利益冲突性制度变迁——转型期中国行政审批制度改革的理论模型，本文主要内容关键词为：转型期论文,制度改革论文,中国论文,行政审批论文,利益冲突论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D63 ［文献标识码］A
［文章编号］1006－0863（2010）05－0014－05
一、利益冲突——转型期中国行政审批制度改革的主题
转型期中国行政审批制度改革是一个充满利益冲突的过程，其中的利益冲突是在不同利益主体或同一类利益主体之间展开的。根据不同利益主体在改革中角色的不同以及转型期我国行政审批制度改革的现实，为了研究的需要，可将改革中所涉及的利益主体划分为决策者、执行者、受规制者和消费者，其中受规制者又可分为普通受规制者和特殊受规制者。行政审批制度改革中各利益主体在改革中的地位和作用、对改革所持态度和行动策略及其对改革所产生的影响，笔者已另撰文论述。[1]但“利益冲突实质上绝不仅仅是对利益对象或劳动对象的争夺，更为主要的是对利益的生产方式和分配方式的争夺，是对社会地位的争夺。”[2]行政审批制度作为一种权力和利益的分配制度，不管其外在表现形式如何变化，都不可能脱离其利益的窠臼，不可能回避利益纷争问题。世界上不同的国家，或者同一个国家在不同的历史阶段，其行政审批制度千差万别，而究其实质，均不过是相关利益主体利益博弈均衡的结果。正如价值规律是贯穿市场经济中商品生产与交换的主线一样，利益冲突的产生与协调也贯穿着行政审批制度改革的始终，成为转型期我国行政审批制度改革的主题。
1.行政审批制度变迁中利益冲突存在于不同利益主体之间
转型期我国行政审批制度变迁涉及决策者、执行者、普通受规制者、特殊受规制者以及消费者五类利益主体，由于其利益取向的不同，在作为资源、权力和权利重新配置的行政审批制度改革过程中必然存在着错综复杂的利益冲突，如图1所示。以下对各利益主体间的利益冲突进行分析。
图1 行政审批制度改革中各利益主体间利益冲突关系
（注：图中双箭头代表两类利益主体间的利益冲突）
（1）决策者与执行者、特殊受规制者之间的利益冲突。决策者与执行者之间的利益冲突集中在行政审批权力上，决策者致力于行政审批权力的削减与规范运行，而执行者则努力保持甚至增加手中的审批权力，并希望减少权力运行的羁绊，能借助审批权力获得更多的经济利益和政治地位。二者目标的背离必然导致利益冲突的产生。决策者与特殊受规制者的利益冲突主要表现在垄断地位和垄断价格方面，决策者进行行政审批制度改革的目标之一是减少市场准入限制，构建公正公平的市场环境，为消费者提供质优价廉的产品或服务，而特殊受规制者则要求排斥潜在竞争者的进入，维持垄断价格和垄断地位，进而获得高额垄断利润。这是决策者和特殊受规制者间的利益冲突所在。
（2）执行者与消费者、普通受规制者、决策者之间的利益冲突。执行者在行政审批制度改革中的多重利益取向及其所采取的机会主义行为使其尽可能地获得了政治和经济上的双重收益——一方面“完成”了决策者所下达的行政审批制度改革任务，获得了上级可观察到的政绩和政治认同，另一方面又最大限度保留了部门或机构的行政审批权力并以此谋求相应的经济收益和福利待遇、社会地位等。但执行者所获得的利益是以其他三类利益主体——消费者、普通受规制者和决策者的利益损失为代价的。因为执行者的机会主义行为造成了以上三类主体利益受损：
首先，由于执行者对市场准入、价格确定、产品和服务的配额等经济性审批有着很大的积极性，造成了由于规制过度所形成的“行政垄断”，使消费者不得不忍受价高质低的垄断产品和服务。但另一方面，执行者对“含金量”不高的社会性规制的执行不力所导致产品质量下降、公共安全保障不足、生态环境污染，又使消费者健康甚至生命受到损害。
