论执政党主张成为国家意志的科学化建设，本文主要内容关键词为：执政党论文,意志论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，提出了“提高党的建设科学化水平”的重大命题和重大任务。党的建设包括党依法执政能力的建设，其中，如何提高使党的主张成为国家意志的科学化水平，则属于核心问题之一。执政党的主张转化成为国家意志是现代政党政治的普遍现象和必然要求，对此不容质疑，任何政党获得执政的地位，都会将其方针政策通过国家意志的形式推行于国家和社会生活，它既是执政党的职能，也是执政的重要方式。但是，执政党的主张与国家意志毕竟是两种具有不同特点的政治上层建筑和知识体系，执政党的主张能有效成为国家意志必须遵循一定的规律，运用科学的方法，形成科学的制度，这是需要法学界深入探索研究的。本文试就此提出见解。
一、执政党主张成为国家意志的内涵
党的主张成为国家意志是中国共产党在健全社会主义民主政治、建设社会主义法治国家、实行社会主义市场经济体制和加入世界贸易组织等背景下提出的。1987年党的十三大报告首次将“使党的主张经过法定程序变成国家意志”作为党对国家实行政治领导的主要方式；2002年党的十六大报告明确将“经过法定程序，使党的主张成为国家意志”确定为改革和完善党的领导方式和执政方式，实行依法执政的重要内容；2004年《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》则进一步提出要“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”；2007年党的十七大报告又再次明确强调了这一点。
“党的主张”是指中国共产党作为执政党为了实现自己所代表的全中国人民的利益与意志，以权威形式规定在一定的历史时期内所遵循的路线、方针、政策及其措施，它通常也被人们称为“党的政策”或简称“政策”。国家意志主要是指由国家立法机关等有立法权的国家机关制定和认可，体现统治阶级意志，并以国家强制力保障实施的社会成员的行为规则。它通常是指国家的法律、行政法规、地方性法规、规章以及正式有效的法律解释等各种形式的法律规范，概括地称为“法律”，有时也简称为“法”。党的主张转化为国家意志，就是要在执政党的领导下，由国家机关通过法定程序，将党的政策主张以法律规范的形式表现出来，并以守法、执法和司法的方式在全社会推行实施。
在现代政党政治中，获得执政地位的政党都要力图通过各种方式和途径将其政策主张转化为法律，这是一种重要的执政方式。例如，西方多党制国家执政党往往就是通过控制议会(立法机关)的多数席位确保体现本阶级、阶层的纲领、政策的法律提案能够获得多数票通过。①德国的比较法学家茨威格特和克茨在研究了社会主义国家政策对法律的影响后曾明确指出：“这绝不是说在西方法律体系中法律‘不受政策的影响’。恰恰相反，即使在西方国家，每一项法律都具有或明确或模糊的政策背景，否则便几乎不可能理解法律是如何产生或在实践中是如何运用的。实际上，许多制定法都有意地寻求推进重建社会生活的某些经济的或社会的政策。”②
执政党在国家和社会生活中制定并着力推行其政策以有效实现执政是其必然，但现代法治国家要求依法治国，在国家和社会生活中只有法律才能作为立法、执法、司法、守法的依据，才能对一国内全体社会成员具有直接的约束力。因此，在政党政治和法治国家融合的背景下，执政党的政策主张要成为不仅是党的成员而且是全社会公民共同遵循的行为准则，必须通过一定的方式转化为法律，这就决定了执政党主张转化为国家意志的必要性。
二、执政党主张成为国家意志的中国实践
中国共产党在长期以来的执政中，对实现党的主张成为国家意志已有了丰富的经验和做法。改革开放以来的实践表明，在中央层面，党制定的一系列体现人民群众的迫切愿望和根本利益的重要方针、政策，经党中央以历次修宪建议、重大立法建议的方式向国家最高权力机关提出，都获得了全国人民的广泛支持与拥护，并顺利制定通过为宪法修正案和一系列法律，在国家和社会生活中得以全面贯彻实施。在有地方立法权的各地方行政区域，地方党组织制定的政策也通过类似的方式形成为地方性法规等。这些实践经验和做法主要包括以下几个方面。
