促进就业的财税政策选择探析,本文主要内容关键词为:探析论文,财税论文,促进就业论文,政策论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
随着我国经济体制由计划经济向市场经济体制转轨、经济增长方式由粗放型经营向集约型经营转变的不断加快,我国就业问题也日益突出。对个人、家庭、政府、社会、经济、政治造成极大负面效应。其严重性业已引起了党中央的高度重视,温家宝总理在2004年《政府工作报告》中也强调,要进一步做好就业、再就业工作。因此,探讨减少失业,促进就业的有效财税政策措施其重要意义不言而喻。
一、保持国民经济稳步增长的财税政策
1.实施稳健财政政策,适时调整政策目标
刺激经济增长是1998年以来的积极财政政策目标,按可比口径计算,积极财政政策拉动GDP年均增长近2个百分点,成效显著。但因这一阶段GDP增长主要依赖于高资本投入,而劳动投入增长贡献小,使得经济虽然增长,就业弹性却下降,就业资本存量弹性系数仅为0.094。
随着宏观经济由冷趋热,考虑到我国当前经济增长的内在动力已经基本形成,经济运行已进入新一轮的快速增长期的形势,以及近年国债负担率大幅提高的财政风险等因素的制约(注:国债负担率从1997年末的10.0%增加到22.8%。按世界银行估计,若考虑隐性债务与或有负债在内,国债负担率在75%—100%之间。),中共中央决定实施稳健财政政策。在实施稳健财政政策的过程中,财政政策目标应该定位于致力推进“五个统筹”、致力于在推进经济体制改革的科学发展观的框架内支持“就业”问题与“三农”问题的解决,兼顾经济增长与增加就业。
2.实行适度的结构性减税
前世界银行工业部顾问基思·马斯顿于1983年采用实证分析得出宏观税负与经济增长负相关的结论:税收占国内生产总值的比值每增加一个百分点,经济增长率就下降0.36个百分点。
(1)我国税收与经济增长关系实证分析
因我国政府收入形式不规范,分析我国税收与经济增长的关系,首先要明确宏观税负的含义与衡量指标。
在我国一般可用三个指标来衡量宏观税负。
一是小口径的宏观税负:税收收入占GDP的比重。
二是中口径的宏观税负:财政收入占GDP的比重。此处财政收入指纳入财政预算内管理的收入,包括税收收入和少量其他收入。
三是大口径的宏观税负:政府收入占GDP的比重。此处政府收入包括各级政府及其部门以各种形式取得的收入总和。
这三个指标中,大口径指标最为真实、全面地反映政府集中财力的程度和整个国民经济的负担水平。因此,大口径指标更为客观地反映我国税负与经济增长的关系(其它两种情况类似)。
对表1第八列(大口径宏观税负)、第九列(GDP)增长率数据
X:16.4、 16.5、19.3、21.0、22.5、24.1、25.1
Y:35.0、25.1、16.1、9.7、5.2、4.6、8.9
做相关性分析
附图,可得ρ约为-0.894,在显著水平为0.01时,通过统计检验,呈现出明显的线性相关关系。
可见,我国宏观税负与经济增长也呈负相关关系,相关性较高。另据回归分析(注:马拴友.税收政策与经济增长[M],中国城市出版社,2001.)(采用1979—1999年统计资料,小口径宏观税负)也得出相似结论:我国税收对经济增长具有负影响,税收每增加1000元,GDP大约减少2300元。
表1 1994年—2000年大、中、小口径宏观税负与GDP(亿元)增长率表(%)
税收收入 财政收入 政府收入 GDP增长率
年份
GDP(亿元) 小口径(%) 中口径(%) 大口径(%)
(亿元)(亿元)(亿元) (%)
199446759.45126.95218.17691.111.1
11.2
16.4 35.0
199558478.16038.06242.29661.210.3
10.7
16.5 25.1
199667884.66909.87408.0
13128.010.2
10.9
19.3 16.1
199774462.68234.08651.1
15645.111.1
11.6
21.0
9.7
199878345.29262.89876.0
17599.011.8
12.6
22.5
5.2
199982067.4
10682.6
11444.1
19784.913.0
13.9
24.1
4.6
200089403.5
12571.0
13380.1
22460.014.1
15.0
25.1
8.9
如前所述,大口径指标最为真实、全面反映政府集中财力的程度和整个国民经济的负担水平。而从表1中,我们看到,到2000年我国税费总体负担占GDP的25.1%,再考虑到对预算外、体制外收入测算的保守性,该值应是实际税费负担水平的下限。有的专家学者认为该指标早已超过30%。但即使是25%的下限,虽然低于发达国家30%的平均水平,但仍高出发展中国家16%~20%的水平不少。