其次，执行者所造成的“行政垄断”将普通受规制者排斥在市场之外，因为无法进入某些领域，普通受规制者只能涉足竞争激烈的行业，其潜在的投资需求被行政垄断所抑制，许多获利机会对他们而言可望而不可及。执行者为他们提供的是不公平的行政审批制度和市场环境。另外，繁杂的行政审批项目、繁琐的审批程序使许多市场机会化为泡沫，增加了普通受规制者的机会成本，过多的审批收费以及为“跑审批”所花费租金加大了普通受规制者进入市场的交易成本。巨大机会成本、时间成本和交易成本抑制了普通受规制者的投资需求和市场机制的活力，是执行者和普通受规制者利益冲突的主要方面。
再次，执行者的策略行为使决策者政策目标未能完全实现甚至全部落空，造成腐败滋生，危害了政府的合法性基础，影响了政府形象，这是执行者与决策者之间的利益冲突所在。
（3）特殊受规制者与普通受规制者和消费者之间的利益冲突。特殊受规制者所处的垄断地位是将普通受规制者排斥在市场之外获得的，二者之间面临不公平的市场环境，特殊受规制者垄断地位的获得是建立在对普通受规制者权利的剥夺上的，因此存在着不可调和的利益冲突。同样道理，特殊受规制者垄断价格的获取是以消费者消费剩余减少和社会福利损失为代价的，特殊受规制者所追求的垄断利润最大化与消费者追求的消费剩余最大化是一种零和博弈，这又造成特殊受规制者与消费者之间不可调和的利益冲突。总之，特殊受规制者的垄断利润是通过对普通受规制者和消费者进行盘剥获得的，因此特殊受规制者与普通受规制者和消费者之间存在激烈的利益冲突。
（4）普通受规制者与消费者之间的利益冲突。普通受规制者所追求的企业利润最大化或成本最小化与消费者的消费剩余最大化也是一种零和博弈，也就是说，企业的利润来自于消费者的支出，企业成本的转移造成产品质量下降、生态环境恶化、自然资源的不合理开发和利用等后果，这些后果最终导致社会福利损失大部分由消费者承担，因此普通受规制者与消费者之间也存在利益冲突。
2.行政审批制度变迁中利益冲突存在于同类利益主体内部
行政审批制度变迁中的利益冲突不仅存在于不同利益主体之间，在同一类利益主体内部，也存在着利益冲突。
（1）普通受规制者之间的利益冲突。普通受规制者之间的利益冲突主要是市场竞争所导致的利益冲突。主要表现为同类或者可替代性产品和服务的生产者和销售者为争夺市场份额而导致的利益冲突，这种利益冲突是一种良性冲突，是市场经济的本质所在，是经济发展的根本动力。只要建立公平竞争的市场机制，就能引导并规范普通受规制者之间的利益冲突。
（2）特殊受规制者之间的利益冲突。特殊受规制者之间也存在利益冲突。由于行政审批制度的变迁和发展，政府在自然垄断行业内部也引入了有限竞争，同一行业内部和可替代的产品或服务的提供者之间为争夺市场份额或更有利的规制政策也存在利益冲突。如电信业中国移动和中国联通之间的利益冲突、中国电信与中国移动、中国联通之间的利益冲突。
（3）执行者之间的利益冲突。执行者是由不同政府层级的不同职能部门、政府官员及其公务员构成的一个整体。由现行的行政管理体制所决定，对同一事项的审批权是由不同的职能部门分散享有的。如对食品质量进行规制就涉及工商、质监、卫生、农业、商务等十多个部门，由于政府机构的条块分割造成审批权力分散化、执行主体多元化，这势必导致不同的执行者为了争取同一事项的审批权、处罚权、标准制定权而产生利益冲突。这种情况在现实生活中很常见，最具有代表性的案例是2001年发生在河南省郑州市的“馒头风波”。
二、利益冲突性制度变迁——转型期中国行政审批制度改革的理论模型