1.对立法工作在大政方针上的政治领导。具体表现在：(1)制定一定时期的国家立法和地方立法的方针以指导立法工作，使执政党的政治决策在立法中得以贯彻落实。(2)审批立法规划与立法计划，检查审定立法工作是否符合党的立法方针和布署，如中共中央批准八届、九届和十届全国人民代表大会常委会立法规划。③(3)党在许多重要决定、决议中对立法工作提出要求。其中，有的是原则性地提出应该制定法律、完备相关法制，有的则直接提出立法机关应该制定哪些法律。如党的十七大报告明确提出“要完善有利于节约能源资源和保护生态环境的法律和政策，加快形成可持续发展体制机制”。再如1990年3月12日《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》建议全国人大常委会拟定实行工作监督和法律监督的监督法，国务院制定行政监督法规。1990年12月30日《中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》明确建议抓紧制定《计划法》、《预算法》、《银行法》、《投资法》、《公司法》、《价格法》、《市场法》、《劳动法》、《工资法》和《审计法》等基本经济法律法规。(4)讨论研究并审定重要法律草案。如1982年在《宪法》制定的过程中，中共中央政治局和书记处都专门进行了讨论，中共中央政治局和书记处的成员大都是宪法修改委员会的委员，中共中央的意见已经充分地反映在宪法修改草案中。④1988年1月9日，中共中央政治局召开全体会议讨论并原则同意修改后的《全民所有制工业企业法(草案)》等。⑤
2.直接向立法机关提出具体立法建议启动立法程序。如中共中央自1954年3月23日以宪法草案初稿的形式向宪法起草委员会提出过立宪建议以来，先后已向全国人大或全国人大常委会提出过多次修宪建议：1975年1月，中共中央直接向四届全国人大一次会议提出《宪法修改草案》，并向四届全国人大一次会议作关于修改宪法的报告；1977年10月23日，中共中央向四届全国人大常委会第四次会议提出修宪建议；1978年2月23日，中国共产党十一届二中全会在北京举行，全会对中央政治局提出《中华人民共和国宪法修改草案》和《关于修改宪法的报告》，决定提请五届全国人大一次会议审议；1978年3月1日，中共中央将《中华人民共和国宪法修改草案》提交五届全国人大一次会议讨论，并在五届全国人大一次会议上作关于修改宪法的报告；1979年6月26日，根据中共中央的建议，全国人大常委会向全国人大提出修改宪法若干规定的议案；1980年8月30日，中共中央向五届全国人大第三次会议主席团提出关于修改宪法和成立宪法修改委员会的建议；1980年9月10日，第五届全国人民代表大会第三次会议接受中共中央的建议，决定成立宪法修改委员会，主持修改现行宪法；1988年2月28日，中共中央向全国人大常委会提出修改宪法个别条款的建议；1993年2月14日，中共中央委员会向七届全国人大常委会提出修改宪法部分内容的建议；1993年3月14日，中共中央向第八届全国人民代表大会第一次会议主席团提出关于修改宪法部分内容的补完建议，并提交了两个附件，即《根据中共中央建议修改后的宪法部分内容全文》和《关于修改宪法部分内容的建议的说明》；1999年1月22日，中共中央向九届全国人大常委会提出修改宪法部分内容的建议；2003年12月12日，中共中央向十届全国人大常委会提出修改宪法部分内容的建议。
除了提出立宪、修宪建议外，党的有关组织机构也直接提出过具体的立法建议。如在2005年修改《公司法》的过程中，根据中组部的意见，国务院在《公司法》修订草案中将原《公司法》第17条关于“公司中中国共产党基层组织的活动，依照中国共产党章程办理”的规定修改为：“依法设立的公司，根据中国共产党章程的规定，在公司中设立中国共产党的组织，开展党的活动。公司应当为党组织的活动提供必要条件。”⑥
