韩国的外交困境：一个概括性框架的解读，本文主要内容关键词为：概括性论文,韩国论文,困境论文,外交论文,框架论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D831.262 [文献标识码]A [文章编号]1003-7411(2012)03-0062-(10)
一、序言
所谓外交，一般意义上是指由国家或(国家)集团的代表之间进行谈判的艺术和行为，[1]其主要目的是不通过诉诸武力、宣传或法律使国家达到其外交政策的目标。[2]但本文中所使用的外交概念不是指外交官或外交代表之间所进行的具体的对外交往行为，而是指一个国家在战略层面上的外交安全政策及其方向问题，是一个国家根据自身所处的环境和自身所拥有并能够动员的资源去制定的追求保护并扩大其国家利益的总体对外政策。
近年来，韩国外交逐渐受到了中国学术界的关注，不少学者对其表现出了一定的研究兴趣，之所以如此，大体有两个方面的原因：其一，伴随着冷战体制的解体和国际安全的地区化趋势，小国或中等国家在外交选择上的自主空间扩大，从而使其外交政策展现出了某种变化性，而对这种变化性的研究在后冷战时期地区安全的研究中具有相当的学术价值；其二，也是基于上述原因，韩国外交在近年来也出现了一定程度上的调整和变化。自上世纪50年代以来，韩国一直奉行着同盟外交的战略，而近年来其外交的调整展现出一种怎样的特征，与其既往的同盟外交呈现出一种怎样的关系，由于韩国是中国的近邻，其外交战略关系着中国的周边安全，从而使得研究韩国外交的学术价值和实践价值增大。
对于近年来中国学术界对韩国外交的研究现状而言，除了对近几届韩国政府的外交战略进行研究之外，所关注的另一个重要问题领域就是所谓韩国外交的“两难选择”、韩国外交处于一种“理想与现实间的痛苦选择中”的问题。[3]近年来韩国在外交上何以展现出学者们所说的这种“痛苦”与“两难”，其产生的根源是什么？为了解读这个问题，本文试图站在一个历史的角度和高度，首先梳理60余年来韩国外交的展开过程，然后根据其外交展开过程中所表现出的特征，尝试建立一个概括性的解读框架，分析韩国外交困境的产生原因，以期对韩国外交有一个更为深刻的理解。
二、韩国外交的展开过程
1948年建国之后，韩国依次经历了李承晚政府(1948-1960年)、张勉政府(1960-1961年)、朴正熙政府(1961-1979年)、全斗焕政府(1980-1987年)、卢泰愚政府(1988-1993年)、金泳三政府(1993-1998年)、金大中政府(1998-2003年)、卢武铉政府(2003-2008年)以及李明博政府(2008-)时期。本文将首先按照韩国历届政府的更替顺序对60余年来韩国外交的展开过程进行梳理，以期为下一部分韩国外交分析框架的提炼提供基本的史料依据。
建国之初，李承晚政府外交政策的重中之重和最优先课题是获得国际上对韩国的外交承认，以获取并彰显其政权的合法性，为此李承晚政府首先展开了面向西方国家的外交，①1948年9月末，包括美国、英国、菲律宾、智利、巴西、土耳其、泰国等在内的20多个国家承诺承认韩国的独立，至1949年共有23个国家正式承认了韩国。与此同时，李承晚政府还向在巴黎召开的第三次联合国大会派遣代表团展开了联合国外交，②推动了联合国对韩国问题的关注和介入，1948年12月12日联合国大会以48票对6票(1票弃权)的比例通过了第195号决议，宣布了韩国政府的合法性。③在外交关系层面尽力获取合法性的同时，李承晚政府还重点加强了对美国的安保外交，在极力要求美国延缓撤军未获成功之后，李承晚政府向美国提出给予大规模的经济和军事援助的要求，1949年10月美国国会通过了从1950年起向韩国提供高达4.1亿美元的3年经济和军事援助法案，[4]1950年美韩两国签订了《关于美国军事顾问团的协定》和《韩美相互防卫援助协定》，1954年李承晚政府还以干扰朝鲜战争停战谈判为手段胁迫美国签订了《美韩相互防卫协定》。
继李承晚政府之后的张勉政府曾经宣布了“外交革新七大原则”，④在某种程度上展现出外交上的图变思路，但还没有来得及推进，即发生了以朴正熙为首的军事政变。朴正熙政府执政之初的外交政策重点是消除军事政变的负面影响、型塑其政权的合法性，为此朴正熙政府宣布了以“反共、亲美”为主要内容的所谓“革命公约”，颁布了《反共法》，并向74个国家派遣亲善使节团，宣传政变的合理合法性。为了维持并强化与美国的关系，朴正熙政府积极向越南派兵协助美国参加越战，战争期间共派出了47 872名兵力，是除美国之外向越南派兵最多的国家。与此同时，朴正熙政府还积极调整了对日政策，实现了韩日关系的正常化。为了进一步拓展其国际生存空间，朴正熙政府还加强了面向非洲国家的外交工作，1961年6月，朴正熙政府派出亲善使节团顺访了非洲19个国家，同喀麦隆、刚果等6个国家建立了外交关系。
