义务教育阶段“名校办民校”的政策分析与建议——基于广东省G市情况，本文主要内容关键词为：市情论文,民校论文,广东省论文,义务教育阶段论文,校办论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“名校办民校”作为改制学校的一种，一直是我国办学体制改革或民办教育领域争论最为激烈的现象之一。自2004年以来，教育部几次下发了对公办改制中小学校清理规范的意见，全国各省市根据本地实际开始对改制学校进行清理规范。广东省教育厅等六部门也于2009年4月联合下发了《关于清理规范义务教育阶段改制公办学校的意见》，其中义务教育阶段“名校办民校”也在清理规范的范围内。由于“名校办民校”（均指义务教育阶段，下同）问题牵涉面广、政策性强，关系到教育公平的实现和民办教育的健康发展，各地应该实事求是，根据实际依法整改，不宜“一刀切”。本文在对广东省G市的广泛调研和政策分析的基础上，提出关于G市“名校办民校”整改的政策建议。
一、G市“名校办民校”的基本情况
G市“名校办民校”产生于20世纪90年代中期，21世纪初得到较快发展。从办学形式看，主要有以下几种类型：一是以公办学校工会名义举办的民办学校，公办学校没有投入开办资金，只是以其品牌独立举办，场地和校舍主要是靠租用所属区内闲置的校园，办学经费来源主要靠收取学生的费用。二是由区教育局出面组织公办名校承办的小区配套学校，公办学校没有投入开办资金，只是以其品牌（冠名）和教育管理等作为无形资产参与合作办学，办学经费也主要来源于收取学生的费用。三是房地产开发商与公办名校（通常是公办学校的校办企业）合作、以股份制形式联合办学。由房地产开发商投入开办资金，公办学校只是以其品牌（冠名）和教育管理等方式参与。据统计，G市“名校办民校”主要是初中，从市内各区的情况看，“名校办民校”学生占区内义务教育阶段在校生比例多在5％左右，但占区内民办学校在校生总人数的比例多在20％以上。这说明在G市，“名校办民校”只是义务教育阶段办学的补充而非主体，但在民办学校里所占比例较大，对民办学校的影响不可忽视。规范“名校办民校”对G市民办教育健康发展十分必要。
客观上讲，G市“名校办民校”在一定历史时期，缓解了教育财政投入的不足，满足了人民群众对优质教育的选择需求，使举办民办学校的名校的国有资产得到普遍增值，是一条以民间资本为基础、以公有名校品牌介入、优势互补整合资源的、低成本高效率发展教育的办学体制改革创新道路。
二、当前G市“名校办民校”整改的主要问题
尽管G市“名校办民校”在一定历史时期对区域教育发展做出了贡献，但基础教育特别是义务教育作为一种公共物品，其公益性质及均衡发展、公平待遇等属性使“名校办民校”的举办模式受到了种种质疑。全国各省市纷纷对义务教育阶段改制学校① 进行清理规范的大背景使当前G市“名校办民校”的整改主要面临以下几个问题：
（一）对“名校办民校”社会作用和存在意义的认识分歧大
对于“名校办民校”社会作用的争议主要集中在五大方面：公立“名校”办“民校”特别是办义务教育阶段学校，在法律上是否成立、在现实中是否合理？是国有教育资源的流失还是增值？是扰乱了还是促进了民办教育市场？是满足社会需求还是制造了教育不公？是拓宽了教育经费投入渠道还是阻滞了政府对教育的投入？对这些问题的不同回答，直接关系到“名校办民校”是否应该生存与发展。
（二）有些“名校办民校”还存在性质不清，产权不明，权责不清等问题
