竞争力也更强。所以 我们可以认为，国家和地区的竞争力，归根结底来自于政府的竞争力。因此，从全球来 看，如何通过公共管理的变革与创新来打造一个具有竞争力的、高绩效的政府，已经成 为摆在各地和各级政府管理者面前的重大命题。解决这一命题，要求我们在理论和实践 上对以下问题进行不断的探索与创新。
何谓政府的竞争力
要打造具有竞争力的、高绩效的政府，首先需要研究的就是，什么是政府的竞争力?什 么是政府的绩效?从未来政府的职能定位来看，政府的竞争力主要可以归结为以下几个 方面：
1、提供公共产品与服务的能力。即政府是否能够创造满足公众和社会需要的、差异化 的公共产品与服务，并不断提高公共产品与服务的产出、质量和效率，这是政府核心竞 争力的第一要素。
2、创造良好发展环境的能力。即政府能否有效地为整个社会的经济发展和文明进步创 造良好的环境。政府的这一竞争力主要体现为三个方面：一是建立社会的法律基础，从 而确定整个社会得以有序、高效运行的规则体系；二是维持有效的宏观经济环境，为企 业和各类组织的成长与发展提供良好的政策环境和经济环境；三是通过改革，不断处理 社会中的各类关键矛盾和问题，为经济和社会的发展消除障碍。
3、应对和处理各种复杂局面与突发事件的能力。即政府在面对诸如SARS之类的复杂局 面和突发事件时，能否及时、迅速、准确地采取对策和措施，将社会隐患消除在萌芽状 态，避免产生影响整个社会的重大危机事件。
4、汇聚和整合优秀人才的能力。即政府能否通过人力资源的机制建设和制度创新，汇 聚和整合各类优秀人才。其具体包括对外的人才整合和对内的人才管理两个方面：
对外的人才整合，就是政府如何配合当地的经济发展战略与社会发展战略，科学地进 行人力资源规划，并积极引导和推动企业和其他各类组织的人力资源管理机制的创新， 从而为本国、本地区、本城市吸纳、保留、培养和激励人才创造一个良好的环境。
对内的人才管理，就是政府如何建立一支高水平的、具有企业家精神与领导素质的政 府领导人团队，以及如何建立一支高度职业化、具有核心专长与技能的公务员队伍。这 就要求政府部门必须积极推进领导干部管理体制改革和公务员管理体制的创新，其关键 包括：
在政府职能实现有效转型，政府满足公众和社会需要的能力不断提高的前提下，实现 公务人员的价值回归；充分拉开待遇差距，实行差异化的薪酬制度；积极开展对公务员 的能力开发和职业化建设，提高其终生就业能力。
公共管理变革与创新的模式
在明确了什么样的政府是具有竞争力的政府的前提下，接下来的问题就是要按照政府 竞争力提升的要求，去不断推动公共管理体制的变革与创新，从而实现政府竞争力的培 育。
从全球来看，各国政府的公共管理模式都在进行着深刻的变化。虽然由于不同国家和 地区在变革的形式、手段和方法上具有一定的差异，但究其实质，则都体现出一定的共 同趋势，即通过引入市场机制，实现对公共组织的激活，并创造以人为本的政府。所谓 引入市场机制，就是要把市场运行的一些基本原则、方式手段引入到政府管理之中，以 这些新的原则、方式和手段为出发点，推动政府的管理变革，使政府能够具有像企业一 样的活力、效益与效率。具体来讲，其主要包括以下几个方面的内容：
(一)引入市场的效率、效益和竞争原则
所谓引入市场的效率原则，强调政府必须不断提高其组织的整体效率和各层各类人员 的工作效率，从而使政府能够用最小的投入(包括费用投入、人员投入和时间投入等)获 得最大的产出，用最小的成本生产出尽可能多的公共产品与服务。当前政府改革的首要 举措，是要引入市场的效率原则，推动机构的精简与人员的合理配备，提高政府机构的 整体运行效率。
所谓引入市场的效益原则，强调政府必须不断为整个社会的经济发展和文明进步提供 附加价值，这是一个全新的理念。从当前全球的发展趋势来看，政府也要有效益，即对 整个社会而言，政府不仅仅是消耗机构与成本中心，政府要为社会的经济发展和文明进 步创造附加价值，即政府要做正确的事情。这时，政府的公务人员也不再仅仅是一个成 本概念，而成为为社会创造附加价值的第一资源。
所谓引入市场的竞争原则，强调的则是政府必须具有竞争意识，必须不断致力于提高 自己的竞争力。在全球一体化的时代，国家与国家之间的竞争，必将推动各国政府之间 展开激烈的竞争。即便是在同一个国家之中，不同地区之间也存在着竞争，比如我国京 津、上海和珠江三角洲三大区域之间的竞争。既然存在着竞争，那就要求政府必须从过 去的封闭式系统转变为开放式系统，与外部环境之间展开有效的互动。同时要求政府管 理必须具有开阔的视野，站在全球竞争的角度上，不断创新政府的管理思路，提升政府 的竞争力。
(二)引入市场化企业运作的手段和方法
引入市场化企业的运作手段和方法，主要包括以下几个方面：
1、关注需求。