在巩固并拓展了与西方国家的外交关系、开拓了与非洲国家的外交关系之后，朴正熙政府于70年代又开展了面向东欧原社会主义国家的外交，⑤主要是推进与东欧原社会主义国家的经济外交和民间外交工作。朴正熙政府外交政策的另一重大调整表现在对朝政策上，1970年8月15日朴正熙总统发表《和平统一基本构想8·15宣言》，宣布朝韩之间为“善意的竞争”、“和平的竞争”关系，1973年6月23日朴正熙政府还发表了包括7项内容的《和平统一外交政策特别宣言》。朴正熙政府对朝政策的调整在一定程度上推动了朝韩关系的发展，1972年7月4日双方发表了《7·4共同宣言》，并启动了红十字会会谈。
1980年全斗焕政府上台执政后，在强化与美日等国的安全经济合作关系、巩固和拓展与不结盟国家的外交成果、继续积极推进经济外交的同时，重点推出了所谓的“北方政策”，积极开展了面向社会主义国家尤其是中国和前苏联的外交。而在对朝政策方面，全斗焕政府也更为积极主动，在上任之初即提议“朝韩首脑会谈”和“朝韩社会完全开放”，继而又于1982年1月发表《民族和解民主统一方案》，提出了组建“民族统一协议会”、制定“统一宪法”的主张，⑥1985年9月朝韩进行了第一次离散家属见面和艺术团体的互访。
1987年卢泰愚政府上台执政之后，其外交政策的重点是在全斗焕政府“北方政策”的基础上借举办1988年奥运会之机推行了面向所有社会主义国家的“北方外交”，并取得了成功，1988年汉城奥运会除朝鲜之外几乎所有社会主义国家都派团参加。从1989年2月与匈牙利建立外交关系开始至1992年12月同越南建立外交关系为止，卢泰愚政府期间韩国同大部分社会主义国家实现了关系正常化。
运作朝韩关系是卢泰愚政府期间的另一外交重头戏，卢泰愚上台执政伊始即向朝鲜提议召开“外交部长会议”和“总理级会谈”，1988年7月7月卢泰愚政府发表《为了民族自尊和统一繁荣的特别宣言》，随后陆续出台了一些改善朝韩关系的积极措施，从而推动了朝韩关系的发展，1989年2月朝韩政府层面的对话在停止8年之后得以启动，朝韩高级会谈也于1990年9月得以进行，经过5次高级会谈，双方于1991年12月签署了在朝韩关系史上具有重大意义的《基本协议书》。此外双方在核问题上的协商也取得了积极的成果，1992年初双方签署了《朝鲜半岛无核化共同宣言》。
金泳三政府上台后在所谓世界化、多边化、多元化、地区合作和面向未来等五项内容的“新外交”政策指导下，积极推进了联合国外交、经济外交和环境外交，并取得了积极的成果，在国际社会进一步扩大了韩国的影响，1993年韩国首次派出工兵部队参与联合国在索马里的维和行动，1994年、1995年又陆续派出医疗和工兵部队参与了联合国的维和活动。1994年韩国加入《世界贸易组织》，1995年成功当选为联合国安理会非常任理事国，并加入《经济合作开发组织(OECD)》。然而，金泳三政府在运作朝韩关系方面建树甚微，在其执政期间，90年代初开拓的朝韩间的对话渠道不但被关闭，朝韩关系也出现倒退。尽管金泳三政府试图通过朝韩“大米谈判”、与美国共同提议召开四方会谈以打开僵局，但在其任期之内，金泳三政府始终没有能够从正面打开处于停滞状态的朝韩关系。
金融危机中上台执政的金大中政府，其首要的外交课题便是化解金融危机，为此金大中政府主要加强了与美国和国际货币基金组织的合作。在稳定了国内的金融秩序之后，金大中政府在外交布局上重点加强了对周边四强的外交。金大中政府最大的外交成绩体现在它对朝韩关系的运作上，为了打开僵局，推动朝韩关系的发展，金大中总统在就职典礼仪式上便提出了“不允许武力挑衅、排除吸收统一、积极推进缓和与合作”等对朝政策三大原则，在政经分离的原则下，通过“阳光政策”的实施，金大中政府不仅从正面打开了朝韩关系的僵局，还大大推进了双方的和解与合作。