除了宏观税负偏重以外,我国在税负结构上也存在着较大不公平现象。主要表现在国有企业重于非国有企业,内资企业重于外资企业,大型企业重于中小型企业,内地企业重于沿海企业,资本、技术密集型行业重于劳动密集型行业等。这种税负结构的不合理,也在一定程度上影响了经济的发展。
进入新世纪,为应对不断发展的经济全球化带来的国际竞争的加剧,世界各国纷纷推出了减税计划和方案,意欲通过减税提高本国企业的国际竞争力。面对如此形势,作为与世界经济逐渐融为一体的中国经济,自然不能置身事外。
(2)减税主要措施
我国应实行适度结构性减税。主要是指结合税制调整,把一些主体税种和重要税种的微观税负适当降低,同时辅以开征一些新税种、调高一些辅助性税种的税率,从总体上看,具有减税效应(注:安体富,王海勇。结构性减税:宏观经济约束下的税收政策选择[J],涉外税务,2004,(11).)。主要内容有:①增值税由生产型转变为消费型,以便促进技术进步、刺激经济增长,增加就业。②统一内、外资企业所得税制,降低33%的现行比例税率。③推进消费税制度改革!调整税目、税率,适当扩大税基,以利于平衡各群体之间的利益,促进资源配置效率,确保经济稳定增长和促进就业。④改分类个人所得税制为综合所得税制,这样有利于个人对闲暇、工作、投资、消费和储蓄的合理选择,最终对促进经济增长和就业起到积极的作用。⑤取消农业特产税和农业税,逐步实现城乡税制统一,促进农村经济发展,增加农民就业。⑥在适当时候,开征社会保障税、遗产税、赠与税、物业税。
二、加大对中小企业支持力度的财税政策
中小企业规模小、投资少、对市场反映灵敏、适应环境能力强,大部分属于劳动密集型行业,对于劳动技能和素质要求不像大企业那样严格,而我国技术水平与劳动力整体素质比较低,因而中小企业在吸收劳动力,特别是下岗职工、农民工,减轻就业压力方面具有得天独厚的优势。
我国中小企业现状却是整体发展不足,素质亟待提高。人口与企业数量之比远小于发达国家和地区,我国平均每137个人拥有一个中小企业,而日本平均每25人、韩国平均每17人拥有一个中小企业。我国中小企业创造的就业岗位远少于发达国家和地区。我国城镇在中小企业就业人数占城镇全部就业人数的47%,而发达国家和地区其在中小企业就业劳动力比重已达65%~80%。同时从发展环境看,我国中小企业始终处于管理与服务的边缘,与发达国家和地区相比,它们更难于享受政策优惠、获得政府服务等。
为支持中小企业发展,财税政策应该从如下几个方面入手:(1)简化税制,规范税费,清理各种不合理收费,切实减轻中小企业负担。(2)建立包括税收服务体系、融资服务体系、中介服务体系、管理服务体系等在内的中小企业发展体系,为其提供税收等优质服务。(3)给予适当的税收减免、制定合理的税前列支政策,如对中小企业新技术研究开发试验费用、培训费用允许税前列支,以鼓励中小企业的科技创新能力,提高其素质。(4)中小企业税收政策应和产业税收政策相结合,引导中小企业向“小而专”、“小而精”、“小而优”的方向发展,生产“精、尖、特、优”产品,体现鼓励企业技术创新和环境保护,实现可持续发展的经济目标。
三、发展第三产业的财税政策选择
第三产业是三个产业中就业增长弹性系数最高、吸纳就业最多的产业。据国家统计局测算,20世纪90年代,我国第二产业增加值每增长1个百分点平均增加就业岗位仅为17个,第三产业增加值每增长1个百分点平均增加就业岗位达85个。而我国现在的就业结构,第一产业、第二产业过高,第三产业过低。第三产业的从业人员仅占全国从业人员的27.7%。美国在1997年时就已达到81.2%,一些发展中国家也已达到了50%左右。我国第三产业从业人员内部结构也不尽合理,金融、保险、通讯、信息服务和社区服务等新兴第三产业还处于起步阶段,如金融保险业的从业人员只占第三产业从业人员的1.7%,社会服务业(公共事业、社会福利、社区服务、信息咨询、中介组织等行业)的从业人员也仅占第三产业从业人员的4.7%(注:李欣欣.我国城镇失业人员的现状、原因、趋势、影响及对策[J],经济研究参考,2003,(4).)。事实上,第三产业中许多行业,如旅游、信息咨询、物业管理等,都有较大的发展空间,可创造大量就业岗位。再者,第三产业一般具有投资少、见效快、吸收劳动力较多的特点,其许多行业对从业人员文化素质要求不高,就业门槛低。
可见,采取有效财税政策,大力发展第三产业是解决城市下岗失业职工和农村剩余劳动力就业问题的有效途径。(1)充分重视第三产业,加大对第三产业财政、信贷资金的投入。改变长期以来我们重视对第二产业投资而第三产业投资严重不足的局面。(2)采取减免税等税收优惠措施,
