社会管理创新为何需要司法建议制度——基于司法建议案例的实证研究，本文主要内容关键词为：司法论文,建议论文,管理创新论文,案例论文,实证研究论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
在人民法院推进社会管理创新的理论与实践中，人们更多强调的是人民法院参与社会管理创新的正当性与必然性，并对法院推进此项工作的渠道、机制、边界等进行了理论的研讨与实践的探索。例如，青海省高级人民法院院长董开军强调社会管理创新的五个问题，即：“精心办好各类社会案件、有效治理涉诉信访、建立健全司法审判风险管理应对机制、进一步完善司法建议制度、切实加强法院自身管理”；①最高人民法院的倪寿明提出应“健全完善司法调研、司法建议、司法审查、司法解释四项工作机制，凸显审判工作的延伸功能，作为法院推进社会管理创新的主要举措”。②
事实上，早在2007年3月，最高人民法院就在《关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》中提出：“司法建议作为化解矛盾纠纷、提高社会管理水平的司法服务手段，是人民法院审判职能的延伸。”2012年3月，最高人民法院又在《关于加强司法建议工作的意见》中，明确地将司法建议与社会管理创新联系起来，并指出：“要高度重视和充分运用司法建议来扩展审判效果，以司法建议作为化解社会矛盾、创新社会管理的重要切入点和有效方法，充分发挥司法建议在维护社会和谐稳定、推动社会建设中的重要作用，不断提升人民法院化解社会矛盾和参与社会管理创新的能力和水平。”
由此可见，就法院系统的认识与实践而言，司法建议已经成为法院参与社会管理创新的重要手段与举措。那么，法院的司法建议是否真的能够推进社会管理创新呢?或者说，社会管理创新真的需要法院的司法建议吗?
依照学界的通说，司法建议是“司法机关在办理案件过程中，遇损害国家、社会和其他公民合法权益的情形，但又不属于自己的权限范围时，向有关单位或个人提出的应当采取某种措施的具体建议”③。作为在我国人民法院系统中长期存在的一项制度实践，司法建议被誉为“人类理性应对制度困境的典范”，是在世界其他国家的司法体系中所未见的中国独创之举，是具有中国特色的制度。④换言之，外国法院在参与社会治理与社会控制(或如我们所称的社会管理创新)中，并不存在司法建议这种形式与制度。虽然司法作为一种社会制度必然有其地方性特征，但也应当存在着共同的司法规律。那么，为何在我国会出现司法建议并且被法院系统所推崇呢?
尽管最高人民法院认为“司法建议是法律赋予人民法院的重要职责”，但是遍阅我国的法律条文，发现仅有《民事诉讼法》、《行政诉讼法》和《人民法院组织法》等三部法律对司法建议有所规定，其内容或者是针对不履行协助义务的单位负责人而向有关机关提出纪律处分的司法建议，或者是针对拒绝履行行政判决/裁定的行政机关而向有关机关提出的司法建议，或者是关于对司法建议工作效果显著的法官进行奖励的规定。⑤显然，这些法律所规定的司法建议，与最高人民法院所要求的司法建议相去甚远，后者指向“审判执行工作中发现有关单位普遍存在的工作疏漏、制度缺失和隐患风险等问题”而提出的司法建议。⑥那么，实践中这些司法建议又是如何产生的呢?
二、方法与样本
近年来，我国司法实务界与法学界对司法建议的实践和理论问题进行了广泛的研究，涌现了一些研究成果。⑦笔者也曾基于对司法案例和法律文件、理论文献的梳理，就上述问题进行过初步的研究，提出司法实践中的司法建议在适用领域、建议对象、建议内容、表现方式等方面均与法律规定存在差异，其主要原因是司法建议的功能定位在长期的实践中不断地发展演变，并与我国人民法院的教育宣传功能定位密切相关。⑧但前述研究，更多的是从法律文本、历史变迁、理论逻辑等角度加以考察，而未能就我国司法实践中司法建议的实际样本加以实证的分析与总结。为了使分析更具有现实针对性，本文试从各地法院的司法建议书文本入手，探讨我国法院从事司法建议工作的实际情况，并结合相关文献，考察司法建议工作与社会管理创新之间的关系，以回答前文提出的相关问题。
这一研究首先面临的问题，是对司法建议书样本的搜集与整理。近年来，由于最高人民法院的重视，也由于各地法院的积极努力，司法建议的数量相当可观。仅以江苏省法院系统为例，2007年为651份，2008年为1037份，2009年为1552份。全国的数据则更为可观，1998年为1.7万份，2002年为4.1万份。在目前司法建议文本的内部性背景下，要全部搜集这些数量庞大的司法建议书不大现实，而且全面阅读分析所有可能获得的司法建议书也几乎是不可能完成的任务。因此，笔者只能选择性地搜集与分析，并以此作为研究的资料来源。