卢武铉政府上台之后，以和平繁荣政策为宗旨，提出了由三大核心安全战略、五个安全政策促进原则、三个战略课题和两个基础课题组成的外交安保战略。所谓三大核心安全战略即均衡性实用外交、协作性自主国防、信任和包容的对朝政策；所谓五个安全政策促进原则即为了和平的安保原则、自主安保原则、面向未来的安保原则、低调温和的安保原则和考虑经济的安保原则；三个战略课题为朝核问题的和平解决与朝鲜半岛和平机制的构建、韩美同盟与自主国防的并行发展、朝韩共同繁荣与主导东北亚合作；两个基础课题为对外追求全方位的国际合作和对内巩固安保基础。[5]
在上述安全战略和原则的指导下，卢武铉政府针对美国对其海外驻军的调整，就驻韩美军的配置与战略转型、韩国军队的战时指挥权、韩美同盟的发展方向等问题同美国进行了谈判；在朝核问题和六方会谈框架内加强了同中国的协调；在协作性自主国防的指针下，实施了国防改革方案。同时，在继承金大中政府对朝政策的基本原则下，积极推进了开城工业园区建设、金刚山观光和朝韩铁路连接事业，并实现了朝韩第二次首脑会晤，在运作朝韩关系上取得了重要成果。
李明博政府于2008年上台之后，设定了“坚实的安保外交、发展经济的外交、为世界做出贡献与获得信任的外交”等三项外交原则，[6]依此，李明博政府在所谓“实用主义”外交理念下推进了以修复和巩固韩美同盟关系为重点的四强外交，包括“创造性地重建韩美同盟”、构筑成熟的韩日关系、提升与中国的战略合作关系，推进与俄罗斯的能源外交等。同时为了提升韩国的影响力，继续推进了全球外交。在对朝政策上，李明博政府首先提出了“无核、开放、3000”，继而又提出了“相生与共荣”的对朝政策。[7]但是由于李明博政府明确地为朝韩经济合作设定了“无核”和“开放”两个前提条件，从而遭到朝鲜强烈的政策反弹，朝韩关系趋冷，后因2008年7月韩国游客金刚山被击事件、2009年5月的第二次朝核试验以及2010年的3月的“天安舰”事件和2010年11月的延坪岛事件的连续发生，朝韩关系退至冷战结束以来最为恶化的状态。
三、韩国外交的解读框架
1.冷战时期的安保外交
纵观60余年的韩国外交史，可以发现，韩国外交具有明显的时代性特征。在两极体制的环境下、在同朝鲜处于体制竞争的背景下，韩国外交的主要目的在于维持政权的存续，主要表现在以维持韩美两国安全合作为主轴，通过“西方外交”和联合国外交，获得联合国及欧美国家的外交承认，在此基础之上，面向中东、非洲等中间地带国家和社会主义国家拓展其政权的合法性资源，因此我们可以将冷战时期的韩国外交概念化为“安保外交”。
相对于金日成领导下的朝鲜政权，李承晚政府在合法性上明显处于劣势。在国家沦为殖民地的历史背景下，长期从事武装抗日运动的金日成在权力的合法性资源方面显然比远在美国渡过了33年时光的李承晚更为丰厚；而二战之后的韩国，围绕着建国问题形成的主要社会结构是主张进行反帝反封建民主主义革命的人民大众与以美军政当局、李承晚政府为代表的极右反共势力之间的对立结构，双方之间的主要争议是亲日派的处理、土地改革以及民主政权建立等问题。[8]这种社会结构和主要矛盾所在决定着朝鲜政权更能得到大多数社会民众的支持。为了确保政权的存续，李承晚政府的对外政策重点从如下两个方面着手实施：一是通过联合国外交获取联合国和西方国际社会的承认，二是高喊“北进统一”的口号，以彰显自己强烈的反共意识，达到强化同美国的关系、获取美国支持的目的。在西方社会站稳脚跟之后，从张勉政府时起韩国开始了面向中立国家的所谓“外交革新”，整个60年代，韩国共同21个非洲国家、6个中东国家建立了外交关系，至1971年共有83个国家同韩国建立了外交关系，而同时期与朝鲜建立外交关系的国家只有37个，[9]从而在政权合法性方面使韩国获得了比朝鲜更为广泛的国际基础，也为70年代以后进一步面向原东欧社会主义国家开展经济和民间外交奠定了基础。
冷战时期，韩国外交的中心在于确保政权的安全，在实现经济上的腾飞之前，韩国政权不但面临着外部的威胁，其内部的合法性资源也是欠缺的。朴正熙总统上台后在加强内部控制以实现稳定的同时，以韩日建交为契机，埋头于发展，使韩国经济取得了令人瞩目的成就，⑦不但弥补了其合法性的不足，也使其获得了处理朝韩关系的自信。然而整个冷战时期，韩国始终没有也难以将实现民族统一设定为对朝政策的现实目标，70年代调整对朝政策的着眼点和落脚点仍在于政权的稳定，通过降低朝韩间的紧张态势缓冲因美国的战略调整有可能产生的不利影响，国家战略的重心仍放在了优先发展经济上，以期在体制竞争上获得更大的优势。在经济和国际空间方面占据了进一步的优势之后，全斗焕和卢泰愚政府时期又进一步推行了“北方政策”和“北方外交”，但是两极对立格局的存在决定着实现民族统一对于韩国而言仍是一个遥不可及的未来目标，而且也正是两极对立的格局保证着美国对其政权安全的承诺，从而才使得卢泰愚政府能够集中精力推进“北方外交”，并取得了丰硕的成果，从而为后冷战时期统一外交的展开奠定了基础。
