日本“指导不适切教师”的认定与管理，本文主要内容关键词为：适切论文,日本论文,教师论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G451.1/313 [文献标识码]A [文章编号]1006-7469(2015)02-0079-11 自二战结束后，日本围绕教师队伍建设，在教师的培养、录用、评价、升任、培训等方面进行了大刀阔斧的改革。改革似乎表明制度安排可以保障师资队伍质量，但是近年来的教师病理现象，尤其是“指导不适切教师”成为困扰日本教师队伍建设的重要问题。所谓指导不适切教师，是指知识、技术、指导方法以及其他作为教师需要的素质能力方面存在问题，但通过指导改善培训能够提高指导水平且不属于“分限处分”对象的教师。指导不适切教师来自公立小学、初中、高中、特殊教育学校以及幼儿园。针对指导不适切教师问题，截至2013年4月1日，日本67个都道府县和政令指定都市教育委员会(以下简称“县教委”)均已建立了指导不适切教师认定及管理系统。 一、指导不适切教师的界定及其相关政策的历史演变 (一)指导不适切教师的界定 在日本，有关指导不适切教师存在两种不同的界定。一个是指导不适切等同于指导力不足的官方界定。在教育界，曾经存在“有问题教师”、“不适格教师”、“指导力不足教师”等多种称呼，其中指导力不足教师是官方的正式用语。自从2007年《教育职员许可证法》及《教育公务员特例法》修订后，指导力不足教师改称为指导不适切教师，后者是现行制度下的称呼。在2007年4月17日的国会中，文部科学省初等中等教育局局长在陈述指导不适切教师问题时，公开指出指导不适切和指导力不足是相同的概念。其实，指导力不足是指教师所需要的素质能力存在不足与欠缺。可见，文部科学省对指导不适切教师的个人能力持否定态度，同时，官方的表态也反映了指导不适切问题是由教师的主观原因引起的。 另一种是指导不适切与指导力不足有所区别的教育研究者的界定。2001年，日本教育学者秦政春认为，指导力不足概念意味着教师能力何等地欠缺。他指出，在日本中小学学生不上学、班级崩坏等“荒废”现象越来越严重的情况下，把对此管理不周的教师都认定为指导力不足教师是错误的。[1]2008年，今津孝次郎指出，指导力不足是侧重于教师个人的用语，表明教师能力的低水平。指导不适切则是侧重于教师与学生关系的用语，是指学生的教学与生活指导中产生的指导方面不适切的问题。[2]2009年，谷口政已认为，指导不适切教师往往缺乏与他人的交流和沟通，需要在复杂的人际交往中不断磨练自己。[3]八尾坂修也认为，客观环境因素是教师在指导上产生困惑的主因。其依据是，教师处理校内暴力、学生欺侮、学生不上学等病理问题时感到困惑；繁琐的校务活动和工作不断增加，导致教师身心疲惫；教师与同事之间的人际关系冷淡；家长和社区居民对教师的要求过于苛刻，而且批评过于严厉。[4]由此看来，指导不适切与指导力不足有本质区别。前者应属于教师指导上的问题，是由客观因素引起的。 (二)指导不适切教师政策的历史演变 早在1985年临时教育审议会(1984-1987年)探讨教师素质能力时，日本便首次提出了不适格教师问题，并建议各县教委对此问题采取措施。建议有两个目的，一是迎合当时新自由主义对战后教育重建的日益强烈的要求；二是国家试图改变战后一直持续的执政党、文部科学省与在野党、日本教师团体的对立局面。[5]1998年，中央教育审议会的咨询报告《关于今后地方教育行政》再次涉及不适格教师问题，强调校长权限和学校自主性·自律性管理。学校要加强管理，对带来负面影响的教师，即不适格教师，作出特别培训等人事上的安排。1999年，教育职员培养审议会的咨询报告《教师培养、录用及培训的顺利链接》指出，若有合适岗位，在听取教师本人意见后，可对指导不切适教师进行调职。同时，根据需要可采取分限处分。分限处分是指，根据《地方公务员法》，作为地方公务员的公立中小学教师由于一定的原因而不能充分承担其职责的话，任命者(县教委)可以进行对该教师进行减薪、降职、停职、免职等处分。以上报告为指导不适切教师制度的正式建立起到了铺垫作用。 2001年，日本《21世纪教育新生计划》明确指出，要对指导力不足的教师采取措施，禁止这类教师讲课。同年，国会通过《地方教育行政组织及运营的相关法律》的部分修改法案。该修改法于2002年1月开始实施。其重要内容之一是导入指导力不足教师认定制度。