在依法享有地方立法权的地方行政区域，地方党委也有提出立法建议的大量实践，通常的做法如下：(1)以决定、决议、会议纪要等文件形式，提出具有立法工作内容的要求。(2)以党委名义正式提出的立法建议。(3)以党委领导人员主要是党委书记和各分管副书记名义做出的有关立法工作的指示、批示，等等。
3.直接参与法律草案的起草、修改。如《中华人民共和国公务员法》在制定时，中组部直接参与了《中华人民共和国公务员法(草案)》的起草、修改全过程。⑦
4.通过本党成员在立法机关中的代表的宣传、说服工作和直接投票确保体现党的主张的法律提案获得多数票通过。执政党对立法的影响和决定作用集中体现于立法机关中党员代表的工作。立法机关中党员代表通过宣传、说服等方式争取其他代表的支持，同时按照党的政治纪律投票，以保证体现党的主张的法律提案能获得多数票通过。
5.与国家机关联合发布含法律规范和效力的文件。在实践中，执政党有时还通过与有立法权的国家机关联合制定政策规范与法律规范合体的文件，将党的主张直接在执法、司法活动中加以落实。如1988年10月3日和1989年8月17日，中共中央和国务院先后联合发布了《中共中央、国务院关于清理整顿公司的决定》和《中共中央、国务院关于进一步清理整顿公司的决定》，这两个文件在严格的意义上虽然不属于法的形式，但是文件中的许多规定都具有法的规范特征，同时这两个文件成为了国家机关执法和司法适用的依据，在实际上发生了法的作用。1986年4月20日，中共中央纪律检查委员会、中共中央政法委员会、最高人民法院、最高人民检察院、国家外汇管理局联合制定的《关于单位、企业违法买卖外汇问题的几点处理意见》，对国发(1986)18号文件《关于办理留成外汇调剂的几项规定》以前发生的党政军机关、企事业单位非法买卖外汇的案件提出了一些处理原则，如规定“非法高价买卖外汇，数额特别巨大，给国家造成重大损失的，除给以经济处罚外，还应按《刑法》第117条的规定追究直接主管人员和直接责任人员的刑事责任”。这些内容及效力已经与司法解释无异，这是实践中党的主张成为国家意志的特殊方式。
三、党的主张成为国家意志过程中存在的问题
上述实践表明，党在实现党的主张成为国家意志中已创造了许多方法，积累了丰富的经验，也取得了重大成效，但有些问题仍显示出其科学化水平尚需研究改进。
1.在党的主张成为国家意志的过程中，党的机关的地位有时具有含混的情况。从实践来看，党的机关实际上分别具有政治领导核心的地位、立法建议机关的地位、立法起草参与部门的地位、直接决定机关的地位等多重地位，而这些不同的地位不应混为一谈。因为不同的地位与立法机关有不同的政治关系和法律关系，具有不同的作用和不同的活动范围，并要遵循不同的法律程序，其中有些地位的科学性还需要研究。
2.需要成为国家意志的党的主张尚不明确应具备的条件和标准。执政党的主张成为国家意志虽然具有必要性，但并不意味着党的主张可以任意转化为国家意志，执政党的主张与法律分别属于政治现象和法律现象，两者由不同的主体制定，发挥着不同的作用，在调整对象、制定程序、适用范围、实施方式等方面都有区别，这决定了党的主张成为国家意志必须符合体现立法规律的相关条件。如果不符合条件必然会发生转变的困难，或即使形成为法律规范也不具有科学性，难以得到有效实施。目前关于党的主张成为国家意志应具备什么条件，尚缺乏研究，也没有具体标准。在党的相关文献中，分别零散地有一些精神、原则性的提法，如提出要使“经实践检验成熟了的”、“体现了人民意志的”、“有关国家事务的重大决策”形成为法律等。但这些表述都还比较抽象，具体标准不够明确，操作性也较弱，由此易带来实践中急于求成和随意性的问题。尤其是在拥有部门立法权和地方立法权的相关部门和地方行政区域，部门党的领导机构和地方党委在将其政策主张形成为部门立法和地方立法时，如果没有具体条件和明确标准的规范性要求，就易将不具备立法条件的政策内容简单地变成法律规范，从而产生不良结果。例如，2004年1月2日，河北省委、省政府以省委冀字(2004)1号文件联合批转了中共河北省政法委出台的《关于政法机关为完善社会主义市场经济体制创造良好环境的决定》，⑧这种文件含有法律规范的内容，具有作为地方执法、司法依据的作用，因而具有法律文件的属性。其中有的条文规定构成了对国家刑法中追诉时效和量刑情节的解释与修改，由此导致了合法性问题的争议。
