适度减税：我国目前税收政策的选择，本文主要内容关键词为：税收政策论文,我国目前论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
税收既是政府组织财政收入的重要形式，也是宏观调控、促进经济发展的重要手段。目前国内外经济形势发生了很大的变化，经济竞争日益激烈，如何通过税收政策进一步激发企业创新的活力，全面提升企业的竞争力，是我国面临的重要课题。无论是从国内、国际的经济形势分析，还是从我国当前税收负担的状况分析，为了更好地执行积极的财政政策，发挥税收对经济发展的促进作用，我国都应该调整税收负担，实行适度减税的税收政策，改革和完善税收制度。
一、积极的财政政策需要补充新内容
1998年以来，我国实行了积极的财政政策，主要是通过增发国债、扩大财政支出的办法来扩大内需，拉动经济增长，取得了明显的效果。我国实行的积极财政政策，实际上就是扩张性的财政政策，根据一般理论和各国的实践经验，它主要包括两大手段：一是扩大财政支出，二是减税。目前我国主要依靠的是扩大支出的手段，而在收入方面不仅没有减税，这几年还出现了税收收入超常增长的现象，见表1。
表1 1995-2000年中国税收弹性系数和宏观税收负担率
年份
1995
1996
1997
1998
1999
2000
GDP增长率(%)
25.1
16.1
9.7
5.2
4.6
8.9
税收增长率(%) 17.8
14.4
19.2
12.5
15.3
17.7
税收弹性系数
0.71
0.89
1.98
2.40
3.33
1.99
税收占GDP比重(%) 10.3
10.2
11.1
11.8
13.0
15.6
注：表中GDP增长率按当年价格计算。
资料来源：《中国统计年鉴(2000)》和《中国统计摘要(2001)》。
从理论上讲，以商品税为主体，以商品流转额为计税依据，采用比例税率的税制结构，税收收入的增长率一般应低于GDP的增长率，即税收弹性系数小于1，而在1997-2000年，我国税收收入的增长速度都超过了GDP的增长速度，税收弹性系数都大于1，最高的竟达到3.33，税收收入占GDP的比重也出现了比较明显的提高，这说明4年来税收收入处于超常增长的状态。
当然，这几年税收的超常增长，有多方面的原因，如部分税收优惠政策到期恢复征税；进出口增加促使进出口税收增长迅速；证券市场活跃使得证券交易印花税增加等等，当然也包括加强税收征管，甚至是税款“虚收”问题。但无论原因如何，从结果来看，4年来我国税收弹性系数和宏观税负都有所提高，说明我国实际执行的是增税政策，国民经济的税收负担是提高的。
那么，这几年增税的结果对实行积极的财政政策是有利还是不利？进而对国民经济的影响是正效应还是负效应？如果撇开一定的社会背景和条件，一般而言，税收收入的大幅度增长和税收收入占GDP比重的提高是我们多年来未曾实现却急迫实现的两个愿望，如今已有起色，这当然是大好事。同时，这里面凝聚着百万税务大军的辛勤和汗水，是值得庆贺的。但问题在于，在当前我国经济紧缩的背景下，在实施积极财政政策的条件下，这种增税的结果是否合适？尽管目前我国经济出现了转机，但社会（民间）投资乏力和居民消费不振的问题并没有得到根本解决，也就是说，经济增长内生的驱动力还是不够，在很大程度上还是依赖于政府国债投资的支撑，应该说这与企业和居民的税费负担过重有很大的关系。
目前，积极的财政政策过于依赖政府增发国债、扩大支出的作用，有这样几个问题需要引起我们的注意：(1)由于受政府财力的制约，不可能长期、大规模地实施增发国债、扩大支出的财政政策。(2)我们既要看到几年来积极财政政策的成果，也要清醒认识到它所带来的财政债务风险以及国债使用中存在的低效益问题。(3)由于增发国债、扩大支出是政府干预行为，要防止其对民间投资的“挤出效应”。同时，增发国债、扩大支出不可避免地会增加货币供应量，要防止可能产生的由房地产、证券等资产价格上涨过快而导致的“经济泡沫”。(4)一般而言，财政政策特别是国债投资政策，偏重于政府的计划调节，强调政府对经济的干预，而我国正处在计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，要防止长期实行扩张性财政政策和不断扩大国债投资规模可能导致强化计划体制作用的趋势，防止旧体制的复归。