规定指出：对学生指导不适切教师，以及尽管已经采取培训等必要措施依然不能对学生进行适切的指导，但又未达到处分程度的教师，可以免除其教师职务，调动为教师以外的职员。这就为处置指导力不足教师提供了制度保障。从这时开始，不适格教师改称为指导力不足教师。2001年8月，文部科学省向各县教委下达通知，说明指导力不足和指导不适切可以有多种解释，并给出范例供各县教委参考。但是，文部科学省并没有指出两者的区别，这为后来的改革埋下了伏笔。 2002年2月，中央教育审议会的咨询报告《今后教师资格证制度的理想状况》强调，对指导力不足教师实施连续性观察、指导及培训等体制进行完善的同时，适当运用分限处分。咨询报告还要求各县教委构建管理系统。其实，早在1998年4月东京都《指导力不足教师纲要》中就提出了指导力不足教师的定义、认定程序等。2000年，大阪、广岛、神奈川等16个地区试点进行了《关于指导力不足教师人事管理系统理想状况的调查研究》，并设置指导力不足教师的认定和相关培训。2003年，文部科学省发表《关于教师素质能力的行政评价及监视结果的通知》，敦促未建立管理系统的县教委参考其他县已有的相关制度，尽快建立类似制度。2004年，各县教委开始构建认定制度。2007年，修订后的《教育公务员特例法》第25条明确规定：“公立小学教师的任命者必须根据指导不适切教师的能力、适应性，为改善其指导，实施必要事项的培训(指导改善培训)。”如果情况没有得到改善，可以对其采取免职等处置措施。2008年《教育公务员特例法》修订案实施，针对指导不适切教师的指导改善培训正式法律化。同年2月，文部科学省出台了《指导不适切教师人事管理系统指南》(以下简称“指南”)，但它只是政府的指导性意见，不具备强制性。 二、指导不适切教师的认定 “指南”提出了指导不适切教师的范例：(1)缺乏学科知识、技术等，无法适切地对学生进行学习指导的教师；(2)不讲究指导方法，无法适切地对学生进行学习指导的教师；(3)缺乏理解学生心理的能力和热情，无法适切地进行班级管理或生活指导的教师。若指导不适切问题是因精神疾病或其他疾病导致的，须采取医疗处理或分限处分等相关措施。[6]该范例作为全国统一标准，对县教委建立相应标准起到了重要的指导作用。目前，各县教委基本构建了管理系统，并制定定义、认定标准及指标，其制定依据均来自于上述指南的方针及内容。例如，千叶县制定了指导不适切教师的认定范围、认定标准及具体指标(详见表1)。除了指导不适切教师，文部科学省还提出了“指导存在问题的教师”概念，即教育指导上存在一定问题，但没有达到指导不适切程度的教师。可见，文部科学省试图用多个概念来全面把握教师指导问题的状况。
三、指导不适切教师的管理 (一)指导不适切教师的处置程序 “指南”制定了指导不适切教师的处置程序(详见图1)，同时希望校长通过日常教学观察、家长意见反馈等途径，确认当事教师指导不适切的事实，并与副校长、教导主任、骨干教师、指导教师等人员进行协商，对当事教师进行指导，同时邀请教委指导主事访问学校，对事实形成共识。校长认为无法改善当事教师指导水平和状况时，需要向市町村教委报告。市町村教委进行必要协调之后，认为当事教师已符合指导不适切教师的标准时，将向上级县教委提出申请，对当事教师进行指导不适切问题认定。随后，县教委成立评定委员会，委员会成员由各方代表组成。目前，各县教委的评定委员会人员构成不尽相同。评定委员会当面听取当事教师的申诉意见后，将相关重要事项通知教师本人。如果当事教师被认定为指导不适切教师，将不得不接受指导改善培训。文部科学省规定，培训时间原则上不超过一年，有特殊情况可延长至两年。县教委必须为每一位指导不适切教师制定相配套的培训计划和内容。培训结束时，通过听取多方意见，教师指导改善的程度会得到评定。评定合格者可返回学校，不合格者则再接受培训。再培训后依旧不合格的教师将予以免职。 指导不适切教师的管理主要由认定和处置两大部分组成。两者是有内在联系的各种步骤和措施的有机组合，而且有先认定后处置的逻辑关系。另外，这些部分的正常运作需要其他系统的支持和配合，如培训地点广泛、培训内容丰富、培训形式多样的培训体系有助于指导不适切教师各取所需地参与培训。 (二)指导不适切教师的处置措施 所有指导不适切教师都必须接受指导改善培训，如不参加培训将接受其他处置。根据指导改善培训后的情况，指导不适切教师将接受分限处分，即对每名教师的具体情况进行具体分析，并按照有关法律采取因人制宜的处置措施，如恢复原职、自愿退职、分限退职、分限停职、调动工作、再培训等。 