城市社区管理体制创新探索——行政、统筹、自治之三元复合体制，本文主要内容关键词为：体制创新论文,体制论文,行政论文,城市论文,社区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D62 文献标识码：A 文章编号：1006－0138（2010）02－0040－04
20世纪90年代以来，我国城市社会发展发生了前所未有的变化：随着单位人转为社会人，城市社区成为城市最重要的社会组织方式。我国城市基层社会管理体制逐渐从单位制、街居制走向社区制。伴随着城市化进程与住房商品化的进程，城市社会的空间结构急剧变化，大量流动人口涌入城市，城市人口流动也日益增强，使城市社会管理的难度、广度、复杂程度进一步加大。现阶段，我国正处于社会转型期，城市社区管理体制也面临着新旧体制共处的局面。由于传统体制在实践中弊端日益暴露，因此如何改革传统社区管理体制，建立新型城市社区管理新体制成为本研究的出发点。
一、研究背景与缘起
“社区”一词在20世纪30年代被引入中国，而作为一个广泛使用的名词始于1986年。当时，民政部为推进城市社会福利工作改革，争取社会力量参与兴办社会福利事业，并将后者区别于民政部门代表国家办的社会福利，就另起了一个名字，称之为“社区服务”，由此引入了社区概念。1991年，民政部为了开拓民政工作又提出“社区建设”的概念。1998年，国务院确定民政部在原基层政权建设司的基础上设立基层政权和社区建设司，意在推动社区建设在全国的发展。2000年11月，国务院办公厅转发了民政部关于在全国推进城市社区建设的意见，由此带来了社区建设在全国各大城市的广泛推行。
80年代晚期开始，对计划经济下的控制型社区管理模式进行反思和改革，对市场经济制度为基础的自治型社区治理体制进行探索，逐渐成为各级政府、学术界和基层社会共同的探讨方向。1999年，民政部在10个城市确定了11个城区为“社区建设实验区”，经过几年探索，出现了各具特色的社区管理新模式，如北京九道湾模式、哈尔滨南岗模式、上海卢湾模式、沈阳模式、江汉模式、杭州模式、深圳莲花北模式、武汉百步亭模式、成都锦江模式等等。从国家与社会关系的角度考察，这些模式可概括为：行政主导型、半行政半自治型、企业主导型、自治型等。与传统控制型社区管理模式相比，这些模式在提高社区自主性方面有了很大进步，但在制度创新的深度上尚有缺欠。
当前中国城市社区管理体制改革中出现的问题，归根到底，在于社区管理体制难以适应社会转型对政府执行力、社区自治能力的需求。
1.政府职能转变滞后于社区自治的发展。在法理层面，街道办事处和居民委员会是指导与被指导关系，但在实践中，指导与被指导的关系变成了领导与被领导的关系。在这种情况下，居委会的工作只能向政府负责，而不是向居民负责。政府的诸多职能部门为使居委会能更多更好地完成自己委派的工作，实现本部门的工作目标，习惯于用政府部门的体系对居委会工作进行考核、评比，这就造成了居委会工作与群众实际需求的脱节，成为基层政权的行政化组织，背离了社区自治的本质。
2.传统的城市管理体制下，社区自治被虚化，社区沦为行政管理任务的“腿”，居民委员会的组织机构成为与政府机构一一对应的“小政府机构”。北京市有些居民委员会的机构就与街道办事处有着对应关系：街道办事处的司法科，对应居民委员会的人民调解委员会；街道办事处的民政科，对应居民委员会的社会福利委员会；街道办事处的城管科，对应居民委员会的公共卫生委员会；街道办事处的计划生育委员会，对应居民委员会的计划生育委员会。居民委员会与街道办事处不仅是组织机构对应，而且任务也对应。社区自治职能和服务职能未能成为社区工作的主体内容，而是被搁置和虚化。社区、街道、区政府管理职责不清，政府职能“越位”与“缺位”并存，挫伤了居民的自治热情。
3.当前我国各城市社区自治的实践过程中，一方面，逐步确立了社区自治地位；但另一方面，随着大量行政职能的上交，城市管理体制下的许多权力、经费和资源被政府也一并收回，社区服务工作面临着缺乏资源的尴尬局面。