2.后冷战时期的统一外交
与中苏关系的正常化使韩国赢得了非常有利的结构环境，政治体制的民主化转型和经济上的腾飞也使得韩国政府在国内层面上的合法性资源更加丰厚，这为韩国将在冷战时期以政权存续为中心目标的外交战略范式转向以实现民族统一为中心目标的外交战略范式创造了条件。后冷战时期韩国外交的主要目标即在于努力营造统一的有利环境，推进并主导朝韩关系的发展，最终实现民族的统一，因此我们可以将后冷战时期韩国的外交概念化为“统一外交”。其主要有如下三个特征：第一，凡涉及朝鲜的问题，韩国均认为其应该介入解决过程，并试图发挥主导作用；第二，对朝关系的处理、对朝政策的制定与实施在冷战后历届韩国政府的外交日程中占据了相当的比重，历届政府无不将对朝政策作为其施政的核心课题，并予以精心设计；第三，历届韩国政府均试图主导朝韩关系的发展，以期推进统一进程。
在推进统一外交的进程中，卢泰愚政府可谓开其先河，并取得重大建树，卢泰愚政府不但启动了朝韩间政府层面的高级会谈，还同朝鲜签署了界定朝韩关系性质的最为基础性的文件——《朝韩基本协议书》，正是这一文件为冷战后韩国统一外交的展开奠定了法律意义上的前提和空间。⑧尽管冷战后历届韩国政府的对朝政策不尽相同、甚至大相径庭，但占据运作朝韩关系的主动、主导朝韩关系的政策设计原则和对朝政策的制定精神则是没有变化的。卢泰愚政府的统一政策中对“不依靠外部势力，而是依靠民族自己的力量、以和平方式实现统一”的强调，金泳三政府就朝鲜半岛和平机制构建问题发表的“‘朝韩当事方之间协商’、‘与有关国家协调’、尊重《朝韩基本协议书》、《朝鲜半岛无核化共同宣言》等朝韩间达成的协议事项”三项原则，卢武铉政府的“以南北当事方为基础的国际合作”、“朝核问题解决过程中韩国主导作用的发挥”以及李明博政府的“通过南北关系推进朝核问题的解决”等对朝政策的立场都体现出这种原则与精神。然而朝鲜半岛安全结构的失衡以及朝韩之间在处理彼此关系上所掌握的资源的不对称挤压出了影响朝鲜半岛地区安全秩序的新变数，正是这一变数导致了韩国统一外交推进过程的不畅，进而使韩国的外交战略产生摇摆，陷入了某种程度上的困境。
四、统一外交的曲折与韩国外交的困境
朝鲜半岛安全结构的失衡挤压出了新的影响韩国主导朝韩关系、推进统一外交的变数。金泳三政府上台伊始即碰上一个前任历届韩国政府均不曾遇到的问题——朝核问题，对此，金泳三政府立足于优先发展朝韩关系的原则，制定了将朝核问题与推进朝韩关系分离的政策，但是在《朝鲜半岛无核化共同宣言》的签署已使韩国具备了介入朝核问题的资格，而朝鲜又在事实上否定韩国的当事者身份时，金泳三政府修正了先前的政策，将核问题与朝韩经济合作挂钩，试图以此介入朝核问题的解决，但由于朝鲜对韩国欲主导朝韩关系的防范以及冷战初期美国东亚战略的未成型等因素，韩国不但没能直接介入第一次朝核问题的解决过程，而且朝韩关系也陷入僵局，韩国的统一外交进程受挫。为了防止在朝核问题上进一步被边缘化，金泳三政府以强硬态度“胁迫”美国，并承诺负担巨额资金，才主导了轻水反应堆的建设工程，[10]但它始终没有能够从正面打开朝韩关系，按有利于自己主导的原则推进朝韩关系的发展。面对这种状况，金大中政府不得不调整对朝政策，放弃了金泳三政府的相互主义原则，提出了“先经后政、先民后官、先供后得”的“阳光政策”。金大中政府的“阳光政策”是在朝美关系发展顺畅、韩国金融体系遭受重创以及朝韩关系停滞不前等三个背景下出台的，在这种背景下，要想推进统一进程，金大中政府的对朝政策的确是最为现实而合理的。首先，以韩国的经济实力，即使没有金融危机，完成吸收统一也是十分困难的，况且是在金融体系几近崩盘的情况下；其次，此一时期朝美关系进展十分顺畅，如果不迂回介入，在朝鲜半岛的有关问题上，韩国有被继续边缘化的危险。“阳光政策”推行的结果，则大大改变了朝韩的国民意识，促进了双方的和解与合作，推进了统一进程。