所幸的是，《人民法院报》自2011年9月22日起，在其每周一版的《实务周刊》中开辟了“司法建议精选”栏目，“将一些优秀的司法建议刊登出来，使全社会了解司法建议的重要作用，并促进人民法院进一步加强司法建议工作”。⑨截至2012年4月19日，该报共选登了26份司法建议书。本文便以这26份司法建议作为研究的样本。为此，需要作以下的说明，以限定本文的研究范围和厘清本文研究结论的边界。
第一，这26份司法建议书并不符合社会学研究中的选样标准，因此并不必然具有全国法院司法建议书现状的代表性。不仅诸多的法院与法官可能更重视工作实践而不重宣传，因此没有将其优秀的司法建议书整理刊登，而且，报社限于篇幅与容量，只能依据编辑部的旨趣进行选择(例如案件领域、建议内容、社会效果、撰写水平等不同的标准)，因此具有很大的局限性。特别是，由于刊登的均为“优秀司法建议”，因此并不必然能够全面反映我国司法建议工作的客观实情。
第二，上述样本的局限，并不影响本文的分析思路与研究结论。本文并非针对我国司法建议的全面客观的调查报告，而只是考察我国司法建议制度与社会管理创新之间的内在关系。以精选的司法建议书作为研究对象，可能更有利于规律的总结与问题的发现。因此，虽然针对这26份司法建议书的数据分析并不能全面反映有关司法建议制度的总体特征，但一定程度上也有助于认识相关问题。此外，为了更好地说明问题，笔者也选取了《人民法院报》以往有关司法建议内容的报道作为分析的补充性素材。
笔者整理了该26份优秀司法建议，详见下表：
如前所述，这一统计表并不能全面反映各地司法建议的客观情况，而往往是与法院及法官的宣传观念、报道积极性及编辑部的遴选刊登标准有关。但若加以精细统计，还是能够捕捉到其中传达的一些信息：例如，就作出司法建议的法院级别而言，总体上是基层法院占多数(在总共26件中占了20件)；就法院所在地区而言，明显地反映出东部沿海和其他经济发达地区所占的比例更重(见下表)。
以上表格信息或许表明了：当司法建议更多地与具体个案相联系时，由于基层法院受理案件的数量多，与社会基层接触更为紧密、观察更为直接，因此作出的司法建议也更普遍(当然这也与基层法院的数量最多有关)；由于东部沿海和经济发达地区的社会关系更为复杂、新型纠纷与社会现象更为突出，因此司法建议更为社会所需，法院在司法建议领域也更有作为的空间。
三、实证考察：司法建议的内容
深入研读这26份优秀司法建议，以法院发出司法建议的动因为标准，我们可以将其总体上分为以下几类。
(一)当事人对裁判结果缺乏反思
从理论上讲，由于案件当事人(尤其是败诉方)不仅在特定个案中为自己的违法或违约行为付出了代价，而且裁判结论也表明了法律对其行为的否定性评价，理性的当事人应当据此调整自己的行为，以免今后承担更大的不利责任。因此，就理想的社会管理而言，针对案件当事人发出司法建议书，实际上是没有意义的。
但从我国社会运行的实践来看，部分当事人并不符合这一理性人假定，他们对于裁判结果缺乏反思的习惯，并不“吃一堑，长一智”，未从败诉的个案中吸取教训、改变行为，而是一如既往，以致同类的违法行为不断发生。
例如，天津市河东区人民法院在审理消费者尚某诉人人乐商业有限公司食品索赔案时发现，被告的超市有数起类似案件均因食品质量或包装问题而被消费者诉至该法院要求十倍赔偿。因此，在审理了尚某诉该公司的案件后，法院向该公司发出了司法建议书，要求其“加强食品安全管理”。⑩依照一般的理解，该超市在面对第一起被诉案件时，就应当进行反思与总结，认真执行《食品安全法》的相关规定，采取如司法建议书中所提出的“严把质量关，加强对进货渠道的管理，严格落实对销售食品的登记备案制度，对有问题的食品坚决下架”等各种措施。但是，尽管《食品安全法》规定了十倍赔偿的制度对消费者的权利加以救济，但此类案件的发生必然会影响企业的商业信誉，或许正是基于对该企业无动于衷、依然故我的观察，为了保障广大消费者的食品安全利益，避免再次发生类似的食品质量案件，法院才发出这一司法建议书。
又如北京市第二中级人民法院在审理一起房屋诈骗案时，发现房屋中介公司的管理存在漏洞，于是向涉案的房地产经纪公司发送了司法建议，建议其“严格履行审核手续、严格房屋中介人员队伍管理、加强培训教育”。(11)虽然从该文的报道中无法得知该房地产中介公司是否未对该案进行反思，但可以推测，法院发出司法建议的动因，是估计或预测该公司可能缺乏对该案的分析与总结，因此基于帮助堵塞公司管理漏洞的考虑，出具了该司法建议。
(二)主管部门缺乏管理敏感性
在这26份司法建议书中，法院发送给政府有关主管部门的共有18份。这一数据表明了我国司法建议工作的一个特点，即政府行政机关是其发送的主要对象之一。有关法院的实证研究也反映了这一特点，例如根据对上海市法院系统2008年至2010年的963份司法建议的统计，其中建议对象为国家行政机关的共有371份，占38.5％。(12)而向政府行政机关发送的司法建议的必要性又何在呢?