表2 1994-2000年大、中、小口径的宏观税负水平 单位：亿元
资料来源：政府收入是测算数据，其他数据来源于《中国统计年鉴(2000)》和《中国统计摘要(2001)》。
因此，我国目前的财税政策要从注重需求面的调控转到需求面与供给面并重的政策，在继续实施积极财政政策的前提下，适当调整积极财政政策的内容和手段搭配，更好地发挥税收杠杆对促进经济发展和结构调整的作用。在税制改革和完善过程中应对税收负担进行有增有减的调整，在总体上适当减轻企业和居民的负担，进一步激发企业和居民进行投资和消费的热情，促进我国经济健康、稳定地发展。
二、我国当前的税收负担存在一定的减税空间
（一）对我国宏观税负水平的分析、判断
宏观税负是指一个国家总体的税负水平，一般通过一个国家一定时期政府所取得的收入总量占同期GDP的比重来反映。在我国，由于政府收入形式不规范，单纯用税收收入占GDP的比重并不能说明我国宏观的税负状况。根据政府所取得收入的口径不同，通常有三个口径的宏观税负衡量指标。
(1)税收收入占GDP的比重，通常称为小口径的宏观税负。
(2)财政收入占GDP的比重，通常称为中口径的宏观税负。这里的“财政收入”是指纳入财政预算内管理的收入，包括税收收入和少量其他收入（如国有资产收入、变卖公产收入等）。
(3)政府收入占GDP的比重，通常称为大口径的宏观税负。这里的“政府收入”，不仅包括财政收入，而且包括各级政府及其部门向企业和个人收取的大量不纳入财政预算管理的预算外收入，以及没有纳入预算外管理的制度外收入等等，即它是各级政府及其部门以各种形式取得的收入的总和。
在这三个指标中，大口径的指标最为真实，它全面反映了政府集中财力的程度和整个国民经济的负担水平。而中、小口径指标则说明在政府取得的收入中，财政真正能够有效管理和控制的水平。在分析我国宏观税负水平时，需要将这三种不同口径的指标综合起来进行考察。
按照我们对宏观税负指标的界定，可以将近几年来我国宏观税负水平及其变化趋势列表如下，见表2。
从表2可以看到，我国大口径的宏观税负，与小、中口径的宏观税负相比，在数值上要高出很多，这是因为我国目前存在着许多没有列入政府预算管理的不规范的收入形式，如收费、基金、集资等，这部分资金对财政来说，是难以控制和管理的“体外循环”资金，并不是财政可以支配的财力，因此不计入税收收入或财政收入，也就不包含在中小口径的宏观税负中。但是对企业和居民来说，它又是一项真正的负担，必须在大口径的宏观税负中得到反映。这就是我国目前一方面财政比较困难，而另一方面企业和居民税费负担又比较重的原因。
由于大口径的宏观税负是真正反映企业和居民负担水平的指标，从这一指标看，应该说目前企业和居民的总体税费负担偏重，不利于提高企业的竞争力和发展后劲。
首先，按照我们测算过的数据，2000年我国税费总体负担占GDP的25.47%，考虑到对预算外、体制外收入测算的保守性，这个税负水平应该是实际税费负担水平的下限，有的专家学者认为这一指标早已超过了30%。即使是25%的下限，虽然低于发达国家平均30%的水平，但与发展中国家16%～20%的水平相比，仍高出了不少。
其次，这几年，我国经济增长速度在放慢，但宏观税负水平却在不断地提高。按保守的估计，2000年我国税费总体负担已占到GDP的25.47%，比1997年的21.39%增加了4个百分点，一方面是前面已述及的税收的超常增长，另一方面说明我国试图通过“减费”来减轻企业和居民负担的愿望没有真正实现，因此，从税费负担上看，我国这几年实际执行的是“增税”政策。
再次，从一定时期剩余产品的价值量与税费负担量分析，由于税费主要来源于一定时期社会生产的剩余产品价值，而为了维持社会简单再生产和扩大再生产的需要，税费总额只能是同期剩余产品价值量的一部分而不是全部。据测算，1999年剩余产品的价值量是26530.94亿元，占GDP的32.4%，而当年税费总量占GDP的比重按保守的估计也达到24.55%，可见留给企业的就不多了。而且由于不同所有制企业之间存在税费负担不平衡的问题，更加重了这个问题的尖锐性。所以从总量看，由于税费负担过重，作为投资和市场主体的企业缺乏进行扩大投资、技术改造和结构调整的实力和动力，缺乏创新的活力和动机，难以进一步发展壮大，在国际竞争中取胜。
（二）对我国微观税负水平的分析、判断
