美军绩效审计建设，本文主要内容关键词为：绩效论文,美军论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、美军审计系统的制度构架 （一）美国联邦总审计署 美国联邦总审计署作为服务于国会的独立机构，由一位副审计长专门负责国防方面的审计工作，设有负责国防事务审计的专门机构和专业审计组，其职责是对一些国防重大项目进行审计和评估。另外，总审计署在国内外设立十余个派出机构，也负有对军事采购、海外驻军（如海军基地）进行审计等职责。每年，总审计署都安排大量的审计力量对国防部门相关机构、重大项目的经费使用、采购进行抽查审计或评估，并向国会提交报告。近年来，美国联邦总审计署的审计报告接近20%是对国防部门的审计。如2014年发表的705份审计报告，有144份是直接针对国防部门的。 联邦总审计署对国防部门的审计主要是绩效审计。审计内容非常广泛，主要包括军事力量、军事人力资源、国防采购项目、国防采办、法务审计、内部控制、国防、战略计划、国防实践、国防研发等。 （二）军事监察系统 美军军事监察系统由分属国防部领导的总监察局和各军种部领导的军种监察局组成。美军军事监察系统负责对国防部和军种范围内经济、人事、环境、设置等各方面发生的贪污、浪费和渎职行为进行监察、调查和查处。总监察局和军种监察局一般都设有“审计处”。各军种监察局的职责包括：跟踪检查总审计署、总监察局和军种审计局对军种管理机构审计整改意见的落实情况并责令落实；就军种管理机构对军种审计局的审计结论有不同意见的事项进行仲裁；国防部总监察局、联邦总审计署对军种管理部门审计时，担任审计联络人；通过国防部总监察局就军种审计、监察和调查情况向国会提交半年报告。 （三）军种审计局 美军在陆、海、空三军设有审计局。军种审计局是军种部长办公厅下属的外勤机构，专门负责军种各管理单位的财务审计和绩效审计，以确保管理单位改善资金管理，提高使用效率。军种审计局将审计报告提供给军种部、国防部总监察局、国会并向公众公开。一般各军种审计局根据工作情况在全国和海外划分若干个区域性办公机构，在区域办公机构下根据需要设置数量不等的审计站。为体现审计的独立性，区域性办公机构和审计站只接受审计系统的垂直领导，不接受驻地司令部的领导。 军种审计局对军种管理机构的资金使用和效益开展审计，主要包括两个方面：绩效审计、财务审计和鉴证业务。 （四）国防合同审计局 美国国防合同审计局是美军国防合同的最高审计机构，完成各军种及国防合同管理局提出的审计申请，并为负责采购和合同管理的部门提供合同的成本核算和财务顾问服务。这些服务涵盖军品采办合同的谈判、管理和确定全过程。国防合同审计局主要是对装备采办合同进行事前、事后的价格审计；除进行正常的合同审计外，也为装备采办部门提供财务咨询服务。 二、美军绩效审计内容和流程 （一）美军绩效审计内容 美国国防部发布的《审计政策》规定，军队开展的绩效审计无论是审计内容，还是工作流程都要以联邦总审计署出版的《政府审计准则》（黄皮书）及《联邦政府内部控制准则》（绿皮书）规定的规程为依据。 依照总审计署制定的《政府审计准则》的定义：绩效审计是指通过对有关证据的客观、系统的审计验证，实现对政府组织、计划、活动或职能进行的独立评估的审计工作，为监督政府施政、提高决策能力，提供必要的信息。绩效审计包括经济、效率审计与计划审计等两类。 经济、效率审计主要用以衡量：（1）受查单位是否经济有效地取得、保护及使用各项资源（例如人力、物力与使用的空间）；（2）无效率或不经济的原因；（3）受查单位是否遵照执行相关法规。 计划审计则主要衡量：（1）立法机关或其他权责机关所订定的预期管理目标或效益的执行成果；（2）机关组织、计划、业务或职能的效益性；（3）受查单位在执行计划时是否遵守相关重要的法规。 