广西土地增值税清算工作：问题及解决措施，本文主要内容关键词为：广西论文,增值税论文,土地论文,措施论文,工作论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、土地增值税清算的由来
土地增值税是对转让国有土地使用权、地上的建筑物及其附着物并取得收入的单位和个人，就其转让所获得的土地增值额所征收的税项。征收土地增值税的政策背景，是1993年，在海南、北海、珠海等地出现了房地产经济泡沫，土地价格飞涨，到了后期，基本上都是在倒卖土地使用权，几乎没有任何开发项目，于是，为了增强对房地产开发、交易行为的宏观调控，抑制土地炒买炒卖，保障国家的土地权益，规范国家参与土地增值收益的分配方式，增加财政收入，国务院于1993年12月13日发布了《中华人民共和国土地增值税暂行条例》(下简称《条例》)，决定从1994年开始课征土地增值税。
国务院于1993年12月13日发布了《中华人民共和国土地增值税暂行条例》之后，财政部又在1995年1月27日颁发了《中华人民共和国土地增值税暂行条例实施细则》，该细则规定，对1994年1月1日前签订开发及转让合同的房地产土地增值税实行免征。但是，随着国家宏观经济环境的改变，整个国民经济从1994年下半年开始，逐步步入不景气状态，所以，国家希望为国民经济的发展找到一个增长点，于是，1998年，财政部进一步将免征政策延长至2000年底。但到2001年，恢复征收的土地增值税，一是因没有配套的成本核算办法及严格征缴时限等原因，二是因为国家继续希望房地产业的发展能带动整个国民经济的增长，土地增值税一直采取了预征的权宜之计，大部分地区按预销商品房收入1%～3%的比例缴纳。这就意味着，对房地产企业销售利润率的预先认定只有3%～6%，远低于实际所应征缴数额。同时，预征之后，也往往再无下文。土地增值税本来是针对转让国有土地使用权、地上的建筑物及其附着物并取得收入的单位和个人，就其转让所获得的土地增值额所征收的税收，按照这样一种征收模式，结果变成了一个按预销商品房收入1%～3%的比例缴纳的税收，由收益类课税变成了流转类课税。随着房地产市场的升温和居民住房需求的增长，税负直接转嫁到了购房人的身上，无疑为房价的上涨提供了一定的推力。
随着宏观经济形势的转变，2003年起至今房地产开发投资额连年高速增长，商品房销售价年年攀高，2003年增长3.4%，2004年增长5%，2005年增长9%，2006年增长7.7%，部分城市和地区的房价年增长超过20%，已远远超过普通居民的购买承受能力，房价成为最让政府头痛的经济问题。据国家发改委调查显示，全国70个大中城市房屋售价2007年1～6月同比几乎都有不小的上涨幅度，部分城市甚至高达30%左右。除了房价高企之外，政府还面临最为头痛的问题，就是经济适用房、中小户型、廉租房总体供应不足。
因此，从2004年起政府陆续出台金融、税收、土地管理、房屋管理等一系列政策对房地产市场进行宏观调控。在此基础上，2006年12月28日国务院签发《国家税务总局关于房地产开发企业土地增值税清算管理有关问题的通知》(下简称《通知》)文件，要求各地从2007年2月1日起，开展房地产开发企业土地增值税清算。
根据该规定要求，从2007年2月1日起，将正式向房地产开发企业征收30%～60%不等的土地增值税。具体而言，土地增值税将以房地产开发项目为单位进行清算，对于分期开发的项目，以分期项目为单位清算。开发项目中同时包含普通住宅和非普通住宅的，应分别计算增值额。同时，该《通知》也从具体的操作角度，提出了相对清晰的清算条件。这意味着自发布后搁置了13年的房地产企业的土地增值税从“预征”缴纳现状正式进入清算状态。2007年出台的新征缴方案并未改变原政策中四级累进式的征缴办法，只是明确了土地增值税的征收范围，并在征收办法上以实征式的清算制取代税率过低的预征制，在房地产企业完成销售、核定其实际成本后足额缴纳。新的征收办法为了使土地增值税实征更具操作性，做了更多的细致规定。例如规定三种情形应清算土地增值税，一是房地产开发项目全部竣工、完成销售的；二是整体转让未竣工决算房地产开发项目的；三是直接转让土地使用权的。