据笔者统计分析，总体而言，向行政机关发送的司法建议可以分为如下两类。
第一类是基于行政审判而发出的司法建议，目的是“对行政机关在具体执法过程中出现的问题予以建议，帮助其改进”。据北京市海淀区法院法官的调研，“这部分司法建议的功效非常显著，数量也较大”。(13)虽然在《人民法院报》“实务周刊”刊登的这26份优秀司法建议中并未见到基于行政审判的司法建议(其原因或许是有关法院以及编辑部考虑到对具体行政机关的不利影响而未予登载)，但从理论上讲，此类司法建议的对象同样是作为诉讼案件的当事人，因此其存在原因与价值与前文所述并无区别。
第二类则是基于行政机关作为政府主管部门的身份，就其所管理领域的问题而提出的。《人民法院报》精选的发送给政府机关的如下18份司法建议均属此类，详见下表。
这些司法建议，均为法院在审理特定案件或者对大量案件进行调研后，向有关行政主管部门发出的。除了少数是针对个案中的具体问题处理外，绝大部分是针对该行政机关主管领域普遍存在的问题所提出的。
例如，上海市第二中级人民法院经统计发现，“2009年至2011年6月间，该院及其所辖的10个基层法院共审结了侵犯企业国有资产犯罪案件126件，犯罪金额高达3.48亿余元”。为此，该院向上海市国有资产监督管理委员会发送了司法建议，“通报此类犯罪的特点，并就加强国有资产监管、完善企业管理制度、预防犯罪、防止国有资产流失”提出了三条具体的建议。(14)
事实上，依照国务院2003年发布的《企业国有资产监督管理暂行条例》的规定，国有资产监督管理机构根据授权，依法对企业国有资产进行监督管理(第6条)，其职责之一是通过统计、稽核等方式对企业国有资产的保值增值情况进行监管(第13条)，其主要义务包括防止企业国有资产流失、指导和促进企业完善法人治理结构(第14条)；条例的第30条至第37条具体规定了国有资产监督管理机构对企业国有资产进行管理和监督的制度、途径与方式。2008年的《中华人民共和国企业国有资产法》也作了类似的规定。因此，只要国资委认真履行法律的规定，重视防止国有资产流失的问题，则当其管理的国有企业出现了第一起侵犯国有资产犯罪的案件时，就应当主动地进行调查研究，分析犯罪的原因、筹划预防的对策，尽管这些措施并不必然能够防止犯罪的再次发生，但至少已经主动地发现问题、采取措施，从而也就无需法院通过司法建议予以提醒(或者可以在收到法院的司法建议后反馈已经采取的措施)。
但是，分析上海市第二中级人民法院向该市国资委所提出的司法建议，可以发现，这些建议的内容，无论是完善法人治理结构、健全企业法务制度，还是强化监督制约机制、加强企业文化建设，不仅是法律的规定，更是国资委本身早就应当普遍采取的举措。而法院之所以还要发出司法建议，必然是从对近三年来犯罪案件的研究中感受到这些举措的缺乏或没有实效。上海市第一中级人民法院向上海市国资委发送的司法建议，也在一定程度上说明了类似问题：
上海市第一中级人民法院民四庭在商事案件的审理过程中敏锐地察觉到相关国企涉讼集中化、争议标的巨大的新动向，进而发现了巨额国有资产流失的隐患。经过调研，该院向上海市国资委发出司法建议，针对性地提出了督促企业设立法务、建立相关国企大要案报告制度、定期组织相关国企进行培训、督促受国际金融危机影响较深的行业相关国企开展专项检查等详细建议。上海市国资委相关负责人就此专程来到上海一中院，对法院的司法建议工作表示感谢，并真诚希望法院对国有企业的法制建设继续给予大力支持。(15)
在26份司法建议中，有3份是直接发送给当地县、区人民政府的，涉及的是该县区全局性的经济社会事务管理。但是，这些司法建议的发送背景与内容，也反映出当地政府对于此类全局性事务的法治化管理存在一定的问题。
例如，浙江省玉环县人民法院经调研发现，“该院2007年至2010年10月间受理的民间借贷纠纷多达5509件，涉案总金额高达10.93亿元。而这些民间借贷纠纷暴露了罩着企业外壳从事高利借贷经营、民间借贷性质彻底变味的突出问题。因此，为防止民间借贷引发金融风险、影响社会稳定和经济发展，玉环县人民法院向县政府提出了包含六条具体举措的司法建议”(16)。正如该报道所介绍的，浙江省玉环县的民间借贷有着悠久的历史，民间借贷在以民营经济为主导的该县成为中小企业和个人融资的主要渠道，自然也应当成为该县政府高度关注的经济与金融问题。当民间借贷纠纷高发、风险剧增，县政府及相关的政策研究部门、金融监管部门、工商行政部门、经济主管部门早就应当进行充分的调研并制定相关的政策与具体措施。但是从几年来案件不断攀升、风险不断增加的情况看，当地政府及相关部门的工作力度与成效显然还远远不够。
(三)行业协会未起到应有的作用
在26份司法建议中，发送给行业协会的共有4份，具体见下表。