4.政府职能部门在传统社区管理体制下已习惯了把工作任务下放给社区，在当前社区自治的实践过程中，当大量的行政管理职能被上交，工作量骤然增加，市、区政府职能部门对这种新的工作局面表现出不理解、不适应。离开了基层社区这条“腿”之后，客观上确实也面临着城市管理幅度大为拓宽、管理手段明显不足、管理能力相形见绌的考验。
当前，城市社区管理体制的研究具有重要的社会价值与学术价值。随着公民参与水平和基层自治组织自治化程度的不断提高，公民和非政府公共组织在社区公共事务管理中显示出越来越明显的作用。社区管理实践已成为中国公共管理实践的重要课题。
二、城市社区管理体制改革的理论探讨
从社区的形成方式来看，有自然社区和法定社区。自然社区指的是人们在共同生活的基础上自然形成的社区，其中包含着人与人之间相互熟识、相互关怀及相似的文化背景和价值取向等关系。法定社区则是人为划定，注重管理。社区管理基本以这个层面的社区作为研究对象，是一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。不同的学者对社区的理解也存在着很大歧异，概括起来大致有三个理论范式：滕尼斯的社区社会二元论、麦基文的地域社区论、桑德斯的综合论。三个范式虽然存在着概念界定的分歧，但主要含义相对一致，即地域、共同关系和社会互动。
《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中指出：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。”同时，该文件还明确指出了城市社区的范围，“目前城市社区的范围，一般是指经过社区改革后做了规模调整的居民委员会的辖区”。从20世纪80年代以来出版的有关学术文献看，国内学者对社区概念的理解趋于一致，社区具有一些基本的构成要素：具有一定数量的、以一定社会关系联结起来的、参与共同社会生活的人群；有一定界限的地域，界限一般来说是比较明确的；有一套相对完善的生活设施；有一套相互配合的生活制度和管理机构；生活在其中的社会成员在情感和心理上具有一定的认同感和归属感。
社区管理就是“管理社区”，然而，由谁来管理?管理什么?管理性质如何?学者们的认识并不一致。有学者认为，社区管理就是对人们所赖以居住和生活的地域共同体的管理行为。然而，这只是一种现象性表述，尚不足以揭示社区管理的内在属性，也不足以说明社区管理的构成要素。[1]有人认为，社区管理就是在政府及其职能部门的指导和帮助下，动员和依靠社区各方面的力量，对社区的各项公共事务和公益事业进行规划、组织、指挥、控制和协调的过程。[2]有人认为，社区管理是指以促进社区经济的发展，满足社区居民的物质和精神文化生活需要，全面提高生活质量和人的素质为宗旨，围绕社区规划和社区发展目标对社区内的社会公共事务所展开的各项管理工作。[3]综上几种定义，社区管理是指在政府的指导下，社区职能部门、社区单位、社区居民对社区的各项公共事务和公益事业进行的自我管理。
社区管理体制改革背后透视着国家与社会关系的变迁。中国城市基层的社区管理体制改革，反映着政府包办社会的一元管理体制，转向政府—公民社会—NGO多元社区治理体制，国家自上而下的单向管理逐渐改革成为政府与社区协作的双向管理模式。不同的社会事务和公共物品由不同的组织承担和处理，体现国家－社会－公民三者的良性互动，社区自治真正让社区居委会还原为法定的自治属性，给公民社会更大的发展空间，最终有利于形成国家与社会的和谐互动。在国家与社会关系上，人们常常以对立的眼光来看待两者关系，于是产生了所谓的“强国家－弱社会”或“弱国家－强社会”的理论模式。这两种模式都强调国家与社会的对立、冲突、矛盾。一方强大就意味着另一方弱小，一方的增长便会带来另一方的削弱。但若以统一的立场来审视国家与社会关系，就会发现国家与社会具有互为因果、相互平等、相互协作、相互制衡、互利互惠的一致性。当把国家与社会关系放到政治现代化历史中考察时，就会发现，在这一进程中，虽然国家与社会之间存在着对立的一面，但它们又是互为条件、互相依存、互相型塑，最终目标是实现国家与社会的共同发展。