二、土地增值税清算工作中存在的问题
2007年，广西壮族自治区地方税务局，组织了三个土地增值税研究课题组。笔者跟随其中一个课题组进行了相关调查，在调查中，我们发现广西在土地增值税清算工作中，主要存在以下几个方面的问题。
1.各级地方税务机构对土地增值税清算工作重要性的认识不够，征管力度不大。原因有二：其一，在原来预征方法下，土地增值税占当地地方税收的比重小，未能引起地方税务机构的重视。如我们调查了贵港市2002年至2006年的土地增值税收入情况(见表1)，其中2002年土地增值税收入占税收收入总额的比例仅为0.42%，2005年最高，但土地增值税收入占税收收入总额的比例也只有2.98%。其二，土地增值税征收成本和征收难度大，特别是房地产企业的扣除项目由于涉及政策面广、时间跨度大、计算复杂，在一定时期内难以计算得清楚，企业和税务机关在具体操作中也感到难以适应，由此，也增加了地方税务机构的畏难情绪。
2.税收征管手段落后，税源监控乏力。一方面是税务机关的管理滞后于房地产开发项目的建设，往往是房地产开发项目已进入预售阶段，税务机关还没介入管理，导致前期成本了解不多，税源预测不准确。另一方面是税务机关没有辅导纳税人及时申报纳税，往往到项目大体完工或税收任务紧时才追缴，造成税款入库不均衡，也容易形成欠税。
3.税务工作人员少，特别是懂查账的业务人员缺少，影响清算的工作进度。
4.相当部分房地产开发企业财务核算制度不健全，难以计算房地产开发真实成本，土地增值税清算工作难以开展。同时，虚账假账较为普遍。表面上看房地产开发企业账证健全，能实行查账征收，但实际上相当部分房地产开发企业特别是私营(个人合伙)企业核算相当灵活，这些企业往往都有两套账，收入、成本都不真实，成本能高能低，税务部门目前又缺乏有效的监控手段，难以取证，只能就账查账，由于成本的不真实，造成退税情况较多，使清算工作难以进行。
5.二手房交易价格难以准确核定。二手房交易往往是个人居多、多数都隐瞒实际成交价格，税务机关又无据可查，只能按照财政部门征收契税的价格核定征收土地增值税。
6.国有企业改制转让房地产依法交纳土地增值税困难。大部分国有企业使用的土地都是通过无偿划拨方式取得土地使用权，其土地成本主要是依法补交的土地出让金，因此增值额大，增值率高，应交土地增值税税额较大，而企业却是因经营困难而改制的，转让房地产的收入主要用于安置职工生活，因此往往无法交纳，造成死欠。
三、加强土地增值税清算工作的建议
1.提高对土地增值税清算工作重要性的认识，加大清算工作力度。土地增值税清算，是国家配合其他的房地产市场调控政策而采用的调控措施，我们各级地方税务机构都应该认真履行职责，提高对土地增值税清算工作重要性的认识，加大清算工作力度。
2.建立一支专业的房地产税收征收管理和稽查队伍。由于土地增值税和房地产企业所得税的清算，都需要准确的财务核算，尤其是房地产开发与销售过程中的成本核算，而就房地产开发企业的财务核算来说，又需要房地产开发的专业知识，否则很难判断企业成本及收入的真实性。因此，针对当前房地产企业财务核算制度不健全的情况，应该考虑建立一支专业的房地产税收征收管理和稽查队伍。为避免征收成本过大，可以考虑将房地产企业所需缴纳的所有税收全部纳入该专业队伍进行统一的征收管理和稽查。同时，必须加强对税务人员的房地产开发建设知识及房地产企业会计核算知识的培训，以造就一支业务过硬的房地产税收征收管理和稽查队伍。