鼓励第三产业发展。特别是保险业、仓储业、社区服务、饮食业等投资少,收效快。就业容量大的行业更要大力扶持,加快其发展。(3)对接收下岗失业人员的第三产业,根据其吸收下岗人数比例,采取相应更加优惠的财税政策,鼓励其吸收更多下岗职工。
四、改善人力资本投资的财税政策选择
一般说,人力资本投资最主要的项目是教育和职业培训。人力资本理论认为:经济增长的关键在于“提高人口质量,提高知识水平(注:T·W·舒尔茨.论人力资本投资[M],中译本,北京经济学院出版社,1998.)。人力资本投资不但是经济增长的关键,也是解决摩擦性失业与结构性失业的有效渠道。我国是最大的发展中国家,整体教育水平落后,劳动力整体素质低,结构性失业即职位空缺与失业并存的现象十分普遍。
我国当前教育经费投资存在的主要问题。
1.财政性教育经费投资严重不足。到2002年,我国财政性教育经费占国内生产总值比例仅为3.41%(注:2002年全国教育经费执行情况统计公告,2003年12月26日.)。2000年世界平均水平就达到4.9%,发达国家为5.1%,欠发达国家为4.1%(注:教育部、国家统计局、财政部关于2000年全国教育经费执行情况统计公告,2001年12月26日.)。
2.教育经费投资结构不合理。其一是三级教育(高等教育、中等教育、初等教育)投资结构不尽合理。我国高等教育投入的比例相对偏高而对职业教育、基础教育投入相对较少。劳动力市场上,一方面是因为某些专业过剩使一批大学生成为失业者,另一方面是由于某些技术工种断档而导致技术工人严重不足。其二是教育投资的地区结构不尽合理。一是贫困地区与发达地区之间的教育投资差距较大;二是城乡之间教育投资的差别较大。
为此,应采取相应的财税政策予以改善:(1)加大财政性教育投资。进一步强化财政主渠道作用,提高中央和省级政府本级财政支出中教育经费支出的比例。(2)拓宽教育资金筹集渠道。教育不是一种完全的公共物品,而是准公共物品,教育投入不能完全依靠国家财政。在加大财政资金对教育事业投入力度的同时,拓宽教育资金的来源渠道,使教育资金来源多元化。(3)调整财政教育资金的投入结构。①调整教育经费的支出投资结构,向基础教育倾斜,使各类教育经费的分配结构趋于合理;加大对贫困落后地区和农村的教育投资力度。②鼓励企业和个人增加教育投资,允许企业用于职工培训的费用从应税所得额中扣除。加强就业培训,对社会上依法成立的专门提供就业培训的机构,给予一定税收优惠。
五、减少农村剩余劳动力,促进“三农”问题解决的财税政策
我国农业人口多,农业隐性失业现象严重,据估计至少有1.5亿剩余劳动力,其特点是整体受教育层次低。笔者以为,应将解决农村剩余劳动力问题与“三农”统一考虑,将解决农村剩余劳动力问题寓于“三农”问题之中,解决“三农”问题的同时,减少农村剩余劳动力。“三农”问题与国家政策有直接关系:长期以来,国家对农民取多给少,资源从农村流向城市,这是造成农民负担重、收入少的制度性原因;目前中国是少数几个未给予农民直接农业补贴的国家之一,是世界上唯一专门面向农民征收农业税的国家,总税率达8.4%。据学者统计,2002年各级财政对于农业的开支大概是2080亿元,也就是说占全国人口60%的农民,仅占整个财政开支的11%多一点;而农民人均税额146元,城镇居民人均税赋37元。
笔者认为,要减少农村剩余劳动力问题,促进“三农”问题的解决,除了大力发展中小企业、第三产业吸收部分农村剩余劳动力外。从财税政策角度应强调如下几个方面。(1)调整财政支出结构,增加财政对农业基础设施投入。加强农业科研、技术推广、生态环境的投入,增强农业可持续发展的潜力;随着稳健财政政策的实施,发债规模缩小,为避免影响财政对农业的投入,未来财政政策应调整财政支出结构,形成对农业投资的稳定增长机制。(2)深化农村税费改革,改革农业补贴制度。从近期看,治理不合理的“三乱”收费,取消农业税、农业特产税;对农业实行补贴,保护农民的利益,切实减轻农民负担,增加农民收入。从长期看,实行城乡统一税制,从而与国际税制进一步接轨,改善农业生产与投资的税收环境。(3)大幅度增加农业科技投入,增加重大农业技术推广专项补贴,从而加强农业科技创新能力建设,进一步完善农业技术推广体系。(4)增加财政投资,加强农村职业教育。我国大多数农业劳动者文化技术素质低,适应能力差。政府应增加财政投资对农村地区进行职业培训,使农村劳动力掌握一技之长,满足农村劳动力不同层次的就业需求,增强劳动力转移的能力。此外,应该加强对农村劳动力教育与培训的后续职业指导,建立、健全就业服务体系。(5)财政、信贷支持发展农村二、三产业,稳步推进城镇化建设,多渠道转移农村富余劳动力,拓展农村劳动力就业空间。
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