构建国家审计问责体系框架，本文主要内容关键词为：框架论文,体系论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
审计问责制涉及到三个层面：首先是“问”，即谁来问，问谁，怎么问？也就是问责制的主体、客体（对象）、范围、程序等问题；其次是“责”，具体应该承担什么责任，在什么情况下应该承担责任，也就是责任类型和认定标准；最后是“制”，即通过制度化、机制化的框架来提升问责的效果。一般认为，问责制的要素主要包括问责的主体、问责的客体、问责的范围、问责的程序、问责的依据（包括责任的类型）。这些要素构建起整个国家审计问责框架体系，而框架体系的核心主线是审计问责的定位与目标。 一、审计问责的定位与目标 要区分审计问责与行政问责的概念，我们认为应将审计问责定位于：既是问责信息的供应主体，也是行政问责的重要主体。在国家治理的视角下，审计问责具有信息引导的工具性。政府通过信息的选择性供给，来引导目标群体的思想和行为，以解决经济社会发展中的问题。政府不直接参与解决某些公共问题，而是利用自己所掌握的信息资源来治理国家。在政府治理构造中，问责主要包括行政问责、经济问责和政党问责。国家审计作为经济问责的一个重要组成部分，可以鉴证政府治理主体所提供的信息是否真实，并向委托人提供政府治理主体没有提供而委托人又关心的信息。因此，国家审计本质上就是经济问责信息保障机制，它既可以鉴定政府治理主体所提供经济问责信息的真实性，也可以直接提供经济问责信息，这是审计问责的本质定位。同时，国家审计也是行政问责的重要主体之一，可以运用审计处理处罚权和通报、公告等形式对问责客体施行直接问责，或与其他问责主体一起实施联合问责。 审计问责是对于国家审计中涉及的受托个人或组织受托经营绩效与依法履责程度的一种“权责对等”式的公允评价和责任追究，核心就是“受托责任”。因此，审计所鉴证和提供的信息内容紧密围绕着这一核心，以下列三个方面作为审计问责的目标：一是评价被审计单位的受托责任履行情况。国家审计是依法对政府及其代理人受托责任履行情况进行的监督，这种监督主要是借助评价受托责任履行情况的信息来实现。二是处罚被审计单位的失职行为。这主要指审计处罚权。行政型审计模式与司法型审计模式的审计机关都拥有一定的处罚权。国家审计机关从制度配置的效率方面来看是毋庸置疑的。在权力高度集中的政治环境下，审计机关评价被审计单位的受托责任履行情况，并根据评价结果行使处罚权，可以有效地进行问责。同时，在广义的国家审计问责制度下，其他机构利用审计意见进行的处理、处罚同样是属于国家审计问责的范畴。三是促进被审计单位更好地履行受托责任。现代国家审计在“批判性”的基础上更重视“建设性”，这是一个巨大的进步。现代审计在传统审计揭露与处罚问题的基础上，更关注分析并消除产生问题的根源，例如将健全制度作为消除弊端的重要手段，从而从根本上促进被审计单位更好地履行受托责任，保证公共利益的最大化。 二、审计问责的客体与范围 国家审计问责机制的主体理所当然是审计部门，主要指各级审计机关。这里只需讨论审计问责的客体。用“分类问责”和“分级问责”原则来界定审计问责的客体是具备现实意义的。 最高审计机关国际组织在《利马宣言》中提到：“最高审计机关的审计对象是政府及其所属的各部门和单位”。这意味着，审计对象包括三个层次：一是政府；二是政府所属的各个部门；三是政府投资的企业和其他单位。我国《审计法》限定了审计监督对象是“国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门”、“国有的金融机构和企事业组织”和“其他依照本法规定应当接受审计”的单位。显然，法定的审计监督对象才能作为合法的审计问责客体；而国家审计问责客体的一个鲜明共性特征就是，哪个单位有公共资金，那个单位就应当接受审计，接受审计问责。 从“建设性”属性上来看待现代的国家审计，任何问责最终目的也是为了更好地履行受托责任目的。从某种意义上讲，与其消极问责于个人，不如积极改进被审计单位的管理工作。但是，我国审计制度具有一定的特殊性。