卢武铉政府继承了金大中政府的“阳光政策”，继续推进了朝韩间的经济合作，但是由于“9·11”事件之后美国的单边主义倾向和第二次朝核危机使东北亚地区的和平局面十分脆弱，在这种情况下，卢武铉政府将其外交战略的总基调设定为“和平繁荣”政策，将半岛地区和平局面的维系作为其外交安全政策的首要目标，因此我们看到在卢武铉政府时期韩国的“统一外交”进行了迂回，转向了“和平外交”，但卢武铉政府并没有放弃主导朝韩关系、推进统一进程的对朝政策精神。事实上，卢武铉政府于困难的环境下在运作朝韩关系、推进统一进程方面取得了巨大的成绩，朝韩不但实现了第二次首脑会晤，开城工业园区、金刚山观光、朝韩铁路连接等一系列有利于引导朝鲜改革开放、推进朝韩关系和解与合作的工作也取得了巨大的进展。但是卢武铉政府在统一外交上所取得的这些成就没有能够被继任的李明博政府进一步扩大，李明博政府在对朝政策上提出了“无核、开放、3000”的政策，强调相互主义原则，为朝韩间的经济合作设定了朝鲜无核化与实施开放的前提条件，并因此而遭到朝鲜强烈的政策反弹，执政4年期间，朝韩关系不但跌落至冷战结束以来的最低谷，半岛地区的和平局面也可谓是岌岌可危，韩国的统一外交在李明博政府时期再次受挫。
从冷战后韩国的统一外交所走过的路程来看，在将推动并主导朝韩关系以推进统一进程设定为外交安全战略的最核心目标后，韩国的统一外交推行的并不顺畅，主导朝韩关系的对朝政策设计原则和精神虽然没有变化，但由于各届政府所面l临的外交政策选择空间的不同、领导者个人及集团的政治价值取向不同、对环境和形势的判断与把握能力不同，从而使得冷战后各届韩国政府的对朝政策表现出相当大的差异性，整体看来展现出某种程度上的摇摆与困惑。这种摇摆和困惑的初次显现是在金泳三政府时期，主要表现为摇摆于“统一外交”与“和平外交”之间，当美国保守势力叫嚣以武力手段解决朝核问题时，金泳三政府便强烈掣肘，偏向于和平外交，而当美国转向谈判，特别是朝美之间的核协商顺利进行时，金泳三政府便偏向于统一外交，抱怨美国不考虑韩国的利益，并干扰朝美的协商。
相对于金泳三政府而言，金大中政府的困境状况有所缓解，朝美关系的顺利发展使韩国没有了和平问题之虞，打开朝韩关系的僵局遂成为金大中政府的重要施政课题，因此金大中政府集中精力推动了统一外交。金大中执政时期恰恰是美国对朝政策展现包容性、朝美关系顺利发展、而朝韩关系却停滞不前的时期，在克服金融危机方面对美国的全面依赖也使得美国不会产生韩国会“脱轨”之忧，因而金大中政府对朝政策的展开没有受到来自于强调美韩同盟势力的太多压力，从而使得金大中政府时期韩国的统一外交取得了巨大成效。
但是东亚国际秩序的新变化(中国的崛起、朝韩关系的快速发展)以及“9·11”事件之后美国军事安全战略的调整等因素开始使韩国的统一外交面临着更为复杂的外部环境。继承了金大中对朝包容政策的卢武铉政府并没有能够获得金大中政府时期的国际和国内环境，“9·11”事件、小布什政府的反恐战争、美国新军事安全战略的出台以及对同盟关系调整的要求、朝美关系的急剧恶化、第二次朝核危机爆发、因女中学生死亡事件在韩国国内弥漫而起的反美情绪等一系列的事件塑造了卢武铉政府外交政策的环境与空间。国际安全环境和国内政治态势的发展使得卢武铉政府在外交政策方面面临着比历届韩国政府都更为深刻的困境，它既面临着要继承金大中政府的对朝政策以维系和扩展统一外交成绩的施政压力、又面临着国内外保守势力的指责，既面临着接受小布什政府所要求的对驻韩美军和韩美同盟进行战略调整的压力、又要顾及周边其他国家的反应和国内新生代的反美情绪，既要强调朝核问题的解决、又要维系半岛的和平局面。在综合各种因素、平衡各种力量的考量下，卢武铉政府将维系半岛和平设定为其外交安保战略的首要目标，在半岛地区的和平局面一触即失的环境下，卢武铉政府力保和局，但它始终没有放弃推进民族统一进程的国家战略，为了营造一个更有利于自己推进统一进程的环境，卢武铉政府在驻韩美军的战略调整问题上接受美国大部分要求的同时，为了安抚其他国家，提出了“东北亚均衡者”论，其意是想在一个有可能形成对立的结构中象征性地表明一个更为均衡而周全的立场。但卢武铉政府的良苦用心和推进统一进程的成就没有得到大多数韩国国民的认可，李明博政府上台执政后，在对朝政策上放弃了金大中政府和卢武铉政府坚持的“独立主义原则”、重新回归金泳三政府曾经坚持的相互主义原则，为朝韩间的经济合作和人道主义合作设置前提和条件，并试图以此发挥出韩国在朝核问题上的主导作用。在周边四强外交上，李明博政府强调修复韩美同盟、强调价值同盟，回归至以韩美同盟为轴心的外交战略，李明博政府并非不知此举将会对中韩关系产生怎样的影响，因此将中韩关系做“战略”提升以试图消除强化韩美同盟对中韩关系的伤害，但天安舰外交的展开效果以及随后李明博政府开展的对中外交的反省表明李明博政府似乎未能如愿。执政4年来，李明博政府不但在营造统一环境方面难言建树，朝韩关系也急剧倒退，更因推行强硬的对朝政策屡屡触动和平局面维系的底线，引发了周边他国的警戒与政策反弹，从而使韩国外交所面临的困境更加深刻。