四、日本处置指导不适切教师的经验与问题 (一)日本处置指导不适切教师的经验 起初，文部科学省以“指导力不足教师人事管理”之名，对指导力不足教师进行管理。但是，在指导力不足教师的定义、认定标准、认定委员会成员、培训时间及培训方法上，各县教委的情况大相径庭，这引发了日本教师团体的强烈不满。日本教师团体主要有5个：日本教职员组合、全日本教职员组合、日本高中教职员组合、全日本教职员联盟、全国教育管理职员团体协议会。它们的斗争主要是为了改善工作条件和提高教师的社会地位而进行的。它们认为，指导力不足教师定义、当事教师辩护手续、认定委员会的构成、县教委与教师团体的协议、教育行政方式等方面均存在重大问题。[7]这些政策不仅侵犯教师应有的合法权益，而且危及教师的地位。因此，在2002年6月，全日本教职员组合向国际劳工组织(International Labor Organization，简称ILO)和联合国教科文组织(UNESCO)提出申诉。ILO和UNESCO受理申诉后组成共同专家委员会(CEART)，对实际情况进行调研，并于2003年12月向文部科学省提出改正劝告。这是CEART对日本政府的第一次劝告。此后，CEART在2006年1月和2007年5月相继提出了第二次和第三次改正劝告。 CEART改正劝告指出，指导力不足教师及相关制度违反了1966年UNESCO宣言《教师的地位和作用的劝告》，并给出两点依据。第一，就有关指导力不足教师制度的建设，文部科学省没有与日本教师团体进行协商。第二，现行制度根本没有满足《教师的地位和作用的劝告》的水平(改正劝告第18项)。而且，需要检讨认定和管理措施等内容是否符合《教师的地位和作用的劝告》所明示的各项规定(改正劝告第20项)。具体来讲，指导力不足教师的认定手续不完善；教师本人无法申诉自己的意见；指导力不足教师认定委员会委员名单未公开，导致认定的透明性不够；对教师指导问题有决定权的人事机构力图排除在职教师的参与等。[8]
图1 指导不适切教师处置程序 资料来源：文部科学省.指導が不適切な教員に対する人事管理システムのガイドライン[EB/OL].[2014-05-21].http：//www.mext.go.jp/a_menu/shotou/jinji/08022711.htm. 2008年9月，在一份题为《关于对1966年及1997年教师地位的劝告的不遵守：对教师团体所提申诉的中间报告》的报告书中，CEART强调日本政府违反了1966年UNESCO宣言的三个方面：一是教师评价和奖惩措施；二是与教师待遇相联系的教师评价；三是政府与社会的对话方式。显然，这也是文部科学省与日本教师团体、CEART之间的争议之处。 从文部科学省与日本教师团体、CEART之间的争议中，笔者得出以下结论。 其一，指导不适切教师的认定与管理是对传统意识的挑战。在日本的社会及文化风土上有一股传统性的“拒绝评价”的暗流。这一暗流来自于“日本无差别主义”的国民认识。这种“拒绝评价”的态度，即对教师队伍思想意识评价以及公开评价方式的不悦，已波及日本教育界。而指导不适切教师的认定和管理系统出台，打破了已形成的意识形态。 其二，指导不适切教师相关政策的意图在于加强教师管理，如2000年以后导入“指导力不足教师认定制度”和新的教师评价制度等。这些强化政策被看作是对战后初期全面教育改革成果的重新评估。“人事管理”一词是在20世纪30～70年代广泛应用的术语，以“事”为中心，奉行管理本位，采用的是一种标准化、控制化、非人格化管理。日本的指导不适切教师人事管理吸收了这种管理理念，同时也引入了西方特别是英国的评价与教师待遇相联系的成果主义、能力主义理念。在以前的教师评价中，结果不直接与待遇相联系，而指导不适切教师人事管理系统评价教师的能力，并适当地与教师的配置、待遇、培训相联系，是对教师人事管理的强化。 其三，文部科学省在教师队伍建设方面，特别是在指导不适切教师方面，忽视了来自教师团体的心声。文部科学省没有与教师团体进行意见交换的根本原因在于，文部科学省试图以指导不适切教师问题为切入口削弱教师团体的影响力。其实，在日本教育界，文部科学省与教师团体之间的矛盾由来已久。时过境迁，虽然日本教师团体的规模和影响力每况愈下，但全日本教职员组合恰恰通过指导不适切教师问题，不仅维护了中小学教师的正当权利和地位，而且推动了指导不适切教师管理改革。 (二)日本处置指导不适切教师存在的问题 全日本教职员组合对所属会员进行的问卷调查表明，认为指导不适切教师管理不合理的回答者占49％，认为合理的只占11.1％，其余的未回答。