义务教育阶段公办名校举办民校具有复杂性，由于目前我国教育法制法规建设还不完善，对现有的教育法律法规的理解与执行存在着偏差，致使名校办民校还存在许多复杂问题，主要表现在：①性质不清，这就为依法办学增加了困难。虽然名校办民校采用了民办教育的办学形式，但有些学校含糊不清的办学性质，必然随着学校办学规模的扩大和资产的积累，引起举办者、办学者、管理者之间财产所有权以及与之相关的经营权、使用权等财产权益纷争。由于我国对不同性质和类型的学校采取了不同的管理政策，性质不清使这类名校办民校既可以享受国家对民办学校的扶持政策，又可以拥有公立学校享有的国家优惠政策，长此以往，必将造成对其他纯公办学校和民办学校的不公平竞争，进而影响整个社会的办学秩序。因此，对名校出身的民校的性质进行明确的定位十分重要，这是对其进行规范和管理的前提。②产权不明，导致投资主体的权责关系不清。名校办民校产权的显著特点是学校财产包括原公办名校的国有无形教育资产和经营者筹资投入所形成的非国有资产，被作为一个整体而使用。按照《民办教育促进法》实施条例第七条规定：“举办者以国有资产参与举办民办学校的，应当根据国家有关国有资产监督管理的规定，聘请具有评估资格的中介机构依法进行评估，根据评估结果合理确定出资额，并报对该国有资产负有监管职责的机构备案。”但在现实中，由于学校无形的品牌价值的货币化核算比较困难，很少公办名校在开办民办学校前对国有资产的无形资产进行评估，这必然导致学校产权不清，产权主体之间权责不清，同时也缺乏相应的制度保证国有资产不流失。造成上述问题的根本原因在于缺乏对学校无形资产评估的具体法律规定。
（三）对举办者的资产来源及性质的认定不清而产生的办学主体不规范现象依然存在
通过对G市的调研发现，由于对举办者的资产来源及性质的认定不清而产生的办学主体不规范现象依然存在。按照《民办教育促进法实施条例》第五条规定，“民办学较的举办者可以用资金、实物、土地使用权、知识产权以及其他财产作为办学出资。国家的资助、向学生收取的费用和向银行贷款、接受的捐赠财产，不属于民办学校举办者的出资。”因此，那些依靠原有名校的牌子这一国家无形资产、以及办学经费来源主要靠使用滚动式发展模式的学杂费而不是民间资本，打时间差而举办的这类名校办的“民校”，是不符合《民办教育促进法实施条例》中关于公办学校举办民办学校的资格规定，其所办的并不是真正的民校，这类学校只是转变了学校的经营方式，其产权性质仍然是公校，社会上也主要是对这类名校所办“民校”存在争议。这类学校主要是在《民办教育促进法》及其实施条例实施前产生的，应该对其依法规范管理。
（四） “名校”办的真正的“民校”发展还存在不少体制性障碍
这方面主要体现在两大层面：一是作为“名校”办的“民校”，由于其办学主体之一是公办名校，涉及到国有资产的评估和管理等问题缺乏明确具体的法律规定，容易导致这类学校出现产权不清、财务管理不规范等问题。同时，在对名校品牌等无形资产进行界定时，对无形资产的内涵存在比较大的分歧与争议，比如：“教育管理经验”能否成为无形资产？如果是，该怎样评估其价值？名校的“教育管理经验”在辐射影响民办学校时难道就需要计算其货币价值？这是否符合国家对民办教育扶持的有关法律和政策规定？
二是作为民办教育的组成部分，“名校”办的真正“民校”与其他普通民办学校一样，遇到不少体制性障碍，亟需在这些方面突破与创新：产权制度、合理回报、税收优惠、师生法律地位平等以及风险防范机制、政府管理行为等，这些方面有待于具体明确的规范，使其具有可操作性。同时，政府还需要在如下方面加强监督管理：规范民办学校的准入条件；健全和规范民办学校内部组织机构；健全民办学校财务制度、会计制度和财产管理制度；加强业务主管机关及登记管理机关对民办学校财务的审计工作；加强政府对民办学校的定期审核，将民办学校办学状况及财务状况向社会公开等。
三、G市义务教育阶段“名校办民校”的政策分析与建议
根据《义务教育法》、《民办教育促进法》及其实施条例等有关法律法规以及相关的政策性文件，我们认为，应该结合G市实际，本着“扶持促进”和“规范管理”的原则，慎重对待G市义务教育阶段的“名校办民校”。