五、韩国外交困境产生的原因
长期以来，以安保为主的外交战略决定着对美外交一直是韩国外交的主轴和战略支点，在统一外交的展开使得对朝外交在韩国的外交布局中占据的分量越来越重之后，韩国政府在外交政策的制定上首先遇到的就是处理对朝外交与其传统的外交战略主轴——对美外交之间的关系问题。东西对立的冷战两极格局决定着美韩两国的国家利益及对朝政策的基本一致性，而冷战后在对朝问题上韩国最终追求的目标是民族统一，美国则重在安全，利益上的差异决定着两国的对朝政策有可能会产生分歧，在这种情况下，韩国是继续围绕着对美外交这一主轴展开对朝外交、使自己的对朝政策服务于美国的对朝政策，还是围绕着对朝外交的需要开展对美外交，使美国的对朝政策服务于自己的对朝政策便成为一个复杂而敏感的问题，成为困扰当代韩国外交的一个主要问题。
鉴于美国在世界上的影响和地位、历史上形成的美韩安全关系的结构性制约以及基于此而在韩国社会文化层面形成的对美依赖心理等因素，韩国在外交上很难摆脱对美国的依赖。例如，近年来韩国正大力推进提升国家影响力的会议外交，这些大型的国际会议(G20、核安全峰会等)，如果没有美国的支持，韩国很难取得承办权，更不用说用设定会议主题和主导会议议程的手段发挥国际影响力。但是从根本上而言，韩国外交的大目标还是营造有利于自己主导民族统一进程的国际环境，因此从大的外交布局而言，它希望能够根据自己的国家战略目标主导对朝政策的制定，并希望美国支持与配合自己的对朝政策，但是美国的对朝政策则服从于它更为宏大的东亚地区战略，所以在客观上美国的对朝政策和韩国的对朝政策方向并不完全一致，一旦出现分歧，韩国就会表现得十分矛盾。近年来，韩国学术界和相关政府部门围绕着对朝外交和对美外交孰轻孰重、孰先孰后的问题展开了激烈的争论，有学者给出的政策建议是两者都重要、应并重推进。这一不是结论的结论恰恰印证着韩国的困惑。因为通过考察冷战后朝鲜半岛国际关系史，就会发现在朝、韩、美三者间形成的三个双边关系之间存在着一个十分微妙的联动关系，[11]其中的朝韩关系与韩美关系很难并行推进，卢武铉时期推进了朝韩关系的发展，而韩美关系却出现裂痕，李明博政府时期修复了韩美关系，而朝韩关系却陷入僵局。理解朝、韩、美三者关系的实质并采用务实而巧妙的政策将三者关系导入一种良性循环的轨道可以说是韩国政府面临的一项重大外交课题，但至今韩国似乎还没有完全理解三者关系的实质或者说还没有找到能使三者关系摆脱恶性循环轨道的钥匙。使问题更为复杂的是围绕着对美与对朝政策关系上的争论还与韩国的政派纷争和韩国社会的理念龟裂相互纠结起来，[12]从而使这一问题在某种程度上超越了单纯的外交政策原则和路线争议的范畴，变异为关系到政权得失问题的利益之争，韩国的保守势力以及代表——大国家党认为为了朝韩关系的改善，必须构建韩美间的互助体系，韩美军事同盟也必须继续维系，而韩国的进步势力及其代表——民主党则认为朝韩关系比韩美关系更为重要，韩美军事同盟应该解体或修正。[12]如果将外交政策重点与方向之争看成一种技术争议的话，那么一旦当它与政权的更替、政治理念的龟裂联系起来，便成为了一种具有政治动员之功效的工具，从而增加了使这种争论继续存在下去的价值与动力。由于韩国的政治势力无法在重大的外交原则问题上达成共识，不但为美国介入韩国的国内政治、影响韩国的选举和政治格局、进而影响韩国的外交政策提供了契机，而且上台之后的韩国执政当局也将会继续“坚持己见”，以确保自己的社会支持基础，因而无论哪派政治势力上台执政，都将会保持甚至有意识地扩大韩国政界的纷争与社会的龟裂，结果使得韩国政府处于一种既想摆脱又想利用这种外交争议、既不愿意看到却又在继续制造着这种纷争的矛盾与困惑状态之中。