[9]认为不合理的回答者中，79.8％认为不适切教师的认定方法比较恣意，58.3％认为认定理由未公开，还有44％认为申诉处理方面有制度缺陷。[10]另外，根据对东京都、大阪府教师的调查，70％以上的教师认为这种评价不可能公正，70％以上的教职工反对这种评价制度。[11]虽然CEART在2008年的报告书中肯定了“指南”的积极意义，但同时指出对指导不适切教师的处理、评定标准及运用等方面时至今日依旧存在问题。因此，如何正确把握各县教委的认定工作，不仅关系到指导不适切教师认定的公平、公正问题，甚至还关系到指导不适切教师人事管理改革的成败。 各县教委的内部组织关系也影响指导不适切教师的管理。2008年，今津孝次郎对负责指导改善培训的全国61个教育培训中心进行了调查。其结果表明，教育培训中心对指导不适切教师持两种不同的处置态度。一种是希望当事教师通过培训返回学校，另一种是希望当事教师辞职(包括自愿退职、分限免职)。[12]各县教委管辖内都有主管培训部门和人事管理部门，而这两者的微妙关系直接影响到教育培训中心的决策。近年来因行政机构改革，主管培训部门的权力和地位日愈下降，导致人事管理部门的地位略高于主管培训部门。而教育培训中心是进修部门管辖机构，因此教育培训中心即便希望当事教师返回学校，也不得不考虑人事部门对当事教师的处置意见。而且，处置态度恰恰反映了教育部门对指导不适切教师的否定看法，与文部科学省禁止指导力不适切教师讲课的初衷相吻合。指导不适切教师认定、培训内容的制定和实行等具体情况因各县教委的基本态度和组织体制而不尽相同。这就意味着在指导不适切教师的管理上存在很多不确定性因素。加上教育培训中心对当事教师持否定立场，导致指导改善培训等相关制度形同虚设。因此，2013年八尾坂修强调，指导不适切教师管理不应该以排除教师为主要目的，而应以支持指导不适切教师、“不让一个教师掉队”为宗旨，进行科学合理的制度安排和组织合作。[13]因此，良好的组织关系和合作平台是解决指导不适切教师问题的重要保障。 五、结语 综观指导不适切教师，笔者认为现行制度下的概念比较合理、恰当。指导不适切这一概念更准确地反映了问题教师的本质。反观指导力不足概念，它不仅是对教师能力的否定，而且是对教师管理工作的否定。日本公立中小学教师都具有教师资格证书，是通过竞争激烈的聘任考试、规范化的新任教师培训走上教学岗位的。换言之，上岗之前教师能力已得到教育部门的客观评价和认可。因此，教师在指导上出现问题而对其能力加以否定的做法显然不符合逻辑。 探讨指导不适切问题的原因，需要考虑学校内外的环境因素，尤其是师生关系及教师与家长的关系。在学生方面，中小学生的成长与发展正处于特殊时期，呈现出比以往有所不同的现象，如校园暴力、学生欺侮、学生逃学等。这种现象已经变得常态化。在家长方面，家长们过多干涉学校管理和教师指导工作，这是目前日本中小学教育管理面临的问题特征。在这种条件下，教育成果不易取得，学生课堂上态度和行为善变，教师与学生、家长及社区的关系比较紧张，这些都使得教师压力愈发凸显。部分教师难以应付这些问题，从而产生指导不适切问题。有关教师的临床研究表明，在学生指导上长期感到困惑，会引发教师的心理健康问题，从而会影响其指导水平的发挥，以致个别教师无法达到教学质量的要求。[14]比如，某些不太适合从事教育工作的人员成为教师后，教育环境和工作等因素会引发其指导不适切问题，这种现象在新任教师中比较显著。新任教师是通过严格选拔才进入学校队伍的，但是他们的能力与学校教育所需要的能力不相符的时候，新任教师会在指导方法上出现问题。然而，社会并没有正确地认识和判断指导不适切教师问题，舆论界更是对此夸大其词，将指导不适切问题误解为教师人格层面上的问题，导致指导不适切教师受到过多的批评和抨击。[15] 对于教育而言，教师队伍质量关系重大。对于日本而言，要保障教师队伍质量就必须面对“如何解决指导不适切教师”这个无法避免且颇为棘手的问题。此问题俨然成为了日本教师队伍建设迈向专业化和职业化之路的障碍。目前，指导不适切教师误人子弟的情形仍广受诟病。为此，日本文部科学省试图通过建立指导不适切教师人事管理系统来加以缓解，但效果仍然存疑。就目前看来，进一步完善指导不适切教师的认定和管理工作，无疑是今后改革的重要课题。
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