1.企业的税费总负担偏重，尤其是非税负担过重。广东省1996年企业平均税收负担率为7.61%，而企业缴纳的各种费用之和却占到GDP的15.22%，远高于企业的税收负担。近几年，我国企业的非税负担并没有明显的减轻，而税收负担却开始出现加重的势头。例如根据青海省国税局的一份调研报告，该省工业企业平均总体税负从1996年的6.82%增长到1999年的8.84%，大型工业企业的增值税税负从1996年的5.37%上升到1999年的7.76%。非税负担没减轻，而税收负担却在增加，这是目前我国企业总体负担偏重且呈增长趋势的重要原因。
企业微观税负偏重还反映在我国税制结构和主体税种的设置方面。由于我国的税制结构是以流转税为主，以企业为主要征收对象，企业所得税的比重也远超过个人所得税，同时企业缴纳的主要税种所设计的税负也较重，因此，我国企业微观税负还是比较重的。如增值税法定税率为17%，但如果换算成与国外可比的消费型增值税口径，即允许扣除固定资产所含税金，实际税率将达到23%，高于大多数西方国家20%左右的水平。又如企业所得税，目前我国法定税率为33%，而加拿大为28%，德国为25%，美国实行15%、18%、25%和33%四级超额累进税率，前三档都比我国低，最高税率反与我国相同。但由于税前扣除项目多，而且是超额累进税率，所以实际税负也比我国低得多。再考虑到我国企业经济效益和剩余产品价值率都比西方国家低等因素，那么我国企业尤其是国有大中型企业的税负就显得更重了。
2.各类企业的税负差别较大。我国企业由于所有制、规模、所在地区、行业的不同，在税收负担上存在较大的差别。一般来说，是国有企业税负重于非国有企业；内资企业重于外资企业；大型企业重于中小企业；内地的企业重于沿海的企业；资本有机构成高的企业重于资本有机构成低的企业。以青海省工业企业总体税负为例，1999年国有经济总体税负为10.05%，是私营经济3.46%税负水平的2.9倍，是港澳台投资经济1.85%税负水平的5.4倍，内资性质的企业在税负上要明显重于外资性质的企业。从不同规模的企业来看，大型企业的税收负担一般要重于中小型企业。1999年大型企业的增值税税负是7.76%，比中型企业的5.07%高2.69个百分点，比小型企业的4.59%高3.17个百分点。因此，从企业的微观税负看，一方面要注意减轻企业的税费总负担，控制税收负担的增长；另一方面要对税收政策和税收制度进行必要的调整和完善，拉平各类企业之间的税负。
（三）对我国目前税负水平的判断
通过对我国目前宏观和微观税负水平的分析，可以得出以下初步的判断：
1.我国大口径的宏观税负在25%以上，也就是说税费总负担水平已经处在一个较高的水平，而且还有加重的趋势，因此应采取一些措施减轻税费负担。“费改税”是一条比较好的思路，但由于当前推动“费改税”的难度特别大，而企业税费负担过重又确实严重地制约着企业的创造性和积极性，影响到国民经济的健康发展，可以考虑通过调整和完善税制，适当减轻企业的税收负担。我们至少可以考虑调整目前实际执行中的“增税”政策，降低税收增收的速度和任务指标，从总体上减轻企业的负担，保证企业拥有进行扩大投资、技术改造和结构调整的能力和动力。
2.当前各类企业之间税负差别过大，税负不公的现象比较严重，尤其是国有企业的负担偏重。造成企业之间税负不公的原因是多方面的，其中，内外资企业所得税税法不统一；增值税实行生产型增值税，投资购置设备、厂房等固定资产进项税不能抵扣；税收优惠政策不统一等，是导致企业间税收负担差异较大的重要因素。因此，税收制度本身存在着对税负进行调整的客观要求，应通过税负有增有减的调整，实现税负公平和税制完善。
3.我国宏观和微观税负水平偏高，而且目前还有加重的趋势，对企业影响较大的一些主体税种如增值税、企业所得税的税率偏高，在当前财政相对宽松的情况下，应该说存在一定的减税空间。
三、我国税收政策调整的指导思想与主要内容
根据新的形势和要求，我国税收政策的调整关键是要处理好税制改革与经济发展、税制改革与财政收入之间的关系。在处理税制改革与经济发展的关系上，要坚决把握住发展的主题，立足于促进经济结构调整和促进对外开放，促进科技进步，积极推进税制改革，旗帜鲜明地突出税制改革服从于经济发展和促进经济发展这一主题，进一步消除影响生产力发展的体制性障碍。在处理税制改革与财政收入的关系上，要有长远眼光和战略眼光，要有舍得花点代价的思想。从短期看是付出了一些成本和代价，但换来了更好的机制和发展、增长的动力，要坚信改革付出的代价一定会获得加倍的回报。当前最迫切需要进行改革和调整的是以下两个方面。