（一）正确认识“名校办民校”的本质和社会意义
首先，应该把其放到基础教育体制的变革进程中加以衡量，才能明确其真正的价值。应该看到，我国正在创建的基础教育办学体制，是一个以政府为主体的多种社会办学力量共同参与的合作体制，这种体制需要最大程度地发挥各个方面的积极性，挖掘一切可以挖掘的潜力，营造一个适应公众多方面需求、保障公众基本教育权益、灵活适应社会进步的要求、动态平衡公平和效率价值的运作体系。②“名校办民校”通过尝试运用市场机制满足公众的合理需求，将名校的品牌与民间资本进行资源整合，在整合过程中使名校品牌得到开发和增值，这在某种程度上也是一种教育体制的创新。这种创新在教育利益格局的调整中势必会出现一些不尽如人意的问题，我们不能将这些问题归咎于创新本身，将其与这种创新所代表的方向混淆起来。③ 如果存在一些“名校办民校”引发的教育市场竞争不公平、国有资产流失乃至腐败等问题，那应该是管理与体制监督问题，这些是需要继续完善，但不能作为简单取消的依据。
其次，要将义务教育阶段的“名校办民校”放在义务教育这个特殊阶段来审视。在义务教育阶段，义务教育的义务性、公益性是第一位的，应该在坚持义务教育公益性的基础上进行办学体制改革。这意味着，在义务教育阶段，政府的主要责任应当是公正地承担起缩小学校差距、不断提高教育质量、实现教育公平的责任，而“名校办民校”只是政府在承担主要责任的基础上，进行的多元主体的办学体制改革，它在义务教育阶段的地位仅仅是义务教育学校的发展和补充，而不是主体。同时，应该看到，在扩大优质教育资源方面，“名校办民校”所起的作用是有限的。政府要真正实现教育公平，扩大优质教育资源，除了要强化“就近入学”政策之外，还要加强对薄弱学校的改造、着力提高师资水平等更有效和公平的方式。政府需要在教育管理体制上进行革新，运筹好“名校”资源，使“名校”在帮助改造薄弱学校方面发挥更大的作用，而不仅仅是通过举办民校这一途径实现其扩大优质资源的目的。
第三，“名校”办的真正“民校”在性质上应该是民办学校，是按照《民办教育促进法》成立的民办学校，因此应当将其发展纳入到民办教育发展的大背景下整体考虑。它们应当与其他民办学校一样具有同等的法律地位，对其一方面应当严格依照民办教育的有关法律法规加以规范管理，另一方面要明确民办教育事业属于公益性事业，民办学校与公办学校应当具有同等的法律地位，不应该受到来自观念上、体制上的特殊待遇或歧视政策。
（二）在依法严格规范管理的前提下，应该允许义务教育阶段“名校办民校”的存在
义务教育阶段名校办民校具有复杂性，在建立健全法律法规、依法严格规范管理基础上，应该允许其存在。这是因为，首先，其存在具有合法性。根据《民办教育促进法实施条例》第六条的规定，公办学校参与举办民办学校，必须“不得利用国家财政性经费，不得影响公办学校正常的教育教学活动，并应当经主管的教育行政部门或者劳动和社会保障行政部门按照国家规定的条件批准”；应当“具有独立的法人资格，具有与公办学校相分离的校园和基本教育教学设施，实行独立的财务会计制度，独立招生，独立颁发学业证书”；应当“依法履行国有资产的管理义务，防止国有资产流失”，并且“实施义务教育的公办学校不得转为民办学校”。可见，符合上述规定的公办名校，依法可以成为民办学校的办学主体。其次，其存在是探求国家教育体制创新、构建国家国民教育新体系的需要。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》也指出：“深化公办学校办学体制改革，积极鼓励行业、企业等社会力量参与公办学校办学，扩大优质教育资源，增强办学活力，提高办学效益。各地可从实际出发，开展公办学校联合办学、委托管理等试验，探索多种形式，提高办学水平。”由此可见，义务教育阶段在强调政府责任的同时也应该发展民办教育，积极鼓励民间资金举办教育，鼓励多样化教育资金的来源，这也是加快基本实现教育现代化步伐的不可或缺的途径。“名校办民校”通过民办公助、股份制等形式，不仅可以提升民办教育的质量与水平，提高教育全局的总体增量，也有利于探索让社会力量与真正的教育家联合办学的机制。