行业协会作为特定地区、特定行业经营者基于共同利益而成立的自治组织，其基本功能在于代表行业意志、维护行业利益、规范行业经营活动，在经济发展与社会管理中扮演着重要作用。但是，正如江苏省江阴人民法院在分析其审理的大量网吧侵权案件时所指出的，“作为行业性自治组织的网吧协会未能起到应有的宣传、指导和规范作用是此类纠纷集中爆发的重要原因”，因此，法院及时向该网吧协会发出了司法建议：“帮助网吧审核和签订授权协议。……加强对网吧经营者的行业指导，行业协会要加强日常管理和指导，建议建立网吧知识产权保护及检查机制。”(17)
在上海市第二中级人民法院发送给上海市国际货运代理行业协会的司法建议书中，也同样反映了行业协会在指导成员、保护成员利益上存在的缺漏：“仅在2009年至2010年9月间，该院及辖区法院共审理了52件涉及集装箱的盗窃、诈骗案件，犯罪分子实施盗窃、诈骗204次，犯罪金额高达2970余万元，涉及被害单位近260家。”(18)显然，除了犯罪分子的主观原因外，有关单位的工作及管理制度存在一定的漏洞也是案发的重要原因。作为该产业领域的自治组织，行业协会本应引起高度重视，从保护成员利益、指导成员做好防范工作的角度发挥应有的作用。但从案件频发的态势和行业协会对司法建议的反馈与采纳情况来反推，这些工作此前并未有效地开展：“司法建议发出后，引起了上海市国际货运代理行业协会的高度重视。该协会组织会员单位认真学习了司法建议，对照司法建议落实了整改措施，向各成员单位发出《安全防范告知书》。”(19)
四、理论反思：司法建议的必要性
总结这26份优秀司法建议书的发出动因及其主要内容，可以得出这样的基本结论，即：从理想的角度看，司法建议没有必要，而这可能也是西方各国没有司法建议制度的根本原因。在理想的制度设计体系中，法院参与社会管理，最为核心的是通过正确、公正的司法审判，以针对特定案件的法律适用和裁判结论，来规范社会关系、引导人们的行为：“守护法律规范、保卫社会秩序表现为法院通过法律的运用解决社会纠纷，达到对社会秩序和政治权威的维护。这也正是法院参与社会管理的核心。”(20)例如在商事审判活动中，“核心必须立足执法办案，高度关注并强化商事审判对经济秩序的规制、指引功能，以利于商事审判推进社会管理创新这一长期工作的科学发展……人民法院参与社会管理创新的方式与行政机关不同，主要应当通过诉讼内的工作发挥作用，就商事审判参与推进社会管理创新而言，核心工作必须定位于审理好商事案件”(21)。具体而言，法院在充分依据事实和法律的前提下进行正确裁判，其裁判过程与结果，必然蕴含着其作为纠纷终端裁决者对法律的理解与适用。而这不仅仅会产生解决个案纠纷的直接结果，更会在规范层面引导社会的行为，逐步形成社会主体对于特定行为较为稳定、一致的心理预期，进而产生个案裁判的“溢出效应”。这也应当是法院参与和推进社会管理创新的最为主要的渠道与方式。
但是，这一理想设计要得以实现，依赖于一个理论和制度逻辑的假设前提：社会公众(特别是特定个案中的当事人以及其他类似主体)能够主动从司法裁判中获取信息，并以此类信息作为行为的重要依据和指导，即裁判信息获取与裁判信息转化。而我国社会运行的现实告诉我们，这样的假设与前提并不具有普遍的现实性。
(一)裁判信息获取能力
就案件当事人而言，案件的全部审理过程及裁判理由与裁判结果，均是直接围绕其诉求或抗辩而展开与作出的，因此裁判信息的获取并无任何障碍与问题。但是对于行业协会、政府主管部门或政府而言，裁判信息的获取是存在问题或困难的。
第一，也是最为重要的是，我国政府部门或者行业协会，尚未普遍性地形成这样的观念，即从案件的司法裁判中获取社会管理的信息。长期以来依靠红头文件进行社会管理的传统与观念，使人们对现实生活中的各种纠纷案件及法院的裁判缺乏足够的重视与普遍的关注。即使是注重调查研究，也甚少关注法院的司法裁判案件。由此，行业协会与政府部门甚少主动地收集与关注裁判案件。
第二，客观而言，由于我国法院系统的裁判文书上网公开制度尚未全面推行与实施，海量的司法裁判案件散落于当事人、律师事务所、法院档案室之中，行业协会或者政府部门即使有心去搜集整理，也缺乏足够的能力与渠道。此外，我国理论界长期以来也缺乏对司法案例进行全面搜集整理、汇编和系统研究的传统，未能提供权威性的裁判信息研究。
因此，要想通过司法裁判活动参与和推进社会管理，引导社会各界特别是行业协会、政府主管部门从司法案件中总结教训、发现问题、采取措施，首要的前提便是让他们获取裁判信息，具体的渠道与方式有间接与直接两类。
第一类渠道即间接的方式，是法院系统地上网公布司法裁判文书，以使全社会均能以便捷的方式获知全部的裁判信息，并根据各自的需要进行选择、汇编与整理，从而发现问题。但是此种间接的方式同样取决于一个前提，即行业协会与政府主管部门树立重视司法裁判调研的观念。只有在此种观念指引下，才可能投入时间、精力去研究司法裁判。只有在此种观念指引下，行业协会或政府主管部门也才可能积极探索，建立各种制度、采取各种措施去收集、整理和研究司法裁判，例如规定所属成员或单位必须及时报送所有的司法裁判案件及其文书，定期撰写有关诉讼案件的总结报告等。