3.规范化、制度化程度不高。使党的主张通过法定程序成为国家意志是党在新时期依法执政的重要工作，但其科学化水平仍有待提高，其中主要的表现是规范化、制度化不够。如中共中央向最高国家权力机关提出立法建议启动立法程序，长期以来都还只是惯例，我国的成文法以及党内的法规都未作明确系统的规定。在地方，目前只有广东等7个省以及上海等18个较大的市探索性地规定了政党的立法建议制度，但各自的规定均不一致，缺乏统一性。至今为止，全国大多数有立法权的地方都没有建立地方党委提出立法建议的制度规则。再如，对拟通过法定程序形成为法律规范的党的主张，如何提出立法建议，或采取哪些其他的规范性方式进入立法程序，在党内事先是否需要进行合宪性、合法性审核等也没有制度化的规则，等等。
四、党的主张成为国家意志的科学化建设
针对上述实践中的问题，笔者认为，为了提高党的建设科学化水平，我们必须准确把握和自觉运用使执政党主张成为国家意志的基本规律，以科学的执政理论和立法理论为指导，总结和运用成功的实践经验，运用科学方法，建立科学制度来加以改进。
(一)从法理上梳理明晰执政党机关在党的主张转化为国家意志过程中的不同地位
如前所述，在党的主张转化为国家意志的过程中，党的机关实际上有多重地位，为此，需要加以区分和规范。
1.政治领导地位。这主要体现在对立法工作实施政治、思想的领导上。其职能主要是决定立法工作的大政方针，审批立法规划与立法计划，对立法工作等作出布署、要求，讨论审定重要法律草案等。
2.立法建议机关的地位。党的机关在向立法机关提出具体立法建议案时，属于立法建议机关的地位。处在这种地位时，应当严格依照立法程序中提出立法建议的工作流程活动。但是应当明确，执政党的机关作为立法建议机关与其他提出立法建议者的地位有重大区别。在我国，任何合法组织和享有政治权利的公民都有权向国家提出立法建议，但执政党在国家生活中居于政治领导地位，“人大及其常委会要自觉地接受党的领导，在依法履行职责的过程中，全面贯彻党的路线方针政策，使党的主张经过法定程序成为国家意志，切实把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”⑨因此，党的立法建议对立法机关及其立法活动不属于普通的建议，而是具有工作指导性的立法建议，而其他组织、公民等对立法机关的立法建议则是请求性的立法建议。
3.立法起草参与部门的地位。党的机关在直接参与共同起草法律草案时，属于立法起草参与部门的地位。立法起草是国家立法活动的组成部分，我国现行有关法律法规规定，法律法规草案由国家机关组织起草或委托大专院校、社会团体或者公民起草。执政党参与起草立法应该主要通过党在国家机关中的代表来进行，必要时也可派员参与立法起草，但不宜以党的机关的名义直接作为起草单位。
4.直接决定者的地位。党的机关与有关国家机关联合发布具有法律规范内容的文件时，就具有了直接决定者的身份，这就行使了国家机关的权力并直接制定了法律规范。但这样的地位并不恰当，因此，执政党的机关不宜直接与国家机关联合制定发布具有法律规范内容的文件。
(二)明确规定党的主张成为国家意志的具体条件和标准
考察立法的要求和过程，党的主张成为国家意志从科学化的要求讲，应当具备符合立法规律的可能性条件和标准。这些条件和标准至少可以概括为：调控范围一致、内容适宜、时机成熟、效力关系统一、程序合法等几个方面。
1.调控范围一致。拟形成为法律的政策主张所要调控的事项范围，必须属于国家机关立法应调控的事项范围，即二者具有共同的调控对象。在党的政策主张中，既有处理国家和社会事务的政策主张，也有涉及政党关系的政策主张，还有政党自身建设的政策内容等。显然其中有一些并不是能由国家机关立法来处理的。只有属于对国家和社会事务加以规范的政策主张，才是与国家机关管理内容相契合的共同事项，那么只有这些才适合于将相关政策内容转化为法律的形式。这就是说，从符合执政党和国家机关各自运行规律和功能来讲，并非执政党的所有政策主张都能形成为由国家机关制定并要求全社会遵守的法律，凡需要转化为法律的政策内容，必须都是属于国家机关可以处理、规范的事项，即执政党和国家政权所处理的事项在范围上能契合的那一部分，就是执政党政策向法律转化的一种内涵标准。