使韩国外交产生困境的另一重要原因是东亚国际体系的转型这一因素。目前，无论是全球国际体系还是东亚这一次区域的国际体系都在发生着深刻的变革与转型，这已是学界的共识。对于东亚地区而言，引发地区国际体系转型的首要因素是地区体系内发生的实力转移(power transition)，主要表现为中国的崛起和美日影响力的相对下降，肇始于美国、随后波及欧洲及全球的2008年金融危机爆发以后，这种表现更加明显。面对地区体系内实力结构的变化，在外交战略和方向是否需要调整这一问题上，韩国国内已经不再存有分歧，争论的核心是如何调整的问题。面对日益崛起、且视美韩军事同盟为冷战产物的中国，韩国该如何布局与中国的外交关系、该如何处理与美国的军事同盟关系便成为韩国周边四强外交中最为重要的课题，是继续并强化与美国的同盟外交、还是走向自主外交，韩国开始涡旋于同盟与自主的困境之中。[13]如果继续选择同盟外交，如何处理来自于中国方面的压力？如果选择走向自主外交，如何处理来自于美国方面的压力？现实的状况又是否具备了可使韩国转入自主外交的条件？围绕着这些问题，韩国学术界展开了激烈的争论，有的学者认为韩国应在维系韩美同盟的基础上走向自主外交、有的学者认为韩国应该根据东北亚国际秩序的变化和自己的统一外交目标构建一种更为均衡的有利于统一的外交战略，而有的学者认为应该通过强化韩美同盟来管理中韩关系，然后再逐渐地将韩中关系提升至韩美关系的水平。[14]还有的学者认为韩国应采取扩大同盟网络与韩中关系并行发展的战略，韩国的大战略口号应该是“均衡促进者(balancing facilitator)”。[15]上述种种“药方”的开出足以说明韩国所面临的外交困惑。
从根本上而言，使韩国陷入这种困惑的最重要原因则来自于韩国对自身认识和定位上的困惑。韩国是一个弱小国家，还是一个中等发达国家？在韩国，连这个最为基本的自身定位问题也存在着不同的看法与分歧。有的观点认为经济总量已经跻身于世界前十位的韩国已经是一个中等强国，[16]有的则认为韩国是一个弱小国家，[17]还有的则认为韩国是一个中弱国家，即虽然韩国已经具备了中等国家的经济力量，但在东北亚地区体系内相对于中美日俄而言它仍然是一个弱国，所以韩国是一个中弱国家(middle-small power)。[18]对自身定位上的分歧与困惑必然表现于其外交形态中，所以我们看到韩国的外交同时展现出中等国家和弱小国家外交特性的双重性特征。中等国家的外交特征如国际冲突的和平解决主张、多边主义偏好、国际规范和国际制度的倚重等[19]与弱小国家的外交特征如追随、搭便车等都可以在韩国外交的展开形态中发现。
分裂国家的处境、60年同盟外交的惯性以及地区国际体系的转型等众多因素塑造着韩国外交的目标与政策选择空间，是以处理与朝关系为先、围绕对朝关系处理韩美关系，还是以处理与美关系为重、围绕着对美关系处理朝韩关系，还是两者并重？是以和平方式、依据自己的力量实现民族的统一？还是等待朝鲜“崩溃”甚至通过政策促使朝鲜的“崩溃”，并借助美国的力量、靠韩美同盟关系推进统一外交？是应开展全方位均衡外交，塑造一个更为均衡的推进统一进程的环境，还是优先维系韩美同盟？对这些问题的回答在韩国国内均存在着不同的声音，从而使韩国政府面临着决策上的困惑，表现在近年来它的对外政策随着政府换届的进行而不断摇摆，缺乏稳定性，仍然在独立外交和追随外交，安保外交、统一外交与和平外交间徘徊，而整个社会包括政治精英和社会民众还没有在这些重大的外交问题上形成广泛而稳定的共识，整体反映出韩国在处理朝韩关系及民族统一这一外交战略目标问题上的不自信。
六、结论
统一外交的目的是实现民族统一，在部分地区已经处于通过地区一体化走向脱民族化的后现代化过程中时，韩国仍在为实现民族的统一——这一近代化的作业而努力，其历史命运值得同情，对实现民族统一之历史夙愿的追求也是可以理解的，实际上中国也具有类似的历史命运和同样的历史夙愿。但是两个已经存续了60余年的独立政权在实现民族统一的过程中必然会涉及两个方面的问题，而对这两个问题的处理过程将直接关系到处理的结果。第一，如何处理朝韩既成权力的存续问题；第二，如何处理因朝鲜半岛的统一而引发的地区结构内行为体权力的消长问题，这两个问题与统一的实现方式密切相关。统一方式如何不但直接导致着半岛内部一部分既成权力的消失，而且还关系到地区结构内各个行为体影响力的消长问题，地区结构内行为体之间互动的这种复杂性塑成了韩国追求统一外交的环境。