1.利益冲突性制度变迁——宏观层面的转型期中国行政审批制度改革
从宏观层面看，行政审批制度改革是我国由计划经济体制向市场经济体制转型的过程中，经济全球化的国际大背景及我国加入WTO的现实情势下，随着国家政治和法律环境的变化、社会主义意识形态的发展以及信息技术的普及而展开的制度变迁过程，与为打破旧社会的统治建立社会主义新中国所发起的暴力革命性制度变迁不同，转型期中国行政审批制度改革是一种利益冲突性制度变迁。更具体地说，改革实质上是对政府权力、公民权利和社会各利益主体的利益进行重新分配和界定的制度变迁过程，是以一种更有效率的行政审批制度代替原来的行政审批制度的过程。一方面，行政审批制度变迁要适应经济市场化的要求，调整政府权力与企业、公民权利之间的关系，使市场的发展能脱离过度政府管制的束缚，获得基本的自主权，这在直观上是一个政府边界的缩小和市场疆域的扩大的过程，最终目的是减少过多的经济管制，让市场机制作为资源配置的基本手段发挥充分的作用；另一方面，行政审批制度变迁要应对国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护、有限自然资源开发利用、公共资源配置、公共利益以及关系公民人身健康、生命财产安全、经济和社会可持续发展等涉及公共利益或长远利益的要求，对工商企业的产品和服务的质量、环境影响、工作场所安全、消费者权益保护等进行严格有效的规制，以减少外部性，克服“市场失灵”，这在直观上是政府边界的扩展和延伸以填补过去政府职能“缺位”的领域。行政审批制度变迁的初始条件——计划经济体制下政府的全面管制和“路径依赖”——政府主导型强制性制度变迁和渐进式制度变迁使我国行政审批制度变迁具有强制性、渐进性、滞后性的特点。行政审批制度变迁的难点是行政审批权力和公民权利的重新界定和规范运行，这是一种“非帕累托改进”的过程，其特征是“只有通过改变利益分配关系，使某些人的利益受损，才能提高现有资源的产出水平或社会福利水平”。即在行政审批制度变迁过程中，一部分人权力（权利）或利益的增加是以另一部分人权利（权力）或利益的削减为代价的。在利益关系的变化和社会利益格局的调整中，不同利益主体为追求各自利益最大化的行为导致了利益冲突的产生，利益冲突贯穿着行政审批制度改革的过程，并对改革的进程、步骤、路径、方式和战略安排产生了不可忽视的影响。
行政审批制度改革中的利益冲突对制度变迁的影响是双重的，既有着正向推动改革深入进行的积极作用，又有着逆向阻挡改革深入进行的消极作用。这种双重作用交织出现在行政审批制度改革过程中，决定了不同时段行政审批制度改革的特征和面貌。而且，推进和阻滞这两种作用的发挥取决于改革的支持力量和阻碍力量的对比，当支持改革的利益主体有力地抵制了反对力量，在利益冲突中占据上风，成功地推动改革深入进行，行政审批制度创新得以实现，这时利益冲突对行政审批制度变迁起到正向推进作用；反之，当改革的反对力量大于其支持力量，则行政审批制度改革步履维艰，很难深入开展，反对改革的利益主体在利益冲突中占据制高点，新行政审批制度难以出台或者即便出台了也得不到真正地实施，利益冲突阻滞行政审批制度变迁的发生。利益冲突对改革的推进或阻滞作用的大小取决于两种力量的大小之差，即便在利益冲突中占据上风的利益主体也不能完全掌控改革的进程，与之相反的力量会起着牵制、抵消的作用，即行政审批制度变迁是在支持或反对改革的不同利益主体利益博弈的结果，是一种“利益冲突性制度变迁”。