中国现行国家审计制度向人问责，是一种基于中国国情的合理制度配置。从中国几千年的“人治”文化积淀，到现代市场经济所要求的“法治”文化，具有很大的差异。由于法治基础十分薄弱，“人治”意识还比较常见。在这样一种特殊社会环境下，作为一种重要权力制衡工具的国家审计，在弥补法制不足方面能够发挥比较突出的作用：它较好地解决了政府以及国有单位负责人在经济责任履行方面的监督问题，从“正官”入手，达到“治民”的效果，以示范效应推动建立责任政府及责任企业，这无疑是必要的。 国家审计问责客体应包含两个类别：一是履行受托责任的各类机构，包括政府以及其他公共机构、有政府投资的企事业单位等；二是在这些机构中的具体执行履责行为的人员。值得注意的是，中国各级党政机关及大部分国有及国有控股企业、事业单位的组织结构是典型的科层制。科层制具有明确、由上而下的权威等级、严格而缜密的规则以及明晰的分工。由此，审计问责客体的范围涵盖整个政府架构中的各个部门，纵向和横向的；也包括每一个机构中的各个级别及涉及的个人。 三、审计问责的标准与类型 审计问责以法定职责作为评价依据，因而，其问责范围包括不履行法定职责和不正确履行法定职责。其中，是否正确履行法定职责包括履责过程的合法合规性、职责履行的绩效性。根据国家治理的需要，问责领域由财政财务收支的基础上转向于政府绩效，绩效审计则需要从单纯追究单位的责任向既追究单位又追究个人、既追究“有过”也追究“无为”转变。法定职责的履行过程可以概括为决策、执行、结果三个环节。据此，可以将审计问责的标准划分为以下三种：一是角色责任，即是否履行了法定的公共经济受托责任，具体履责行为的决策、执行过程和结果信息是否真实；二是法律责任，即履行受托责任的行为是否合法合规，具体履责行为的决策、执行过程是否符合现定法律法规制度的规定和政策方向；三是绩效责任，即职责履行的效果，具体履责行为的决策、执行、结果三方面是否均达到“绩效”的标准。“绩效”标准包括4个E：经济性（Economy）—在考虑效果的前提下，尽量减少使用资源的成本，即达到支出最小化；效率性（Efficiency）—履责行为的结果及其所使用的资源之间的关系，以较少的投入得到最大产出，即达到效益最大化；效果性（Effectiveness）—项目、计划或其他活动的预期结果和实际结果之间的关系，即达到结果最优化；公平性（Equity）—结果（如服务的数量或货币化的收益）和努力（如货币成本）在社会群体中的分配，履责行为涉及的团体和个人是否受到公平待遇。根据这三种问责标准，可以设置相配套的评价指标体系，对问责客体的履责行为实施量化的审计评价并据此问责。 依据《国家审计准则》，审计处理种类包括：责令限期缴纳、上缴应当缴纳或上缴的财政收入；责令限期退还违法所得；责令限期退还被侵占的国有资产；责令冲转或调整有关会计账目；依法采取的其他处理措施。审计处罚的种类包括：警告、通报批评；罚款；没收违法所得；依法采取的其他处罚措施。此外，《审计法》规定审计机关有通报权和公告权，可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果；审计机关有移送权，可以将审计发现的超越审计机关职权范围的事项移送公安机关、检察机关、纪检监察机关、干部管理部门、主管部门（单位）、监管部门或各级政府。综上所述，审计问责的类型可概括为：一是经济问责。包括责令限期缴纳、上缴、退还和罚款、没收等，是对问责客体资金、资产等财产权益的处罚。二是行政问责。包括对问责客体（单位）的通报、审计公告等和对问责客体（个人）的警告、通报批评等，属于精神层面上的问责。这二者都属于审计的直接问责。三是间接问责。主要指审计建议或移送其他问责主体，由其对问责客体施予诫勉、通报批评、记过、记大过、开除党籍、停职反省、劝其辞职、引咎辞职等党纪或行政责任；罚款、民事赔偿等民事责任；有期徒刑、无期徒刑和死刑等刑事责任。 四、审计问责的程序与机制 审计问责的程序一般与审计程序互相结合、紧密相连。