韩国住房保障制度的经验及启示，本文主要内容关键词为：韩国论文,保障制度论文,住房论文,启示论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕C913.31 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1002-3909(2007)03-0056-02
住房保障是指国家通过各种住房政策手段，逐步从实现全体国民的生存与居住权利，转为主要满足中低收入者住房需求的一项制度。住房保障制度作为一项重要的社会政策，由于涉及到安全、公平与稳定，一直为各国政府所重视。在逐步完善我国的住房保障体系时，我们除了要借鉴欧美发达国家的经验之外，更应将目光集中到与我国有相似文化传统与人口规模的东亚国家。由于韩国的住宅与房地产市场的发展周期略超前于我国，因此，考察韩国住房保障运作状况，对于我国住房保障问题的解决有很强的现实指导意义。
一、韩国住房保障政策的历史回顾
发达国家的经验表明，住房保障政策的演进中都有政府在住房供应上大规模干预的过程，韩国也是如此。20世纪60年代，韩国政府将住房建设纳入国家发展规划，并作了相应的机构与制度设置，但当时由于政府投资重点放在产业基础设施的扩充上，因而住房建设投资主要依赖于民间资本。如一五规划（1962-1966年）期间，公共部门投资仅占住房投资总额的8.8%；二五规划（1967-1971年）期间，公共投资仅占住房投资总额的13.8%。[1](P79)
到了70年代，随着城市化急速展开与住房需求的增大，政府专门制定《住宅建设十年规划（1972-1981年）》，计划在10年内建设供给250万套住房。在制度建设上，政府制定了《住宅建设促进法》（1972年），并于1976年和1978年分别制定《城市再开发法》和《有关住宅供给规定》，对住房建设相关制度进行强化。
80年代以后，韩国住房政策中社会理念逐渐增强，开始注重缩短贫富差距，建立公平社会的目标。政府除供给住房外，在五五规划（1982-1986年）期间，开始提供租赁用住宅，制定了《租赁住宅建设促进法》，促进租赁住房建设。六五规划（1987-1991年）期间，为强化租赁用住房建设，设立租赁住房管理工团，在税制上实行优惠政策，并且为租赁住房建设提供大量土地。90年代，政府相继推出《住宅200万户建设规划（1988-1992年）》和《新经济五年规划（1993-1997年）》。两次规划期间共建房584万户，使韩国住房普及率大大提高。
90年代末，针对住房价格因金融危机影响而大幅跌落的状况，政府作出相应政策调整，包括放宽住房管制，对首都圈地域的住房出让价实施自由化；扩大金融与税制支援，对新购住房减免登记税；积极促进将住房部门与资本市场相联系的抵押债券流动化制度等。在这些政策带动下，韩国的住宅市场进入了复苏与繁荣期。特别是从2000年至2002年，住宅建设以年均18.4%的速度逐年增加，2002年住宅供应总量达到67万套左右，比2001年增加了大约28%。
韩国住房政策的发展过程始终伴随着政府大量供给住宅与抑制住房投机两条线索。政府对住房投机的首次打击是在20世纪70年代末期。由于70年代政府对住房建设的鼓励，70年代末，韩国住房价格急速攀升。1978年，政府分别制定了规范住房供给条件与方法的《有关稳定住宅价格、抑制投机、供给住宅的规定》，以及《抑制房地产投机及供给对策》，采取土地交易许可及申报制度，扩大标准地价告示地域等众多抑制投机对策。同时，政府引进住房出让价上限制度[1](P93-94)，将新住房价格控制在一定水平之下。80年代初期，政府针对住房经济过热状况也曾采取过一定的抑制政策，如1983年对民营住房实施债券购买制度等。这些政策的实施使韩国房产价格至80年代中期趋于稳定。到80年代末期，土地投机因汉城奥运会的举办而日益猖獗。为应对这种局面，1988年，政府通过“8·10措施”，采取了房地产检印契约制度和地价公告制度。
金融危机之后，韩国土地与住房投机因政府放宽住房管制日益增多，全国住宅平均价格指数从1998年10月的61.8%猛增到2002年12月的93.7%，涨幅超过50%。2003年，韩国政府对房地产业采取宏观调控，主要措施包括：(1)提高房地产转让税率，对拥有3套以上住宅的居民户转让房地产课以60%的高标准转让税。[2](2)在住宅价格增长过快的地区，实施禁止住宅预售权转让制度；(3)逐步建立住宅实际交易价格申报制度，根据住宅实际买卖价格征收房地产登记税。(4)进一步改善房地产税制，课征房地产保有税，新设住宅税列入保有税税种，逐步建立有效调控住宅实际需求的税收机制。
二、韩国住房保障制度的经验
（一）制定完整的住房政策法规与规划体系