3.建立房地产交易纳税资料数据库。结合税收信息化建设工作的推进，建立房地产开发企业和二手房交易资料数据库，组织专业力量建立房地产开发与转让登记信息系统，在此基础上建立起科学的房地产税收评估系统，提升征收管理工作效率。
4.可以考虑委托独立第三方的中介机构组织清算。2007年7月21日，北京市地税局正式下发《房地产开发企业土地增值税清算管理办法》，其中规定了由纳税人可以委托具有主管部门批准资质的中介机构对房地产开发企业土地增值税清算进行鉴证，并要求对不同用途的房地产开发清算项目所涉及的收入、成本、费用等情况加以区分并说明情况。独立第三方的中介机构介入使土地增值税的清算更为客观，也使不同企业、不同项目按各自具体情况清算土地增值税成为可能，让税务部门从繁重的清算工作中解脱出来。同时，对于独立第三方的中介机构，细则中有较为严厉的规定，如第三十二条，“对中介机构出具的《鉴证报告》，经税务机关审核退回后，仍未达到清算要求的，将不允许再从事土地增值税清算鉴证业务工作。”这种“红线制”(触线即出)会起到一定的警戒作用。可以考虑在全国推广这种委托制。
5.要求房地产企业必须建立健全会计核算制度，及时、真实地进行土地增值税清算申报。这可能是诊治纳税资料不真实最根本的措施。北京市地税局《房地产开发企业土地增值税清算管理办法》第三十六条规定：“对房地产开发企业纳税人存在未及时、如实进行土地增值税清算申报、提供虚假纳税资料、偷税等税收违法行为的，按照《中华人民共和国税收征收管理法》第六十二条、六十三条、六十四条等有关规定进行处罚。”我们认为，应该充分利用法律的强制性推进房地产企业的会计建账建制工作，以取得真实的纳税资料，真正体现税法的刚性。
矫枉必须过正。国税发[2006]187号文《关于房地产开发企业土地增值税清算管理有关问题的通知》第七条规定：房地产开发企业有下列情形之一的，税务机关可以参照与其相同规模和收入水平相近的当地企业的土地增值税税负情况，按不低于预征率的征收率核定征收土地增值税：一、依照法律、行政法规的规定应当设置但未设置账簿的；二、擅自销毁账簿或拒不提供纳税资料的；三、虽设置账簿，但账目混乱或者成本资料、收入凭证、费用凭证残缺不全，难以确定转让收入或扣除项目金额的；四、符合土地增值税清算条件，未按照规定期限办理清算手续，经税务责令期限清算，逾期仍不清算的；五、申报的计税依据明显偏低，又无正当理由的。我们认为这一条规定刚性不够，有可能给房地产开发企业钻空子，故意隐瞒真实的纳税资料以规避真实的纳税幅度。建议可以将这一条修改为：如房地产开发企业有上列情形之一的，税务机关按最高累进税率核定征收土地增值税。以此增大房地产企业违规成本，以迫使房地产开发企业建立健全的会计核算制度，提供真实的纳税资料。
实际上，会计核算不健全和提供虚假的会计核算资料，在中国是一个长期存在的顽症。要想根治这一顽症，最严厉的手段，莫外乎加大其机会成本。可以考虑修改《中华人民共和国税收征收管理法》，在该法中增加一条：如果会计核算不健全或提供虚假的会计核算资料，吊销其营业资格，同时，取消该投资人今后独资或与人合伙投资开办企业的资格。也许只有采用这样一种最严厉的手段，才有可能根治这一顽症。
6.扩大减免税面，支持国有老企业改组改制和旧城拆迁改造，对国有老企业改组改制、旧城拆迁改造应适当给予减免。
7.建议广西地方税务系统，提高对土地增值税清算工作重要性的认识，进一步加强对土地增值税清算的调研工作，以建立广西《房地产开发企业土地增值税清算管理办法》，保证土地增值税的清算工作得以顺利实施，以充分发挥土地增值税调节房地产市场收益和规范土地转让行为的作用。