2.内容上的适宜性。政策转化为法律的事项，必须适合于由法律这种特殊规范来调整。执政党与国家政权虽然有共同调控的国家和社会管理事项，但也不等于政策调控的事项也都适合于由法律调整。例如，执政党有时提出的具有前瞻性、战略性的政策，有些就暂不宜直接规定为法律，因为法律规范要求细致、具体，权利义务关系明确，具有可执行性等，这才便于运用国家强制力要求全社会遵守。由此，有些政策如只具有宏观性、方向性的先导作用，需要在实践中检验，一时也不易细化的，就不宜形成为法律，而只能以政策通过思想动员、宣传教育和指引倡导等方式要求全社会响应，不能采取法律强制性的方法。政策要转化为法律的事项，必须是符合发挥法的调整功能的事项。
3.时机上的成熟性。指的是政策转化为法律所应具备的时机条件。相对而言，法的灵活变化性不如政策，制定周期也比政策长，并对公民具有普遍、严格的强制力后果，因而只能对已十分成熟、稳定的事项作出规定，否则将引发社会不稳定的问题。为此，执政党针对现实政治、经济、社会新变化所及时出台的应对政策，由于还处在探索的过程中，就缺乏转化为法律的成熟时机。此外，有些政策内容固然符合人民群众的根本利益和长远利益，但如处在社会对此问题特殊敏感的时期，或在部分群众尚不理解的情况下，那么形成为法律的成熟时机也不具备，对此不可操之过急。时机成熟的基本要求应当是：需要转化为法律并以国家强制力推行的政策主张，必须是经实践反复证明已经成熟、稳定，已被广大社会公众所熟悉和理解，在现实生活中得到全社会广泛的心理认同且已具备能普遍遵守基础的政策。
4.效力关系上具有统一性。拟转化为法律规范的政策，在效力关系上应与党的总政策、上位政策具有一致性，应与现行宪法、法律的规定具有一致性。一般来说，除因提出修改宪法或法律而提出建议的需要之外，拟形成为法律规范的政策主张，不得违反上位政策和上位法，有这类问题的政策主张不能转变为法律规范。这一点，对于部门党的领导机构以及地方党委的政策转变为部门立法和地方立法时尤为重要，否则将危害党的决策统一和国家的法制统一。
5.程序上的合法性。指的是政策转化为法律必须遵循法定的程序。执政党主张向法律转化的过程实际上是国家立法的过程，必须严格遵循立法程序及具体要求。执政党主张成为法律的过程如违反法定程序，则转化就不具有合法性和正当性。
(三)确立政策与法律相协调的系统位阶关系
《立法法》对我国法律体系内部的位阶层次及效力作出了明确、具体的规定，其排列顺序依次为：宪法、基本法律、一般法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、行政规章(包括国务院部门规章和地方政府规章)，由有权机关对上述法律文件作出的法律解释，与本法律、行政法规、地方性法规和规章具有同等效力。而对于党的政策的位阶，尚未见党内有明确规定，目前只能以《党章》规定的党的组织原则以及《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》中有关“不允许制定与中央政策和国家法律法规相抵触的规定”的精神加以理解。在政策转化为法律的过程中，拟转换的政策内容必须符合上位政策和上位法的规定，因此需要明确政策位阶系统，对整体的政策体系作出内涵及相互位阶关系的明确规定。如界定中央政策与地方政策及其相互效力关系，界定总政策、基本政策、具体政策及其相互效力关系，界定同位阶并具有连续性的新、旧政策之间的相互效力关系，规定政策之间效力冲突的解决机制，等等。在此基础上，建立政策与法律相协调的系统位阶关系，以便在政策转化为法律的过程中加以遵守。
(四)加强规范化、制度化建设
党的主张转化为国家意志，是政策与法律这两种不同的规范形态之间发生转化的机制。为了保证转化后的法律的质量和执行的有效性，防止不符合条件特别是与上位政策和上位法不一致的政策内容进入转化程序，应当建立和完善如下相关规范化的制度。