政府的竞争力，首先体现为是否能够以公众和社会的需求为导向，提供高质量的公共 产品与服务，因此公共管理的改革首先要关注百姓的需求。即政府必须像企业一样，把 老百姓当作客户，使任何一项公共决策都建立在老百姓需求的基础之上。
同时，要关注百姓的需求，必须进行有效的沟通。通过有效沟通，一方面可以深入发 掘和理解公众的需求在哪里；另一方面，还可以让公众和社会知道政府在干什么，政府 的决策是如何形成的。当前，很多政府部门在积极推行的政务公开，很多部门正在引入 的新闻发言人制度等，都是政府与公众之间进行深入沟通的一种积极尝试，并取得了良 好的效果。
2、创新机制。
政府要把公众当作客户，以公众的需求为导向提供公共产品与服务，就必须积极推动 机制上的创新。因为，政府一旦像企业一样把公众当作客户，不同的客户往往就有着不 同的需求，那么政府就不能再单纯从自我的角度出发提供标准化的公共产品与服务，而 是必须站在公众的角度，为具有个性化需求的不同群体提供差异化的产品和服务。
3、提高速度。
政府要把公众当作客户，以公众的需求为导向提供公共产品与服务，还必须提高自己 的办事速度。同时，政府要提高应对和处理复杂局面和危机事件的能力，更要提高自己 的决策速度。因此可以说，未来政府的竞争力将从根本上取决于其速度竞争力。
政府要提高其决策和办事的速度，主要取决于两个方面：
一方面是要通过机构调整实现组织的紧凑化，这一点是当前政府机构改革的核心；另 一方面则是要通过业务流程和管理流程的重整，系统提高决策和办事的速度与效率。要 提高政府的决策和办事效率，必须着眼于组织整体，推进流程的系统整合与精简。当前 各级政府正在积极推进简化行政审批手续，在本质上就是通过行政审批流程的整合来提 高办事的速度和效率。但行政审批流程的整合，只是整个业务流程重整的一部分，要全 面提高政府机构的决策速度和办事速度，还需要全面推动政府的整个业务和管理流程的 重新整合，在各个业务领域和各个管理环节上，实现流程效率的最大化。
4、创造价值。
政府要把公众当作客户，以公众的需求为导向提供公共产品与服务，最为关键的是要 为社会的经济发展和文明进步创造附加价值。
与传统的公共管理理念不同的是，未来的政府不再仅仅是社会的成本中心，政府将通 过为社会和公众提供公共产品与服务，来为社会发展创造附加价值。这一点则正是政府 引入市场的效益原则的根本体现。为此，政府部门必须实现以下几个方面的转变：
一是要实现从权力角色向服务角色的转型，深化各级政府的服务意识，并不断提高其 服务能力。因为只有在具备了良好的服务意识和服务能力的基础上，政府才能为市场主 体和广大公众提供实实在在的公共产品与服务，从而实现为社会创造附加价值的目标。
二是要重新思考政府的绩效，推进政府目标绩效管理体制的变革与创新。即必须站在 公众和社会需要的角度，重新思考政府为谁创造价值，政府要创造什么样的价值。并在 此基础上，确定政府要有什么样的业绩，以及用什么样的标准来衡量政府的业绩。在明 确这些基本的理念之后，进一步推动政府目标绩效管理体制的创新，为各层各类政府建 立起以客户价值为导向，而非以权力为导向的绩效目标与绩效标准，强化政府的绩效考 核与绩效监控，为打造具有竞争力的、高绩效的政府组织提供最根本的制度约束和体制 保障。
塑造“以人为本”的政府
公共管理体制的变革，除了要在管理手段和方法上不断创新外，最根本的问题则是必 须深刻地认识到：变革仅仅是一种手段，而非目的本身，我们所积极推动的公共管理体 制的变革与创新、政府竞争力的提升和政府绩效的提高，归根结底都是要为人提供服务 ，其根本目的都是要塑造“以人为本”的政府。
关于“以人为本的政府”，不同的学者和公共管理者往往有着不同的认识，笔者则以 现代企业人力资源管理的“人高于一切”的理念，将“以人为本的政府”归结为以下几 个方面的特征：
(一)“以人为本”的政府，首先要树立“人高于一切”的价值观，将人民的生命财产 安全置于最为重要的地位，并将其作为政府执政最为根本的使命。同时，充分尊重自然 法则，强调自然秩序高于人为秩序的客观规律，正确处理自然和人类社会的矛盾统一关 系。
(二)“以人为本”的政府，要树立“执政为民”的执政理念。即政府的各项公共决策 都必须紧紧围绕公众和社会的需求来展开，公共权力的使用都必须以民众为出发点和归 宿点，确保从理念到行动，全面落实胡锦涛同志所提出的“权为民所用、情为民所系、 利为民所谋”的执政理念。
(三)“以人为本”的政府，还要树立“以员工为本”的管理理念。即高度认可公务人 员的价值与贡献，推动公务人员的待遇体系与市场进行充分的接轨；高度重视公务人员 的知识培训与能力开发，推动公务人员的才能全面与市场接轨，提高公务人员的终生就 业能力；充分尊重公务人员的不同特点，打破单一的“官本位”的晋升制度，为不同类 型的人才提供多样化的职业通道。同时，要使公务员的权益得到保障，如公务员的身份 保障、工作条件保障、职务等级的保障、工资福利与社会保障等。