第二类渠道即直接的方式，是法院利用自己的信息和专业能力优势，针对个案或类型化案件，将某一行业、某一区域或某一领域的案件所普遍存在的问题予以梳理、研究与总结，并将这些信息以司法建议的形式呈送给相关单位与部门。
由此可见，鉴于我国的司法裁判文书公开制度尚处于起步阶段，更为重要的是相关单位缺乏对裁判信息获取的重要性的认识，在加强与推进社会管理创新的时代呼吁中，人民法院只能选择直接提供裁判信息的方式，而这便是司法建议的重要功能之一。当然，近年来出现的“白皮书”、“蓝皮书”、“法院工作年度报告”等，也是法院提供裁判信息的创新举措，例如，最高人民法院发布的“人民法院工作年度报告”，浙江、上海、北京等地法院针对行政审判而发布的“白皮书”，江苏法院建立的知识产权蓝皮书发布制度等。(22)
(二)裁判信息转化能力
相关主体了解司法裁判案件的信息，只是司法参与和推进社会管理的第一步，更为重要与关键的是，它们是否能够从裁判信息中获得经验、教训，即发现问题、研究原因、思考对策、落实措施等，笔者将其统称为裁判信息的转化。
在理想的设计与理论的预设中，裁判信息的转化是理所当然的。我国的法律规范对于人们的行为规定了义务和违反义务的法律责任，从理论上讲，当事人一旦违反，自然就须承担相应的法律责任，人民法院只需严格适用法律，对违法者追究法律责任，令其承担相应的违法成本。理性的当事人为了自身利益最大化，也必然会调整自己的行为，以法律和司法裁判所昭示的合法方式从事自己的行为。而行业协会、政府主管部门为了追求行业利益和社会整体利益，也自然会充分发挥自己的能力优势，通过各种努力来弥补缺陷、堵塞漏洞。但是社会实践告诉我们，此种理论上的预设并非普遍的现实。
正如前文所说，一些案件当事人并未从败诉的案件中吸取教训，从而难以避免再次违法或遭受损失。上世纪80年代以来，鉴于此类情形而作出的司法建议就大量存在。
例如，在安徽省宁国市某公交客运公司作为被执行人的一系列案件中，宁国市人民法院发现该公司近年来已发生多起乘客从车上跌落受伤的事件，“该公司虽然都能积极主动的履行生效法律文书所确定的义务，但此类事件多次发生，表明该公司管理部门并未引起重视和加以防范。面对这种情况，法院向该公交客运公司提出了加强对车辆驾驶人的管理、建立健全关于乘客上下和开关车门的规章制度、保证车辆驾驶人的休息时间等司法建议”。(23)该案与前文所提及的某超市屡被消费者诉至法院的案例，几乎是如出一辙，其共同的原因，均可归结为怠于将裁判信息转化为自己的行为方式。
此外，即使当事人有心从司法裁判中总结教训，也可能存在着总结能力的缺陷与制约，因为对法律问题的分析、总结以及转化决策与行动，还取决于法律专业的知识与能力。例如，2008年下半年，“徐州供电公司向法院起诉了多个‘反违法用电’被告，均因证据不足或取证瑕疵等问题，被法院驳回。针对供电公司在查处‘反违法用电’案件中存在的不懂得如何收集、保存违法用电证据方面长期存在的困扰，徐州市鼓楼区法院的法官及时向该公司领导班子提出建议，并对全公司稽查人员开展了《违法用电证据收集》的讲座，取得良好效果”，大约一年之后，“江苏省徐州市鼓楼区人民法院的法官来到徐州供电公司回访，该公司法制办主任杨志强高兴地说：‘自从法官来我们公司举办讲座，给我们提司法建议，公司再没有因取证瑕疵引发新的纠纷了。’”(24)
当然，此种情形仍然与我国企业的法治观念不强有关。在现代企业的经营管理中，配备具有专业背景和法律能力的法务人员或顾问律师为企业的经营决策提供法律服务与保障，应当是基本制度与普遍实践，但在我国，此种情形不容乐观：无论是企业领导的重视程度，还是法务人员的业务能力，均与理想中的当事人企业所应具备的裁判信息转化能力相差甚远。
而对于行业协会和政府主管部门而言，不仅存在着前述的裁判信息获取能力的限制，即使拥有了足够的裁判信息，其是否愿意从中总结教训、发现问题并转化为行为的调整与措施的实效以及是否有足够的能力采取正确的举措，也并不乐观。
例如，仅在2011年1月至9月间，西安市中级人民法院就受理了网吧被诉侵犯著作权的案件199起，几乎涉及西安地区所有的网吧。为此，法院向西安市文化广电新闻出版局发出了司法建议书，建议其“加强对网吧行业的宣传引导，树立起尊重知识产权的意识；科学引导网吧注意证据搜集，合理合法地积极应对诉讼；提供影视作品提供商资质查询，主动延伸管理服务职能”。(25)虽然西安市文化广电新闻出版局对该司法建议予以高度重视并积极落实，但从源头分析，出版局作为文化市场领域的政府行政主管部门，对于网吧经营中此种普遍存在的问题，早就应当全面了解，但却未能采取相应的教育、引导、服务等措施，从而未能有效地保障网吧行业的规范经营与自我保护。直到普遍涉案后，才在法院司法建议的促动与提示下，采取相关的举措。
(三)举措启动与落实能力
事实上，分析这26份司法建议书，我们可以发现，有些司法建议书提出的建议，并无多少特别高明之处，而只是提示被建议对象本职工作、法定职责范围内的事项，因此从表面上看确实属于多此一举。