1.明确规定党的主张形成为国家意志的条件和标准并建立事前审核评估制度。党的主张转化为法律应该具备一定的条件和标准，为了保证转化的质量和效果，应当对相关条件和标准作出统一明确的规定。同时，执政党在党内还应建立党的主张形成为国家意志前的自我审核评估制度，并设立党内相关法制机构实施这项工作(包括有地方立法权区域的同级党委)。审核评估的重点，是拟转变为法律规范的政策规定的合法性、适当性、成熟性和风险性等问题，包括是否符合上位政策和上位法，是否适合于由法律来调整，是否具有成熟性和稳定性，是否具备了转化为法律规范的时机以及形成为法律规范后可能具有的风险，等等。对经审核评价符合条件和标准的政策内容，才适合于直接向立法机关提出立法的指导性建议。
2.完善党向立法机关的立法建议制度。实践中，党向立法机关提出立法建议主要是以惯例的形式的出现的，但仅仅依据“惯例”在我国的法律传统上显然具有非正式性的色彩。这正如有学者所指出的：“中国是以成文法为主要法源的国度，社会成员对成文法普遍持有较判例、习惯等其他法源更高的期待。”⑩对于国家生活中如此重大的事项，从科学化建设的要求讲，应当有成文法规则，为此需要就立法建议工作制定形成统一、正式的法律制度。立法建议制度在基本内容上必须包括：立法建议的主体、立法建议的内容、立法建议的形式、立法建议的对象、立法建议的范围和立法建议的程序，等等。
3.完善制定立法方针和提出立法建议的民主参与制度。由于立法方针的制定与立法建议的提出一般涉及国家大政方针，对国家和社会以及广大人民群众的生活影响重大，执政党应该通过各种民主方式广泛听取意见，建立相关的听取意见和建议制度、公开与说明理由制度，等等。
4.加强党的主张转变为国家意志的工作保障制度。为了保证党的主张顺利通过立法程序转化为国家意志，除了建立和完善上述制度外，还要健全党员代表在立法活动中的相应工作制度以保障预期立法结果的实现。如建立、健全党员代表投票的政治纪律制度、党员代表对党的主张的宣传说明责任制度、党员代表与其他非党员代表的沟通联系制度，等等。
注释：
①参见林勋健：《西方政党是如何执政的》，中共中央党校出版社2001年版，第37页。
②[德]K·茨威格特、H·克茨：《比较法总论》，潘汉典等译，法律出版社2003年版，第428页。
③参见迟浩田：《关于〈中华人民共和国国防法(草案)〉的说明》，《全国人民代表大会常务委员会公报》1997年第2期；王涛：《关于〈中华人民共和国环境影响评价法(草案)〉的说明》，《全国人民代表大会常务委员会公报》2002年第6期；庄会宁：《全国人大五年立法规划正式出台五年立法：人民利益至上》，《瞭望新闻周刊》2003年第49期。
④参见彭真：《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》，《人民日报》1982年12月6日第1版。
⑤参见吕东：《关于〈中华人民共和国全民所有制工业企业法(草案)〉的说明》，http://www.lawyee.net/OT-Data/legislation-Display.asp?RID=5147，2010年5月20日访问。
⑥曹康泰：《关于〈中华人民共和国公司法(修订草案)〉的说明》，《全国人民代表大会常务委员会公报》2005年第7期。
⑦参见张柏林：《关于〈中华人民共和国公务员法(草案)〉的说明》，http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2005-05/30/content-5341710.htm，2010年5月10日访问。
⑧参见郑琳：《河北一号文件作出突破性规定》，《中国青年报》2004年1月31日。
⑨《李鹏总结坚持和完善人大制度、做好人大工作的五点认识和体会》，http://www.people.com.cn/GB/shizheng/16/20030310/940506.html，2010年5月20日访问。
⑩刘风景：《例示规定的法理与创制》，《中国社会科学》2009年第4期。
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