具体来说，审计问责的方法和步骤如下：第一步，由国家审计机关进行审计，并提交审计报告；第二步，根据审计报告的结果，由特定部门鉴定是否有失责行为存在，如果有，则要鉴定责任的类别、大小及相关责任人；第三步，根据责任的类别、大小，分别将不同的责任交至不同的部门，提出处理意见；第四步，提出处理意见后，要向问责对象反馈情况，说明处理理由和依据，听取问责对象的陈述和申辩，问责对象对问责处理决定不服的，可以自收到处理决定起15日内申请复核；第五步，形成对于失责者的处理结果，向问责对象和社会公众告知。 在整个审计问责程序中，创新建立并实施以下四项重要的工作机制，是突破审计与问责割裂、审计问责滞后性、“屡审屡犯、屡犯屡审”、“审计易、处理难、执行更难”等审计困局的关键举措，将有效促进审计问责效果的最大化： （一）刚性的问责启动机制 问责启动机制的关键要素包含：启动主体、启动条件和启动流程。 审计机关作为启动主体。启动主体不一定等同于问责主体。如前所述，在国家审计问责制中，审计机关可以直接问责，也可以间接问责。在直接问责中，审计机关既是问责主体，也是启动主体，两者是合而为一的。而在间接问责中，审计机关只是作为问责的启动主体，在问责客体符合问责启动条件时，依据问责程序在适当的时间向问责主体提出启动问责。 明确的刚性启动条件。要形成常态的问责启动机制，明确、具体、可执行的启动条件是非常重要的。启动条件的设置应体现出分类问责和分级问责。根据问题性质的不同分类设置，如对审计反映的一般问题，不问责或由审计机关直接问责；对审计机关无权问责的重大违纪违规问题，由审计机关移交其他有权部门问责。又如启动的间接问责中，对问题不严重的，交上级行政管理部门处理；问题一般严重的，交纪检部门和行政管理部门共同处理；问题严重的，交司法部门处理。根据问责客体的不同管理级别分级设置，如对下级地方政府或本级行政机关，由本级审计机关直接问责或移送本级政府；对本级地方政府，必须移送上级政府或上级权力部门。此外，启动条件必须是刚性的标准，即一旦达到条件，就必须启动问责，或者一旦达到条件的某种程度，就必须启动该程度相对应的问责类别或级别。 细化和固化的启动流程。细化是指启动流程的每个节点、每个步骤都必须明细地加以设置，形成流程化的操作；同时也应根据不同问责分类和级别予以不同的设置。固化则是指流程应在一定程度上保持一贯性，除非遇到特殊情况，否则不应改变流程的主要节点、步骤和流向。固化流程也是保证审计问责启动机制刚性的必要基础。 （二）高效的问责执行机制 问责执行机制是“查处—整改—反馈”的过程，涵盖了问责范围、问责程序和问责标准等问责机制的关键要素。要确保问责执行机制的效率和效果，应从以下几方面着手： 建立完善的问责标准体系。问责标准是责任界定的依据，前提是必须坚持“权责对等、分工负责、实事求是、注重实质”的原则，即依据审计提示问题的性质和程度来界定有关责任单位和个人承担的责任及其大小。从国内外审计问责情况看，准确界定责任标准都是问责制执行中最困难的部分。应建立具备如下特征的问责标准体系：（1）全面，涵盖所有问责客体及范围；（2）分类分级，根据不同的责任类型和不同领域、不同岗位设置不同标准；（3）分等次，区分不同的责任等次，如履责好、履责较好、基本履责、未完全履责等；（4）细化，各项标准如何计算如何评价，如何形成综合评价；（5）定量与定性相结合，并尽量予以量化。 落实全过程的审计整改。在审计准备阶段，了解和关注以前年度审计反映问题的整改情况；在审计实施阶段，推动边审边改，鼓励和帮助自我纠正和过程中及时整改；在审计结果阶段，限期督查整改，公开整改情况，对整改不力的追加问责。同时，对整改情况应向问责客体及其他问责主体予以及时反馈，以促进下一步整改。审计整改所具备的这种“善后恢复型”问责的特性将有力促进审计问责的建设性效果。 采用信息化手段提高审计质量。通过联网审计、审计实施系统等计算机辅助审计方法，收集、分析和反馈审计过程中涉及的相关信息数据，计算定量的审计评价指标，并储存形成审计问责的各类数据库（包括审计对象库、指标库、审计问题库、审计整改库等），对审计问责执行机制的时效性、长效性和审计问责结果的准确性、科学性产生极大作用。 （三）事前的问责预防机制 问责制度的最终目的在于促进被审计单位更好地履行责任，因此现代审计问责制应从事后响应型问责逐渐扩展到事前预防型问责。也就是说，在审计问责机制中，应建立“预防”观念，重视事前提醒和帮助，即审计的“关口前移”。 建立培训和责任承诺制度。在日常工作中，加强对审计对象也就是潜在的问责客体的培训和指导，目的是帮助其强化责任意识、更好地履行受托责任。培训和指导的内容可以包括：审计重点和程序，审计发现的普遍性、典型性问题，领导干部经济责任的评价及认定，相关的行业或领域的发展形势分析等。培训和指导的方式可以灵活、多样、追求实效，例如课程培训、编印手册、审前辅导、审中及审后交流、日常宣传等。此外，应建立责任承诺制度，对常规性的经济责任审计对象要求其签署责任书，责任书上应告知明确、细化的各项责任及相应的责任类别（直接责任、主管责任、领导责任），并将承诺落实到最终的问责上。 推动被审计单位强化内部控制。一个组织机构的良好运行和受托责任的切实履行，与组织机构的内部控制制度的建立完善和有效执行密不可分。推动被审计单位加强内部控制制度建设，帮助其建立健全覆盖受托责任履行全过程、全内容、多节点、多层次的内部控制制度，并充分利用内部审计力量和大量借助社会审计力量，最终形成国家审计、内部审计、社会审计“三力合一”共同推进政府治理和责任政府建设的新机制、新局面。 实行风险控制型跟踪审计。“预防”的实质是为控制责任履行过程中的风险，实现风险预警，在这方面，跟踪审计的方式可以起到关键性的作用。从内容上，跟踪审计包括对政策、资金、项目的跟踪。从环节上，跟踪审计应覆盖履责行为的决策、执行、结果（反馈）全过程，并将责任分解到每个环节的每个关键节点，提前发现和评估风险，并最终实现风险控制和预防的目标。 （四）灵活的问责联动机制 在问责机制体系中，审计、纪检、监察、主管部门等问责主体或其他相关单位之间的联动是非常重要的抓手，可以促进问责机制的落实到位和执行效果。理想的问责联动机制应该是动态、长效的，包括联动对象、联动方式、联动频率、资源与成果共享的具体细则等。 分类分级的联动对象。结合分类问责和分级问责，不同问题的不同责任应与不同的部门进行联动。例如对管理性质的问题，与上级行政主管部门联动；对严重违纪违规的问题，与纪检监察部门联动；对政策执行、市场监管方面的问题，与行业主管部门联动等。而每个部门在联动机制中的定位是不同的，审计是问责信息的供应主体；纪检、监察部门和行业主管部门是问责信息的使用者，可以直接执行问责，同时也提供其他信息给审计，以利于问责信息的综合和深入分析；而上级行政主管部门既是问责信息的使用者、问责的执行者，同时也是问责结果的反馈者。 动态灵活的联动方式。与各问责主体及其他相关机构之间的联动，应根据实际情况，采取灵活、长效、多种多样的方式。一是建立联席会议制度、联审制度、审计整改联合督查制度和协作配合制度等。另外，审计移送本身也是一种最直接、最有效的制度化的联动方式；二是搭建信息化联合监管平台，对问责客体履责过程的关键责任点实施动态监控，使政府及相关监管部门可以全面、实时地了解和掌握情况，实现信息共享、共同问责；三是在个别部门间进行不定期的动态沟通，这是最灵活的一种方式，只要有认为需要联动的情况，就及时与相关联动部门沟通与交流。 与审计结合的联动时间。联动时间应与审计程序紧密结合。在审计计划阶段，通过联席会议等渠道，共同研究和确定经济责任审计项目名单，并建议其他领域审计项目中与问责相关联的内容与节点；在审前准备阶段，审计机关应提前向联动部门了解相关情况，特别是以前的问责执行情况和结果；在审中实施阶段，及时、动态、多种形式地与联动部门进行互动，互通信息，协同配合；在审后终结阶段，除在联动部门间通报审计结果、及时移送相关违纪违规问题线索外，还应重点关注后续的问责情况，确保审计问责落实到位。标签：国家审计论文; 审计计划论文; 审计质量论文; 会计与审计论文; 审计准则论文; 审计流程论文; 审计目标论文; 国家部门论文; 国家经济论文; 整改报告论文; 经济学论文;