（三）依法规范办学主体，明确办学性质，厘清产权和权责关系
第一，依法规范办学主体。根据《民办教育促进法实施条例》第六条的规定，公办学校只要不使用国家财政性经费，符合独立法人、独立核算、独立校舍、独立开展教育教学活动的“四独立”原则，就能够成为举办民办学校的合法主体。针对G市名校办民校中依然存在的、因资产来源不符合法律规定导致办学主体资格不规范的现象，应该严格依法从内容和形式上规范这类学校的办学主体资格。
第二，明确办学性质。即明确他们到底是公办，还是民办，这是名校办民校依法办学的前提。目前，国内各大城市都对义务教育阶段改制学校进行了清理整顿，通过清理整顿，依法明确学校办学性质。总体来看，各地对包括“名校办民校”在内的改制学校进行整顿清理，基本上是三个方向：退回原公立学校体制，改制成真正的民办学校，国家实行由非政府机构“托管”。大多数城市都采用第一、二种办法。广东省也实行视情况将改制学校依法退回公办或转为民办。这显示，对义务教育阶段改制学校的清理，明确其办学性质是清理的关键。
第三，厘清产权和权责关系。这是一个深刻且广泛的国有产权制度安排难题，其中关键是产权问题。从G市实践来看，名校办民校的产权性质和归属主要有以下三种情况：①单一国有型。即公办学校利用无形资产与国有企、事业单位联合投资，其投资无论来源情况怎样，均应视为国有资产投资，其性质应属于国有，而不是有人认为的除了国有资产外的非国有的所谓“自有资产”。因为“中华人民共和国是国有资产所有权的唯一主体，国务院代表国家行使国有资产的所有权，国家对国有资产实行分级分工管理，国有资产分级分工管理主体的区分和变动不是国有资产所有权的分割和转移”。④ 因此，国有公办学校投资举办的民办学校，无论用来投资举办民办学校的资产经历了多少层次的分级分工管理，都不会改变国家是唯一产权所有者的身份，其产权性质为国有。②完全民办型。即名校办民校的公有资产投入按合同协议由举办者（社会组织或公民个人）出价作了资产等价置换，不存在其他国有企、事业单位投资，不含国有成分，这种情况下，名校办民校是完全的民办学校，其产权归属投资举办者。③混合型。即名校和其他非国有资产拥有者采取类似于企业股份制形式分别投资合作设立民校，则产权性质是混合的。在这种情况下，国有与非国有各投资方的产权和承担的风险，只能根据投资双方的契约来界定，由于缺乏明确的法律政策依据，亟待规范。⑤
对于上述的第①种情形，可以将其重新纳入公办学校的轨道，停止以民办学校高收费方式筹措办学经费的改革，在政府提供办学经费和遵守公办学校收费制度的条件下。成为在内部管理体制和教育改革方面的试验学校。对第②种情形，则继续按民办教育的有关法规加以规范管理。比较难处理的是第③种情形，在相关法律法规还不完善的情况下，建议公办名校最好只限于品牌介入，采取股份制或民办公助⑥ 方式来办校，资金来源靠吸纳民间资本而非家长的资金，这样学校只能拿品牌跟民间资本合作，有利于产权清晰，资本的介入有利于管理与监督，防止腐败，从而实现“资本家”出钱让“教育家”来办学，经济风险与品牌风险分割的另一种教育发展之路。⑦
（四）科学规划，实行“一校一案”，分类指导与清理
根据教育部以及广东省关于清理规范义务教育阶段改制公办学校的相关政策，结合G市各区实际，各区可以根据义务教育阶段学位需求与学校的布局进行科学合理规划，实行“一校一案”，分类指导与清理整顿，该退回公立学校系统的退回公办学校，该转为民办的依法转为民办学校；对不愿意退回公办学校系统而想转为民办学校的，可“由教育主管部门会同财政部门委托中介机构对其进行清产核资，明确债权、债务等相关资产情况，明晰产权，并及时办理资产转移手续，其中涉及到国有教育资产处置的问题时，参照财政部门事业单位国有资产管理的有关规定，通过竞价、多方案比较，选择、确定受让者，以实现转让资产价值的最大化”。⑧