美国联邦总审计署对绩效审计的定义揭示了美军军事绩效审计的主要内容，即军事绩效审计主要是对军事机构相关军事活动的经济性、效率性和效益性的评估和监督。 1.经济性：评估受查单位是否以最经济的价格，如期、如质完成各项重要军事管理计划。即在不影响军事管理质量的前提下，将所须耗费成本降到最低限度。 2.效率性：估计在不增加成本的前提下，各重要军事管理计划的执行能否显著增加产出的数量或质量。即在投入各项资源（人力、预算、时间等）不变的前提下，如何增加军事管理计划的执行效率。 3.效益性：考核军事管理既定目标有无达成，或评估预定效益与实际效益间的相对关系。 （二）美军绩效审计流程 美军绩效审计主要包括项目准备、调查、现场审计和报告拟撰四个阶段，各阶段都有规范的流程（见图1），以保证绩效审计质量。
1.项目准备阶段。军事绩效审计工作的成功执行，有赖于事前良好的审计项目准备。在审计项目准备阶段，审计人员应先针对相关审计议题广泛搜集相关资料，深入分析研究，为拟定未来审计计划、选择审计技术与方法、评估相关审计风险，以及制定调查或审计方案提供帮助。在审计计划制定过程中，审计机构的相关人员会就审计计划中的一些疑点问题进行重点研究和广泛讨论，提出修改意见，并最终形成年度审计项目计划。 2.调查阶段。在对审计项目进行充分准备后，绩效审计进入调查阶段。调查阶段主要是对具体审计项目相关资料的收集和初步实地考察，对该审计项目的主要制度弱点、方案弱点、潜在成本效益和相关的风险展开研究和评估，以获取更多的信息来确定审计范围、审计目标及所需的资源和背景材料，尽量减少审计风险。这一阶段需要搜集的资料包括与审计项目有关的相关部门的各项绩效评估标准、相关法令、制度规范等，以作为后续评估受查单位执行成效之参考依据。审计人员需运用其专业判断来决定各审计议题需采用何种资料搜集方法。搜集到足够、可靠的审计证据后，审计人员应选择适当的数据分析方法，归纳出正确的审计结论。 3.现场审计。现场审计主要针对绩效评估标准所列各项评核方面，深入审计受查单位的实际执行情况与成效，以分析受查单位执行情况与绩效评估标准间的差距；针对受查单位执行情况与绩效评估标准间的落差，深入探究其执行成效欠佳的根本原因，并完整分析该管理计划已经产生的不经济支出或已经发现的内控疏漏；针对受查单位执行成效欠佳的现状，评估未来可能造成的负面影响或执行风险。 4.报告撰拟阶段。当各审计组完成现场审计工作后，即可着手撰写审计评估报告。审计人员在起草报告过程中，要不断地将审计内容、结论、建议与有关人员进行沟通，对审计报告进行修改，形成初步审计报告讨论稿，然后召开审计会议与被审计单位进行座谈，再修改，然后形成审计报告。最后出具的审计报告应完整、准确、客观，包含足够的细节，提出切实可行的建议。被审计单位要以书面形式反馈意见，最终反馈意见会一字不改地连同审计部门的回应出现在审计报告中。军事绩效审计报告的格式基本分为简介、前言、审计范围与方法、审计结果与分析等4个主要项目（见表1）。
三、美军绩效审计的特点 （一）军事绩效审计范围广泛，涵盖军事运行的各个方面 军事绩效审计的最终目的是监督和改善军事机构的运行效率，保证军事稀缺资源能得到高效率的运用。基于此，美军军事绩效审计不仅仅局限于对军队经费、物资使用的审计，更涵盖了军事运行的各个方面，包括军事战略、组织机制、人员待遇、教育训练、作战支援等。从美国海军审计局2015年（截止到6月）发布的23份绩效审计报告来看，审计范围既有对某指挥机构特定议题进行的评估，如对海军海上系统司令部进行的“独立后勤评估”、对军事海运司令部进行的“物资收发的内部控制”，又有对海军部公共议题的绩效审计，如对个人财产问责、海军实际财产库存等的审计，还有对人员待遇的绩效审计，如对海军陆战队的住房补贴冻结政策的评估等各个方面。多角度、全方位的绩效审计为军事部门提高运作效率，发挥了重要作用。 （二）以风险导向驱动绩效审计工作和审计对象的选择 军事系统传统的内部审计主要假设机关组织有相当可靠的内部控制系统，审计人员偏重于遵循测试及流程控制，造成审计人员将查核工作偏向于单位可稽核的内部控制系统。然而在强调风险管理之下，控制导向的审计已无法满足军事机构现今组织管理的需求。因此，军事部门的绩效审计引进了风险导向的观念，将原来的内部控制扩大为管理风险，即首先确认单位可稽核目标，经由风险评估，达成是否有效管理风险的结论。 从审计对象的选择上，总审计署和各军种审计局对军事绩效审计项目或单位的选择多用风险管理分析来加以确定。根据风险管理分析报告等分析资料，拟订绩效审计计划目标。针对不同部门重大政策及规划，执行风险导向绩效审计。如联邦总审计署自1990年起定期分析联邦部门绩效计划，并将其中易发生浪费、舞弊、滥用与错误管理者，列为高风险项目，每年的绩效审计计划都将高风险领域或项目列入重点关注的审计范围。2015年2月总审计署发布的高风险名单涉及32个领域，其中国防部门就有7个领域属重点管控高风险领域（见表2），是联邦政府对国防部门绩效审计的工作重点。
（三）军事部门有效的绩效评估管理是绩效审计的前提和基础 绩效审计能在美国公共和军事部门有效实施，与美国政府对公共管理实行绩效评估管理是密不可分的。1993年美国国会通过了《政府绩效与结果法》。该法案开创了公共部门以绩效为基础的现代政府治理。该法案要求，每个政府机构要建立五年期绩效战略规划和年度绩效计划，并提交年度绩效报告，向社会公众公开。根据这一法案，美国各军事部门都必须制定绩效战略规划和年度绩效计划，公开绩效报告。军事部门健全的绩效评估体系和指标体系筑建了军事绩效审计的制度平台，从而为美军军事绩效审计的发展创造了良好的社会环境基础。如美国陆军审计局在2014年～2018年战略规划中，将战略目标定位在4个方面——增值服务、专业团队、组织效率和效益、战略沟通，同时将这四个方面的战略目标分解成45个绩效目标，并提出绩效考评方法和最终将要达到的绩效。而这些绩效评估目标正是绩效审计所强调和突出的。 （四）法规体系与制度保障完备，绩效审计标准比较规范 美军完善的法律制度保证了绩效审计有法可依，审计程序能严格按照法律和审计准则进行。美军绩效审计遵循的法律规章主要是国家相关法令、总审计署规章和国防部审计条例。美军绩效审计工作主要依据总审计署出版的《政府审计准则》（俗称黄皮书）和《联邦政府内部控制准则》（俗称绿皮书）。国防部和各军种审计局也出版了相关规章条例，如国防部发布的《审计政策》（2014年）、《国防部审计手册》（1999年），海军发布的《海军内部审计》，国防合同审计局颁发的《国防合同审计手册》等，对国防合同审计做出具体指导。在总审计署发布的《政府审计准则》和国防部发布的《国防部审计手册》中，对绩效审计作业流程、审计计划制定、审计报告、审计质量控制进行了规范，使绩效审计有了规范共同的标准。如《政府审计准则》的“绩效审计的现场审计准则”（第六章）、“绩效审计的审计报告准则”“有关质量管控制度规定”（第三章）等。 （五）审计结果的透明性和审计结论的建设性 无论是美国总审计署还是军种审计局对美军开展的绩效审计，其结果都是公开透明的。美国总审计署向国会提供各种形式的反映军事绩效审计等方面的“产品报告”，包括常规审计报告、审计建议、鉴证报告等。这些报告公开出版发行，还可在美国总审计署官方网站上查阅。各军种审计局对军种开展的各种绩效审计也可在国防部总监察局网站或各军种审计局网站查阅获得。 在审计结论上，美军绩效审计属于“管理导向”型，在目标定位上侧重于为提高国防管理效率提供服务，帮助被审计单位发现并解决问题。审计报告重视被审计单位意见，审计人员就审计内容、结论、建议会与被审计单位进行会谈和沟通，因此查找的问题更加准确客观，提出的建议更具建设性、针对性和可操作性。
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