因此，我国行政审批制度变迁从速度和方式上看是渐进式制度变迁，从行动主体来看是政府主导型制度变迁（不管是以中央放权让利为核心的强制性制度变迁，还是后期由地方政府发起并得到中央许可的中间扩散型制度变迁），从变迁的动力和实质上看是利益冲突制度变迁——其动力都是各利益主体之间的利益冲突，行政审批制度的生成与变迁也始终围绕着与利益冲突的调整与利益格局的重构这一中心进行的。行政审批制度变迁的实质是原有的利益分配格局的调整和重组，在此过程中各相关利益主体在基于自身利益分析的基础上对某一时段制度创新采取不同的立场和态度——即成为改革的推动力或阻力。决策者、执行者、特殊受规制者、普通受规制者和消费者根据各自不同的利益取向，采取不同的策略行动，推动着行政审批制度向着有利于各自的方向发展，最终各利益主体之间的利益冲突在力量均衡点上达到博弈均衡而形成新制度。
2.利益冲突性制度变迁——转型期中国行政审批制度改革的外在约束条件
一是制度环境约束。制度环境规定着可供选择的制度集合，同时影响着具体制度安排的交易成本，从而对制度变迁产生不可忽视的影响。在制度变迁过程中，构成制度环境的各种因素——经济环境、政治和法律环境、意识形态、技术环境等对制度安排的交易成本或制度变迁方向的影响是不同的，有的影响大，有的影响小；有时影响一致，有时不一致甚至相反。当各种因素对制度变迁的影响一致时，就会进一步推动制度变迁的进程；反之，则会削弱甚至抵消制度变迁的推动力。最终制度环境的影响是所有因素综合作用的结果。在某些特殊情况下，当制度环境中的某一因素（经济、政治、技术、法律等）具有压倒一切的优势时，该因素会主导甚至决定制度变迁的过程。如中国渐进改革的经济环境在很大程度上决定了转型期行政审批制度变迁的方式是渐进式制度变迁。
二是路径依赖约束。路径依赖理论非常重视对制度变迁初始条件的研究。我国行政审批制度变迁的初始条件是计划经济体制下政府的全面管制，这一初始条件决定了行政审批制度改革中以政府主导的强制性制度变迁为主的制度供给模式（不管是自上而下的制度变迁还是中间扩散型制度变迁这两个阶段），这样可以有效地降低组织成本、政策成本和实施成本，减少利益格局调整带来的阻力和困难。同时由于经济改革的渐进性质，以及作为制度变迁第一行动团体的决策者的政治稳定偏好，改革采取的是分步进行、渐次推进的渐进式制度变迁方式。
三是利益主体博弈约束。我国学者樊纲指出了影响改革过程和方式背后的利益因素，他认为，任何一种制度选择或变革道路的选择，都可能不单取决于当时的统治集团的偏好，而是社会各种利益集团“公共选择”的结果，取决于各种利益集团的相对实力及其合力。[3]即有着不同利益取向、权力和地位的各利益主体在相互冲突的利益博弈中共同决定着制度变迁的路径，任何一种制度选择都不单单取决于某一利益主体的偏好，而最终取决于各利益主体的相对实力及其合力，是各利益主体的公共选择的结果。同样的道理，不同利益主体之间的利益博弈对行政审批制度变迁有着不可忽视的影响。在行政审批制度变迁过程中，各利益主体所掌握信息的多少、认知能力和博弈谈判能力、所掌握的权力和资源的多寡等直接决定了新的行政审批制度安排对其利益诉求的满足程度。换而言之，利益主体所掌握的信息越多、认知能力、博弈谈判能力越高、所掌握的权力和资源越多，其利益在新行政审批制度安排中的体现就越充分，也就越容易在行政审批制度变迁中受益，反之亦然。行政审批制度变迁是一场信息和权力不对称条件下各利益主体之间的博弈过程，他们之间的利益博弈对行政审批制度变迁产生双向影响——正向推进和反向阻碍，各利益主体推进或阻碍改革的态度和行为是基于自身成本——收益衡量的基础上的。