（一）进一步改革和完善增值税税制
国际上，增值税按对固定资产扣税范围的不同，划分为三种类型：(1)允许将固定资产全部进项税额一次扣除，即消费型；(2)允许将固定资产进项税额扣除，但是按提取折旧部分多次扣除，即收入型；(3)不允许扣除固定资产进项税额的，即生产型。目前实行增值税的110多个国家中，只有我国和少数几个国家实行生产型增值税。
我国1994年税制改革时由于考虑财政承受能力有限以及当时控制投资规模膨胀的宏观政策需要，采取了对企业购进固定资产不予抵扣税金的办法，即生产型增值税。在当前新的形势下，这种类型的增值税存在的弊端越来越显露：(1)由于购进机器设备等固定资产支付的增值税款不允许抵扣，加上税率又高，已经影响到企业投资的积极性，特别是影响到企业向资本密集型产业和基础产业投资的积极性，从而影响了企业技术进步和经济结构调整。(2)我国出口产品成本中，由于固定资产所含税款没有扣除，必然会提高价格，从而降低这些产品在国外市场的竞争力；而在进口产品中，由于外国产品中的固定资产所含税款得到了彻底地扣除，因此它比国内同类产品的成本低，竞争力强，这将使我国产品在国内市场的竞争中处于不利地位。在我国加入WTO之后，由于关税的保护作用减弱，这个问题将更加突出。
改为允许扣除固定资产所含税金的消费型增值税能够克服上述弊端。所以把增值税由生产型转变为消费型，从长远看，十分必要，从当前看，十分迫切。因为我国经济结构正处于战略性调整时期，企业有更新设备、技术进步、产品升级的强烈愿望，增值税转型无异于“雪中送炭”，早转型，早受益。
那么如何转型呢？从财政承受能力看，有两种方案可以考虑。(1)先限制在购进机器设备范围内允许抵扣；(2)实行全面允许抵扣，即对企业新增固定资产所含增值税款允许全部扣除。就账算账，这两种方案，都会使此税种暂时减收。据测算，第一种方案要减收约300亿元，第二种方案要减收约600亿元。其实，两种方案的改革成本是一样的，区别在于前者是分期支付，后者是一次性支付。我们倾向于实行第二种方案，因为它可以早日克服生产型增值税的弊端，操作也相对简单、容易。当然，如果财政实在难以承受，也可以选择第一种方案。不过，对于财政承受能力也要辨证地看，经济发展是税收之源，既要看到暂时的减收，更要看到其刺激经济发展的作用发挥后会使财政长期增收，而且很有可能当年并不短收，这从各国税制改革的实践中可以得到充分的证明。
（二）统一和完善内外资企业所得税制度
我国现行的企业所得税是内、外资分立的两套制度，因此，税前列支标准和税收优惠不一致，税负轻重差异很大。据测算，外资企业平均负担率为11%，内资企业平均负担率为22%，国有大中型企业平均负担率为30%，这种状况，不利于公平竞争，应尽快合并、统一两套税法。合并后的企业所得税，应在税率和税基方面加以调整，具体包括：(1)实行比例税制，税率定为25%，把国有企业的负担降下来；(2)规范税基，取消计税工资规定，提高折旧率，放宽研究与开发费用列支标准；(3)整顿和减少税收优惠，实行国民待遇，但为使外商投资企业不过多地增加负担，可采取某些过渡措施。
总之，不管是从国内、国际的经济形势分析，还是从我国当前税收负担的状况分析，为了更好地执行积极的财政政策，发挥税收对经济发展的促进作用，我国都应该调整税收负担，改革和完善税收制度，其中最迫切的是进一步改革和完善增值税税制，把生产型增值税转变为消费型增值税，以及统一和完善内外资企业所得税制度。当然，我国目前调整税负和完善税制面临着一定的财政困难，但也要看到许多有利条件：一是1994年税改时遗留的期初存货税款抵扣、外商投资企业超过原税负的返还税款和大部分过渡性减免税优惠均已到期，这几项，可使财政少支出约400亿元；二是近几年税收增幅很大，财政有能力抽出一部分财力用来支持改革；三是压缩财政支出的潜力也很大。所以，我们应当抓住当前不可多得的有利时机，适度减轻税负，完善税制，促进经济结构调整，增强企业竞争力，推动国民经济持续、快速、健康发展。
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