此外，针对G市个别区教育财政经费投入严重不足、办学水平与其他区相差比较大的特殊情况，建议在依法明确学校办学性质的同时，坚持进行办学体制改革的尝试，这是符合我国相关法律法规及《国家中长期教育改革和发展规划纲要》中倡导的“深化公办学校办学体制改革，……开展公办学校联合办学、委托管理等试验，探索多种形式，提高办学水平”的要求的。比如可进行类似美国的特许学校的改革尝试。特许学校是政府将国有学校交给办学声誉良好的公办学校或民办教育集团等机构去承办，所有权仍属政府，经营权给办学机构，并按民办学校的模式经营，目的是为社会提供高水准的教育，满足大众对教育的多层次需求。特许学校必须提供优质教育，由政府定期督导和评估，同时享受公办学校的税收优惠政策，但其收费需经过政府核定，不能超过一定的标准。⑨ 这种做法与“托管”类似，即委托“名校”管理部分小区配套学校。这可以较快提升区域办学水平。对于个别采用“名校＋名盘（住宅小区）”模式的人口导入区，考虑到义务教育的政府责任，政府可在依法规范管理的同时，采取购买义务教育学位的方式，对提供一定数量的免费义务教育学位给地段生的民办学校进行资助。这属于民办公助的一种形式。
（五）加快制度创新，完善法律法规，加强规范管理
如前文所述，“名校办民校”在其发展过程中遇到一些体制性障碍，目前《广东省实施〈中华人民共和国民办教育促进法〉办法》已于2010年3月1日起施行，该办法对这些体制性问题做了不同程度的回应，有利于促进民办教育的健康发展。然而，该办法的具体落实还需要一些可操作性的措施规定，例如“名校办民校”中的关于名校品牌估价问题。对此，该《办法》第二十条第二款规定：“以知识产权等无形资产出资参与合作办学的，应当委托具有资产评估资质的评估机构依法评估；无形资产占办学总投入的比例，由合作办学双方按照国家法律、行政法规的有关规定予以约定，并依法办理有关手续。”但要落实这一规定，除了要建立教育资产评估的中介机构外，仍需要政府出台具有可操作性的“学校品牌无形资产评估办法”。
总之，对包括“名校办民校”在内的民办教育的发展，在政策选择上应该实行“扶持促进”和“规范管理”双管齐下。要认识到，没有民办教育的大发展，就不可能有中国教育现代化的实现，这有赖于教育法治制度的科学安排，有赖于政府官员对教育现代化发展中民办教育地位作用的真正理解，以及依法、理性、有效的行政。
注释：
① 改制学校是办学体制改革试点学校的简称。《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》中有“在保证适龄儿童、少年均能就近进入公办小学和初中的前提下，可允许设立少数民办小学和初中，在这个范围内提供择校机会，但不搞‘一校两制’”的规定。
② 高洪源．明确定位 精耕基础 控制规模 谨行守身——“名校办民校”的治理[J].中小学管理，2005(10).
③ 张铁明．第四条路：名校办民校刍论[J].上海教育科研，2003(2).
④ 张文．把公办学校举办民办学校纳入法制轨道[J].人民教育，2004(9).
⑤ 李海双．高中名校办民校政策分析[J].教学与管理，2005(12).
⑥ 民办公助是指以社会团体、个人资源举办为主，政府直接给予适当的资助的办学形式。
⑦ 张铁明．多元混合：“名校办民校”新制度安排论略[J].上海教育科研，2005(9).
⑧ 《关于清理规范义务教育阶段改制公办学校的意见》（粤教基［2009］45号）．
⑨ 黄利．建立多元化的教育社会融资渠道和体制[D].2010.