社区管理体制改革也体现治理变革。治理意味着“统治的含义发生了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同以前，或是以新的方法来统治社会。”[4]治理理论的主要创始人之一罗森瑙在代表作《没有政府统治的治理》、《21世纪的治理》等文中将治理定义为一系列活动领域里的管理机制。与统治不同，治理指一种由共同目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。[5]治理强调以多元的调和为基础。这种多元性，不仅表现在政府与社会、市场之间的分权，权威分散于政府与非政府的各个领域，而且表现在政府本身各个层级之间的相对独立和自主。总而言之，现代政府正日益从统治走向治理，从善政走向善治。统治追求的是统治利益的最大化，而治理的目标则在于最大限度地追求公共利益。统治权威是政府，施威方式通过自上而下的发号施令，施威领域是在国家界限之内。治理通过由公民社会组织、NGO与政府部门、私营经济部门等多元治理主体间建立合作、协商、伙伴关系来共同实现对公共事务的更有效率的管理。
三、“行政、统筹、自治之三元复合体制”的结构与内涵
在国内社区管理体制改革的实践模式的基础上，我们应结合中国国情，汲取已有理论，思考中国特色的城市社区治理。中西方政治体制不同，国家－社会关系的形态存在差异，社区管理作为国家管理的末梢，在很大程度上体现着国家政治体制的印记。中国社区管理体制改革是以党的领导为前提，并且是党为在新时期解放思想，改善党的领导，而推行的治国策略的一部分，因此必然存在与西方社区管理体制不同的内在逻辑。在我国当前“强国家－弱社会”结构中，转型时期的社区治理应体现为：行政力量与社会力量的弹性互动，专业行政与统筹协调的结合，从而形成“行政、统筹、自治之三元复合体制”（见下图）。该体制具有弹性，三种力量随着国家—社会关系的变化而相应发生变化。
（一）社区自治与双重动力
从国家－社会理论来看，社会权力是逻辑上的终极权力，政府权力是社会权力主体委托的产物。自治权力是社会固有的权力运作方式，而政府权力是社会权力的委托和让渡，因此，社区自治权力来源于社会权力本身，而不是政府的“恩赐”。在“社会自治”理念下，社会权力主体在实现社会权力主体利益的运作过程中可以直接运作，即共同团体中所有成员直接共同决定公共事务。实现社会公共利益，“自治是指某个人或集体管理其自身事务，并且单独对其行为和命运负责的一种状态”。[6]
“社区管理”与传统管理模式不同，强调“共同管理、共同服务”，“自治”与“服务”是“社区管理”的核心内容。社区自治既是世界经验，也是中国经济社会发展的必然趋势。在现代国家－社会关系结构中，社区作为居民自己的家园，无论从本质还是从实践来看，社区自治应该成为社区管理体制改革的基本方向。在社区中，社区居民既是社区管理的主体，又是社区管理的客体。社区成员既有权利对社区建设与管理提出要求，又要为社区的建设与管理尽自己的义务。
我国城市社区发展来源于两种力量的推动：一是从上至下的政府推进；二是从下至上的社会推进。从政府推进来看，各级地方政府在城市社区建设中发挥着主导性作用。自20世纪90年代中后期开始，在地方政府的主导与推动下，北京、上海、天津、沈阳、武汉、青岛等城市通过政府组织，设立了26个“全国社区建设实验区”，形成了若干种代表性的城市社区治理模式。地方政府官员希望通过制度创新，建设社区治理的“示范区”，从而实现体制优化与政绩改善之双重目标。