例如，重庆市第一中级人民法院在审理一起故意杀人案时，发现该案中的《法医学尸体检验鉴定书》存在问题。考虑到鉴定结论的重要性与鉴定工作中存在的问题，该院向重庆市公安局提出了司法建议：“加强刑事司法鉴定人员的法制理念和执业道德教育，在刑事诉讼过程中严格依据客观事实进行鉴定或出具相关说明；加强刑事案件证据材料的管理和保存；强化刑事案件证据收集，尤其是重要物证的提取、送检等程序意识。”(26)该司法建议所提的建议内容，或者是2005年全国人大常委会《关于司法鉴定管理问题的规定》第12条的规定(“鉴定人和鉴定机构从事司法鉴定业务，应当遵守法律、法规，遵守职业道德和职业纪律，尊重科学，遵守技术操作规范”)，或者是2007年司法部《司法鉴定程序通则》第21条的内容(“司法鉴定机构应当严格依照有关技术规范保管和使用鉴定材料，严格监控鉴定材料的接收、传递、检验、保存和处置，建立科学、严密的管理制度”)，而这些都是司法鉴定工作的常识和常规。但是，管理的松懈、职业的自信与长期工作后的麻痹，有可能导致工作中有意或无意的差错，而且可能未引起管理部门的注意与重视。这时，人民法院基于个案审判，在发现问题后，以司法建议的形式予以提醒，有助于解决工作中的此种问题。
此外，在我国政府的社会管理与服务中，由于各个部门的职责分工、政府领导的精力与注意力等因素制约，众多社会问题(有时表现为司法诉讼)的解决、管理可能会处于一种僵局之中：或者相互踢皮球而熟视无睹，或者处于管理者与被管理者的一种平衡状态，或者头绪较多而无从下手，这些均导致相关的工作难以启动。人民法院作为政府行政部门之外的司法机关，基于司法审判所发现的问题，以司法建议的方式提出解决方案后，则成为打破这种平衡与僵局的外在力量，并有可能成为启动社会管理的金钥匙，推动相关管理措施的出台。
例如，前述浙江省玉环县人民法院就民间借贷发出司法建议后(其中包括“在工商、公安、检察院、法院、审计、银监等部门建立起信息共享网络，掌握公司、企业的经营动态”的内容)，玉环县人民政府高度重视，县长王国忠当即批示“分管副县长召集相关部门制定如何规范民间借贷、给融资热降温的防范措施”。其实际效果是，“经过一年的有效防范，玉环县在相邻的温州市和周边县市区民间借贷案件爆棚、引发新一轮融资热、老板跑路潮的大背景下，较好地保持了经济运行的平稳过渡”。(27)由此可见，尽管民间借贷一直存在，尽管隐藏的风险与问题也一直存在，但由于广泛涉及各个部门，工作难度大，有关民间借贷的规范与风险防范措施之前一直付之阙如。司法建议成了打破现状、启动举措的决定性推动力。
(四)法院的选择：漠视还是建议
我国社会运行实践的上述情形，对法院提出了挑战，使其面临着如下两种选择。
第一种选择是基于职责分工、责任自负的理念，坚守法院的被动性、中立性、解决纠纷的事后性，只负责案件的正确审理、法律的准确运用与公正的裁判。至于案件当事人、行业协会或者政府主管部门是否能够主动关注裁判信息、是否能够从案件裁判中吸取教训、改进管理、提升水平，则不予关注。当事人和行业协会自有律师和法务人员为其提供法律咨询与决策帮助，政府主管部门也自有其政策法规部门及相关专家进行调研与参谋。至于能力不足、经验缺乏、措施不当，则按照相关的法律法规及其内部规章制度追究责任，这也是其适应法治进步要求的必经过程与必须付出的代价。人民法院只需公正办案、准确地解释与适用法律，确立司法的权威与法律的尊严，则社会各界就必然能够逐渐地提高其守法用法的水平。此外，在当前人民法院普遍存在案多人少、新类型案件层出不穷、法律解释与运用难度不断加大的时代背景下，再将太多的精力投入不属于自己本职工作范围内的司法建议工作，或许是舍本逐末的选择。因此，只能对有关单位普遍存在的工作疏漏、制度缺失和隐患风险等问题视而不见。或许这就是西方各国法院的选择，也是在这些国家从未听说过司法建议制度的根本原因。
第二种选择是基于社会责任、人民司法的理论，秉承司法为民的理念，坚持法院的能动性，延伸法院的审判职能，积极投入司法建议工作，推进社会管理创新。这显然就是我国人民法院的选择，也是最高人民法院在2007年和2012年连续发布两个关于司法建议意见的基本指导思想。
在笔者看来，我国法院之所以选择司法建议而不是视而不见，从本质上说是基于法院的社会责任与中国的特殊国情。作为一个正在从计划经济向市场经济转型的国家，作为一个从人治、政策之治走向法治的社会，(28)无论是广大公民、企业公司，还是行业协会、政府部门，都处于法治化的进程之中，远未达到理想的法治社会中应有的状态与水平。就企业而言，无论是内部管理的松懈、制度建设的匮乏，还是公共利益的忽视、风险防范的不足，均隐含着隐患。或是由于观念落后、经验不足，或是由于法律水平不高，企业往往缺乏发现、整改、弥补的意识与能力。就政府主管部门或行业协会而言，由于工作责任心、工作能力等因素的制约，对于经济社会发展过程中暴露或隐藏的问题和风险，它们同样缺乏发现、规范、监管、完善的意识与能力。而就社会的法律服务人员与机构而言，无论是企业的内部法务人员、外部顾问律师，还是政府内部的法制机构或外部的顾问律师，往往也因为工作重点、工作水平、话语地位、决策权力等因素，未能充分发挥其对企业、行业协会、政府机关的法律指导与顾问的作用。