冷战后韩国的统一外交之所以面临困境，最主要的原因是政治精英和社会大众对实现民族统一所涉及的如上两个问题还存在着重大分歧、还尚未形成稳定的共识，金泳三政府曾经预测朝鲜会崩溃，并因此没有坚持住对朝政策的一贯性，现在的李明博政府也在其对朝政策重预设了朝鲜崩溃的可能，并力促、准备着这种可能性成为现实，但是金泳三政府低估了朝鲜的抗压能力，而李明博政府则低估了地区结构对半岛事务的敏感性和政策反弹能力，相对于金大中和卢武铉政府而言都过于天真和单纯。考虑到韩国的经济实力和朝韩间巨大的经济、制度及社会心理差距，考虑到30年前德国统一的国际形势很难被复制到现在的东北亚地区，武力统一和吸收统一方式对韩国而言均不是理想的选择方式，就现实的政策选择而言，如果韩国能够坚持朴正熙总统时期提出的“和平、自主、统一”三大原则、稳定地推行金大中总统时期曾经实施的朝韩经济、社会统合政策以及卢武铉政府时期曾经提倡的营造一个更为均衡的外部环境，或许能够找到一条摆脱目前之困境的实现民族统一的道路，这条路可能看起来有些漫长，但实际上可能最近，也可能最为符合整个民族的利益。韩国的保守派指责金大中、卢武铉政府时期执政的10年为“失去的10年”，可是李明博政府执政近4年来在统一外交的道路上又有多少建树可言呢？2013年韩国将面临下一届的国会选举和总统大选，而韩国的统一外交也将走完一个由右到左、又由左到右的周期，韩国社会应该利用这一时机认真思考和总结20年统一外交的经验与教训，深刻思考关系到国家和民族命运的重大外交战略问题，消除理念龟裂、强化中间、[20]在全社会形成稳定的共识，进而弱化政治龟裂、稳定统一外交的战略，方可走出这一艰难的困境时期。
注释：
①1948年9月1日李承晚政府派出以赵炳玉为总统特使的使节团出使美英法等17个国家，展开了要求承认韩国的外交说服工作。
②在巴黎召开的第三次联合国大会期间，李承晚政府派遣了以张勉为首席代表的代表团，该代表团从1948年9月21日至12月12日长期滞留巴黎，同参加联合国大会的58个国家的代表团进行了广泛的接触，介绍了韩国的情况。
③该决议第二条原文表述如下：Declares that there has been established a lawful government(the Government of the Republic of Korea) having effective control and jurisdiction over that part of Korea where the Temporary Commission was able to observe and consult and in which the great majority of the people of all Korea reside; that this Government is based on elevations which were a called expression of the free will of the electorate of that part of Korea and which were observed by the Temporary Commission; and that this is the only such Government in Korea.李承晚政府据此宣扬韩国政府是朝鲜半岛上的唯一合法政府，但是从上述文字可以看到，联合国195号决议原文的表述是相当严谨的。
④此七大原则主要是：放弃盲目的“北进统一”政策，强化与美国的合作关系，在加强与反共阵营合作关系的同时争取与中立国家建交，与日本关系正常化，推进加入联合国，积极开展经济外交，鼓励国民走出去、开展民间外交等。
⑤1971年朴正熙政府颁布了《外交官等执行业务基本指针》，将社会主义国家分为“敌对国家”、“敌对性质集团”和“非敌对共产国家”三类，70年代韩国的社会主义国家外交主要是面向东欧的“非敌对共产国家”进行的。
⑥此方案的主要内容包括由朝韩代表组成“民族统一协议会”，以“统一宪法”为基础，在朝韩全境实施总选举，以组建“统一国会”和“统一政府”，这是韩国建立以来政府层面首次提出的比较具体的统一方案。
⑦据联合国统计，1970年朝鲜的GDP为49.27亿美元，韩国的GDP为89.36亿美元。http://unstats.un.org/unsd/snaama/dnlList.asp.
⑧《朝韩基本协议书》对朝韩关系做出了如下界定：“彼此承认双方之间的关系不是国家与国家之间的关系，而是面向统一的过程中暂时形成的特殊关系。”正是对双边关系的这一李英武界定为韩国推进统一外交提供了合法性的依据。
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