从社会推进来看，社区自治的兴起源于国家－社会关系的转型，我国改革开放的过程，正是政府还权与社会，还权与民的过程。政府从包揽一切经济与社会事务的全能政府，逐渐向有限政府转型，通过推进行政审批制度改革，还权与社会，进行职能重配。在这一过程中，市场调节与社会自治的空间不断扩大，基层民众的参与意识、民主意识与法治意识逐步增强，社会与民间力量逐渐成为社区建设的重要推动力。从总体上来看，目前，“社区建设的兴起，一方面是我国社会经济、政治发展到一定阶段的必然要求；另一方面又是政府出自管理的需要强力推动的结果，因而它更多地是自上而下，而非自下而上展开的。这种路径选择必然导致社区行政化倾向的产生。要改变这一状况，就必须对政府的角色和社区的性质进行合理的界定”。[7]社会自身与政府推进构成当前我国社区发展的两股重要力量，这两股力量若能形成“合力”，将使社区体制改革快速推进，并实现政府和社会的“共治”与“双赢”。
（二）职能均衡配置：行政、统筹与自治的三元复合体制
社区管理体制不是割裂的，而是置于区政府－街道－社区联动的系统中，形成有机联系的整体。社区管理体制的核心问题在于结构（机构）－职能的调整、重配、优化，即如何才能在三大组织结构之间实现职能的最优配置。作为公共权力的政府主要职能在于提供公共产品与公共服务，实现特定的经济管理与社会管理职能。尽管政府职能的范畴与方式，伴随着我国审批制度改革的推进，在不同历史时期不断变化，但在特定历史时期，政府职能的“总盘子”总是一定的，如何将职能的“总盘子”最优配置，使区政府、街道、社区各自的“天然优势”能得到充分发挥，以达到资源配置的帕累托最优与最高制度绩效?这是研究的出发点与核心。政府、街道、社区三者职能的“总盘子”包括五大核心职能：政治控制职能、行政管理职能、公共服务职能、统筹协调职能、自治职能。
1.社区自治与基层行政功能的实现途径
社区自治的前提在于专业性行政功能的剥离。在深圳盐田模式中，改革方案将居委会承担的行政、自治和服务三种功能进行分化，把政府行政职能和公共服务功能从居委会中剥离出来，赋予社区工作站（与社区居委会平行的政府组织）；把自治职能交还给社区服务站，同时由居民直选产生宪法规定的基层群众性自治组织——社区居委会来履行社区自治功能，以此来理顺政府与社区关系的制度设计。
在社区管理体制改革中，一个重要的问题是：政府在离开了社区的“腿”之后，如何解决城市管理的有效性?建议如下：（1）政府职能部门可直接向社区派出机构或人员，受理和处理行政事务，采取一插到底的垂直管理方式，把管理和服务送上门。（2）政府职能部门在街道设立分支机构或派出人员，或者在街道设各职能部门人员集中办理业务的社区服务大厅。（3）在区一级建立各部门集中办理业务的政务中心，并与职能部门开门办公相结合，有些事务可以让居民直接上政务中心去办理，有些难以集中的事务则留在职能部门让居民上门来办理。（4）把政府行政职能和公共服务功能从居委会中剥离出来，创建与社区居委会平行的政府派出组织——社区工作站。这样，在区、街道、社区三个层面，都可建立起政府职能部门独立承担行政职能的新机制，使社区从“行政的腿”中摆脱出来，这是社区自治的前提。
2.街道办的统筹职能定位与关系重构
1954年制定的《街道办事处组织条例》是当前街道办事处开展工作的法律依据。而当前街道办事处的职能远超出《条例》规定的三项，包括街道经济、城市管理、民政、福利、社区服务、人口（包括外来人口）管理、社会治安、街道党的建设、指导居委会、社区精神文明建设等。街道办事处在操作层面上已经成为一级准政府，使得中国城市管理组织构架由理论上的“二级政府，三级管理”，演变成实际操作中的“三级政府、四级管理”的复杂局面。随着社区自治组织的完善和自治能力的增强，街道组织体系和管理体制改革提上日程。“街道办”的改革主要有三种设想：一是将“街道办”改成一级政府；二是恢复“街道办”派出机关的性质；三是撤销“街道办”的建制，如青岛市市北区浮山后社区、南京市白下区淮海路社区、北京市石景山区鲁谷社区等。[8]我们认为，街道不应再作为一级准政府组织，但也不宜取消，否则，区政府要直接面对的社区数量过多，管理幅度过大，必然制约管理效率。基本思路是保留街道这一级组织，改革街道管理体制和组织体系；剥离街道办事处专业管理职责，推进政府部门专业管理到位。街道办的改革思路：保留、精简，剥离专业管理职能，塑造沟通平台。