于是，法院和法官们基于司法活动中个案或类型化案件的审理、统计、分析与研究，以专业的知识、实务的经验，敏锐地发现其中存在的问题与隐患。基于强烈的社会责任感，如鲠在喉，以不具有法律约束力的司法建议形式向有关主体友情地提出，希望通过经验教训的总结、整改措施的采取，预防和避免未来损害的发生。事实上，这些司法建议活动，在当前人少案多、社会纠纷复杂多样的社会背景下，既牵扯了法院与法官的大量精力，也对法院与法官提出了能力、知识的更高要求。因此，尽管此类司法建议工作没有法律的授权与强制性要求，尽管有时不被有关主体特别是行政机关所重视甚至引起其反感，(29)法院系统仍然积极地开展这项工作，或许这正是司法建议工作所展示的我国法院与法官在我国特殊国情背景下的一种社会担当。
结论
综上可见，司法建议是人民法院基于我国特殊国情而向社会提供的一种主动服务。它与我国法治长期强调的司法人民性、能动性、司法所应肩负的社会责任等基本理念密切相关。当司法热衷于倡导推行社会管理创新的各种举措时，我们也要以审慎的态度对待实践中开展得如火如荼的司法建议工作。
依前文分析，现行司法建议的内容往往是建议有关单位提高法律意识、加强法律教育、严守法律规定、执行规章制度，而非针对社会发展与社会管理进行各种创新的举措。因此从严格意义上讲，现行的司法建议工作，其直接的效用并非是人民法院所宣传的社会管理创新，而往往只是促使各项社会管理工作法治化程度得以提升。即便如此，司法建议工作仍是重要的。因为在社会主义法制体系已经建立的今天，就社会治理而言，更为重要的并非是如何进行更多的创新，而是如何能够实实在在地遵守和执行法律的各项规定。事实上，尽管我国的法院仍处于“在政治权力层级中的弱势”、“法律与行政机构夹缝”的境地，但司法建议也能够使得法院践行法治的领域得以拓展，法院可以通过智慧地选择建议的对象、建议的内容和建议的时机，有力地督促社会主体对各项法律规范予以落实。(30)
长远地看，随着法治化程度的提升，包括政府、企业、行业协会等社会主体的法律意识与法律能力也将随之提升，加之相应法律服务市场的发展，法律服务的类型也将更多地从如外科医生型的紧急应对型转向如养生专家般的风险防范型。在此形势下，我国的法院和法官，也将逐步从历史要求他们扮演的法律咨询师、普法宣传员、法律顾问等多重角色中获得自身的解放。(31)纠纷的终局裁判官将成为他们未来所需要扮演的、也是应该且必须扮演的唯一角色。也唯有如此，才能真正实现社会的善、正义与法治。就此意义而言，“从长期来看，法院的司法建议应当废止，法院对外发出的唯一具有司法权威的文书只能是裁判文书”(32)。
不过回归现实情势来看，当下我国社会正处于社会转型期，各种矛盾纷繁复杂，社会冲突的程度也在不断增加，人民法院已深深嵌入司法国情和司法体系之中，对于其在裁判过程中所发现的各种问题无法采取一种超脱的态度。人民法院对政府机构、其他社会主体发出司法建议，力图“并不让自己与行政机构相疏远，而是通过施加压力和提供服务的方式参与进来，引领后者朝向一种更加有规则依据的行为方式发展”(33)。这或许也可以成为在国家权力体系中处于相对弱势的法院，争取社会治理过程中的更多话语权、防止边缘化的手段。然正如古人所言，“授人以鱼，不如授人以渔”。司法建议工作若要走得更为长远，必须植根于培育社会主体的裁判信息获取能力、转化能力与落实能力，即从本源上引导社会主体法律意识、法律水平的提升。详言之，一方面应当尽可能实现裁判文书的上网公开，便于社会主体了解裁判信息，其中最为现实的就是通过全面反映司法裁判概貌和纠纷案件特点规律的各种审判报告、白皮书、蓝皮书等形式提出综合类司法建议；另一方面，应当改变司法建议的个案建议形式，通过对司法过程中的类型化问题和前瞻性问题的调研，使司法建议工作的内容更侧重于对类型化案件、整体性情势的分析，即作为社会经济发展动态的“晴雨表”，从司法角度对经济社会中可能出现的风险进行预测，进而积极向立法机关与政府部门提出各种预防、管理和规范的方案。唯有如此，司法建议才能真正成为推动社会管理创新的一种力量。
本文系由李友根教授确定选题和构建框架，刘思萱搜集资料并写作初稿，李友根教授再做修改并撰写“理论反思”部分。
注释：
①董开军：《人民法院推进社会管理创新的若干思考》，载《法学杂志》2011年第12期。
②倪寿明：《人民法院在推进社会管理创新中的职能定位》，载《人民司法》2010年第3期。
③《中华法学大辞典》(简明本)，中国检察出版社2003年版，第598页。在理论上，对作出司法建议的主体是否包括检察机关尚存争议，鉴于研究的篇幅与视野，本文所指涉的司法建议，主要是法院做出的司法建议。