韩国住房政策法规体系以1972年制定的《住宅建设促进法》为核心，内容涉及宅地开发、住房建设、供给、管理与消费以及住房再开发等。除此之外，住房政策法规体系还包括两部分，一是《住宅建设促进法》的上一级法规如《国土建设规划法》、《国土利用管理法》、《首都圈整备规划法》以及《城市规划法》等；二是《住宅建设促进法》的支援性法规，包括涉及住房金融的《稳定劳动者居住和筹措购房资金支援法》等、涉及税制的《地方税法》等，以及涉及公共机关的《韩国住宅银行法》、《大韩住宅公社法》等。
韩国住房规划体系包括综合规划和特定规划。综合规划又可分为长期的《国土综合开发规划》、中期的《经济社会发展五年规划》和短期的年度住房建设综合规划；特定规划有20世纪70年代的《住宅建设十年规划》、80年代的《住宅200万户建设规划》和90年代的《新经济五年规划》。住房法规为住房政策实施奠定了法律基础，而住房规划则为住房政策的基本目标赋予了具体内容。
（二）设立单独的负责机构
为了特定的任务而设立专门机构是韩国政府的一贯做法。1962年，当政府着手制定住宅规划时设立了大韩住宅公社，专门承担公营住宅建设。1969年设立韩国住宅银行，专门承担住宅金融。1979年设立韩国土地开发公社，使低廉、大量供给住房用地成为可能。20世纪80年代后期设立租赁住房管理工团，以强化租赁用住房建设。1989年，当政府提出《住宅200万户建设计划》时，为督促其实施，设立了总统直属机构——平民住宅建设企划团。另外，在建设部住宅局中设立住宅基金科，管理住宅建设基金（原由住宅政策科所管）；将原属土地局的宅地开发科转入住宅局，把住宅建设与宅地开发有效联系起来。
目前，中低收入者的住房保障主要是由韩国国家住宅公司（即大韩住宅公社）负责。公司每年为中低收入者生产并提供5万套经济适用住房。房屋类型主要有永租房、国租房、公租房和公售房等四种类型。为了有效管理其开发的住宅，韩国国家住宅公司专门建立了一家子公司——新住宅公司来管理物业。其主要职责是为住宅的管理和维护制定宏观规划。新住宅公司总部下设12个分部，为住宅的管理和维护建立具有操作性的规划；分部下设258个管理处，具体负责住宅小区物业管理、房屋缺陷控制等工作。
（三）多渠道筹集住房保障资金
住宅金融是一项重要的住宅政策手段。韩国的住宅金融主要包括三种类型，一是1981年为无房产筹措购房款而设置的国民住宅基金，它由建设交通部委托韩国住宅银行管理。基金来源有国民住宅债券、住宅彩票、政府财政、国外贷款、住宅预约储蓄、国债管理基金预收金、利息等。二是民营住宅资金，由经管住宅金融的金融机关通过预收金等方式筹措。韩国住宅银行起初在民间住宅金融领域充当最核心的角色。2000年后，政府放松管制，其他银行开始参与民营住宅资金的运行。三是期付金融。期付金融公司向综合金融公司或资本市场筹措资金，替购房者向住宅开发商提供资金后，从购房者按一定条件收回其资金和利息。自1996年引进期付金融制度后，期付金融也对住宅事业产生了一定影响。
除了这三种金融手段之外，韩国还实行过其他筹措住房资金的政策，如住宅储蓄制度、住房贷款证券化措施等等。
（四）住房分层保障，按收入差异实施不同的资金支援与税收减免
韩国政府进行住宅建设规划是在1962年，到20世纪80年代上半叶才开始提供租赁用住宅，而首次按收入阶层确定住宅供给量，并且将建设永久租赁房纳入到规划项目中则是在80年代末期。1988-1992年期间实施的《住宅200万户建设规划》是韩国住宅史上里程碑式的重要事件，它按收入将住宅供给对象划分为10级，并归为5种类型，按类型建立多元化供给体系。[1](P97)按当时的规划，国家已经不承担中产以上阶层（8-10级）的住房保障，但同时却对特困的贫民（1级）的永租房也提供财政支援。在税收方面，韩国住宅相关税制包括往来课税（取得税、登记税、转让所得税和法人税特别课税）和保有课税（财产税、综合土地税）。税收减免对低收入者以及租赁房实行倾斜。
从1998年开始，韩国政府开始实施促进廉租房的政策。廉租房的租金仅为市场价格的60-85%，最长租赁期为30年。2003年，韩国政府为扩大廉租房供应，推出“100万户国民廉租房建设计划”，准备在10年内建设100万户国民廉租房，将廉租房占住宅总数的比例从2003年的2.4%提高到2012年的10%。廉租房主要依据建设交通部公布的最低居住标准建造，主要供应给无房户以及低收入家庭（月收入不及城市家庭月均收入50%）。
（五）建立住房信息系统，加强住房保障管理
房产市场的良好运行离不开信息的畅通。为加强房产监测，韩国政府建立了由建设交通部直接控制的全国房地产信息系统，要求全国各地将电子化的房产信息数据每月上报，在房价上涨最快的特殊时期，甚至实行周报制度。在信息来源方面，除自有数据之外，建设交通部还整合了来自国民银行、房地产中介机构的采集数据，以此确保了房产信息数据的全面性与可靠性。
标签：购房论文;