保留街道办，改革街道管理体制和组织体系。街道不再作为一级准政府组织，而定位成区政府与社区之间沟通联系的平台，区政府进行城市综合治理的一个整合资源、联合行动的平台。在目前城市社区自治不断推进的情况下，为继续发挥党和政府对社区自治的引导和支持作用，需要街道代表区政府对下辖社区进行工作指导和信息沟通，及时把情况反映给区政府作为决策依据；另一方面，在社区上交了大部分行政职能，而政府职能部门由于人员有限，不可能对所有社区管理一插到底的情况下，很容易出现城市管理的空白地带，这需要街道作为一个层级，加强其对辖区范围的城市管理事务进行统筹协调、联合执法的作用。
剥离街道办事处专业管理职责，推进政府部门专业管理到位。坚持街道办事处作为政府派出机构的职能，进一步明确街道办事处的职责定位。街道办事处的主要职责是：根据区政府的授权，统筹辖区发展，监督专业管理，组织公共服务，指导社区建设。街道办事处要坚持区政府派出机构的职能，逐步剥离专业管理事项，切实加强综合管理和对公共服务的组织工作。一是清理街道办事处目前承担的行政管理事项，按照综合管理、专业管理、协助管理等类别进行分类。二是进行街道层面的政府管理机构整合。一方面要根据基层管理的需要，区政府专业管理部门建立必要的工作机构或工作机制，将原来设在街道办事处内部的科室改为站所，切实负起基层专业管理和服务的责任；另一方面街道办事处要在剥离专业管理职责的前提下，根据自身承担的职能，进行内设机构的调整，减少与专业管理部门对应的科室，实行“大科制”，加强综合管理和组织公共服务的部门。街道不再设立政府职能部门的对口机构，只保留街道党工委和街道办事处领导职数、办公室、城市综合治理委员会以及社区服务委员会等机构和人员即可。
专业行政与街道办是何关系?在“行政归行政，自治归自治”原则下，街道办根据区政府的授权，统筹辖区发展，成为区政府进行城市综合治理的一个整合资源、联合行动的平台，成为区政府与社区之间沟通联系的渠道。街道办与社区之间是何关系?街道办与社区之间关系应按法律要求，回归于指导与被指导的关系。《城市居民委员会组织法》第2条规定：不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。由此可见，城市基层政权及其派出机关（街道办事处）与居委会是指导、支持和帮助的关系，而不是领导与被领导的关系，也不是上级与下级的关系。所谓指导，就是在工作上给予指点和引导，提出原则性意见，把握方向；所谓支持，就是给予政策、思想、舆论与人员等方面的支持和帮助。
3.社区自治与政府管理的动态均衡
在社区实现自治后，社区自治与政府管理是何关系?笔者反对社区行政化的传统思维，也不认同完全排斥政府参与、不顾社区自治能力地推行社区自治。社区自治的范畴与程度，应依据我国各城市中社区的特定自身资源，即经济发展水平、社区自治能力和政府公共管理能力，在政府行政管理与社区自治之间实现权能的均衡配置。社区自治意味着社区逐渐地履行社区建设的“划桨”功能，自我管理社区的各项公共事务和公益事业，包括社区服务、社区卫生、社区文化、社区教育、社区环境、社区治安、社区经济等具体内容。
社区自治并不是对政府的排斥，两者之间应是新型合作关系而非对立关系。新型合作关系就是在“行政归行政，自治归自治”的前提下，分工协作、相互配合、相互支持，共同实现“良治”。即使在社区自治下，政府依然要履行起社区建设的“掌舵”功能，主要包括：指导社区工作、拨款支持社区自治、培育社会自治组织的成长。政府管理功能与社区自治服务功能两者间的比例，随着经济发展水平与社区自治能力提高而动态变化；政府与社区权能分配的黄金分割点，随着差异性的社区资源结构而动态位移。当社区不完全具备自治能力和条件时，政府应当在社区建设中承担更多的权能，并培育社区自治能力生长；当社区建设在实践中逐步具备了成熟的治理能力，政府权力自然得以逐渐退出。这样的职能定位使区政府－街道－社区之间形成和谐－高效关系，使区政府、街道、社区各自的“天然优势”能得到充分发挥，以达到资源配置的帕累托最优与最高制度绩效。
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