④例如姜明安教授说，“司法建议是一项有中国特色的制度，我去过一些国家，几乎没有听说过这种司法建议制度的”。参见戴燕军：《司法建议何时走出尴尬境地》，载《中国审判》2007年第10期。
⑤《民事诉讼法》第103条规定：“有义务协助调查、执行的单位有下列行为之一的，人民法院除责令其履行协助义务外，并可以予以罚款……人民法院对有前款规定的行为之一单位，可以对其主要负责人或者直接责任人员予以罚款；对仍不履行协助义务的，可以予以拘留；并可以向监察机关或者有关机关提出予以纪律处分的司法建议。”《行政诉讼法》第65条规定：“行政机关拒绝履行判决、裁定的，第一审人民法院可以采取以下措施：……(三)向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关提出司法建议。接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院。”《法官法》第30条规定：“法官有下列表现之一的，应当给予奖励：……(六)提出司法建议被采纳或者开展法制宣传、指导人民调解委员会工作，效果显著的。”
⑥详见最高人民法院2012年3月公布的《关于加强司法建议工作的意见》。
⑦以中国知网论文数据库为例，从1982年到2012年的30年间，标题中含“司法建议”的论文共有71篇，其中仅自2009年以来发表的论文就有25篇(包括2篇学位论文)，这充分说明了近年来理论界与实务界对司法建议研究的重视。
⑧详见刘思萱：《论功能变迁中的司法建议——中国特色司法制度的个案解剖》，载万鄂湘主编：《审判权运行与行政法适用问题研究》，人民法院出版社2011年版。
⑨《征稿启事》，载《人民法院报》，2011年9月22日。
⑩张晓敏：《加强社会监管力度，杜绝食品安全隐患》，载《人民法院报》，2012年3月1日。
(11)白波：《为促进二手房交易安全献策》，载《人民法院报》，2011年9月22日。
(12)参见沈志先：《审判职能的延伸与提升：关于上海法院司法建议制度运行现状的实证分析》，载《法律适用》2011年第11期。
(13)李东民、殷华：《基层法院司法建议工作实务问题——以北京市海淀区人民法院为实证研究样本》，载《人民司法》2011年第21期。
(14)参见沈言：《遏制侵犯国有资产犯罪，推动国有经济健康发展》，载《人民法院报》，2012年2月16日。
(15)卫建萍：《上海一中院司法建议工作规范有效》，载《人民法院报》，2009年11月24日。
(16)祝晓媚、王先富：《规范民间借贷，给融资热降温》，载《人民法院报》，2011年11月24日。
(17)黄剑、王芳：《发挥行业协会作用，重视知识产权保护》，载《人民法院报》，2012年3月22日。
(18)沈言：《加强集装箱货物运输管理，促进上海国际航运中心建设》，载《人民法院报》，2011年12月29日。
(19)同注(18)。
(20)同注②。
(21)胡道才：《发挥商事审判的规制指引功能推进社会管理创新》，载《人民司法》2011年第1期。
(22)参见最高人民法院：《人民法院工作年度报告(2009年)》，人民法院出版2010年版；罗东川、丁光宇：《我国能动司法的理论与实践评述》，载《法律适用》2010年第2、3期；陈艳、陈余泓：《司法建议力争“事事有回音、件件有着落”》，载《上海人大》2009年第8期；公丕祥：《坚持能动司法依法服务大局——对江苏法院金融危机司法应对工作的初步总结与思考》，载《法律适用》2009年第11期。
(23)张良、徐浩：《宁国一司法建议敦促执行当事人工作整改》，载《人民法院报》，2008年12月26日。
(24)吴修新、周琪：《徐州鼓楼司法建议有效预防企业纠纷》，载《人民法院报》，2009年11月19日。
(25)姚建军：《助推网吧规范传播秩序》，载《人民法院报》，2011年11月10日。
(26)贾科：《助推司法鉴定科学可信》，载《人民法院报》，2011年10月20日。
(27)祝晓媚、王先富：《规范民间借贷，给融资热降温》，载《人民法院报》，2011年11月24日。
(28)参见蔡定剑、刘丹：《从政策社会到法治社会》，载《中外法学》1999年第2期。
(29)例如，有法官在调研中感受到：“被建议机关、单位根本就不领情，认为法院这是在找茬、在挑刺、在让他们难堪。”参见雷霆：《当前司法建议工作的主要问题及对策》，载《法治论丛》2010年第4期。
(30)参见贺欣：《法院推动的司法创新实践及其意涵——以T市中级人民法院的行政诉讼为例》，载《法学家》2012年第5期。
(31)有学者比较研究了世界其他各国法院与相关机构的咨询功能，其与我国的法院制度有着重大的区别。参见黄学贤、丁钰：《行政审判中司法建议制度的几个基本问题》，载《苏州大学学报》(哲学社会科学版)2010年第1期。
(32)徐昕：《司法建议制度的改革与建议型司法的转型》，载《学习与探索》2011年第2期。
(33)同注(30)。