决策者在推进行政审批制度变迁过程中支付的费用包括：一是经济成本，即对改革进行战略部署、调查研究、方案设计、宣传动员、实施监督所要成立的机构和组织人力所支付的成本；二是政治成本，即改革涉及到利益格局调整时所遭遇到既得利益集团的抵制和反对，改革实施时间过长或者改革失败所引致的对决策者权威和社会形象的影响等等；三是社会成本，即改革引发社会利益冲突可能带来的社会压力等。决策者在行政审批制度变迁的收益体现在经济和社会的可持续发展、政治合法性基础的巩固与政治权威的提升、国家经济实力的增长以及由此带来的国家竞争力的增强和国际地位的提升。由中国共产党执政地位的牢固性和单一制国家的历史所决定，推行行政审批制度变迁所引致的政治风险不大，而由此带来的政治、经济和社会方面的收益却是巨大的。因此，在成本—收益权衡的基础上，决策者力主推动行政审批制度变迁，是行政审批制度变迁的积极推动者、倡导者和组织者。
执行者在行政审批制度变迁中付出的成本主要包含四个部分：一是组织成本，即执行者为完成上级下达的改革任务，要建立机构、组织人员进行改革的宣传布置、协调和具体的项目清理工作，需要为此支付一定的人力、物力和财力；二是博弈成本，即执行者为了维护其既得部门利益，为了避免能给其部门带来巨大收益的含金量高的项目被削减，要与上级部门进行协商、谈判、讨价还价、求情或者是对项目进行“技术处理”，这个过程要支付博弈费用；三是政治成本，即执行者在行政审批制度改革中工作不到位，态度不积极会受到上级批评、处罚甚至免职，给其政治仕途带来障碍；四是适应成本，即执行者在新的行政审批制度下工作而进行的学习、理解和适应的成本。执行者的收益可以从经济收益、社会收益、政治收益三方面看。经济收益体现在由于行政审批制度变迁优化了当地投资环境，吸引了周围经济资源的进入，增加了区域经济活力，增加了地方财政收入和利税收入。社会收益是由于行政审批制度变迁拉近了政府与公众的距离，提高了政府的亲和力和美誉度，重塑政府形象，使政府的社会支持率上升。政治收益既包含了由于经济增长和社会稳定所带来的上级可观察到的政绩，又包含由于行政审批制度改革中政府的得力措施得到了上级的首肯和认同。这三方面的收益最终归结为执行者政治升迁机会的增加。执行者在行政审批制度变迁中的利益损益情况决定了它是部分支持部分反对改革的。即在某一阶段或某一领域的改革中支持，而在另一阶段或另一领域的改革中进行反对。由执行者的身份角色所决定，他们支持改革时态度鲜明，行动迅速；而反对改革的态度暧昧，行为是策略性的，采取各种暗中手段进行抵制和阻挠。
特殊受规制者在行政审批制度变迁中将损失其独享的既定的垄断地位和垄断价格，而其收益是由社会共享的经济、政治和社会的发展，只占总收益的一小部分，从成本—收益比较看，特殊受规制者是改革的利益受损者，也因此是改革的反对者。
普通受规制者一方面可以在行政审批制度变迁中获得更公平的市场环境，更方便快捷的政府服务，减少在原来的行政审批制度下所要支付的租金成本、时间成本以及由此导致的机会成本而获得巨大的收益；另一方面，在更严格的社会规制下，普通受规制者要为符合质量标准的产品、安全生产环境和劳动场所、符合环保要求的废物排放等投入更多的成本。但总的来说普通受规制者在行政审批制度变迁中收益还是大于其成本，因此是行政审批制度变迁的支持者。
消费者在行政审批制度变迁中的收益是新的质优价低的产品、方便快捷的公共服务、更清洁有序的环境，而所支付的成本是政府税收和采取集体行动所支付的经济成本和时间成本。从成本—收益比较的基础上看，消费者是行政审批制度变迁的最大受益者，因此也是改革的最坚决的支持者。但由消费者的规模、人数和特性所限制，单个的消费者更倾向于采取“搭便车”的机会主义行为，在行政审批制度改革中不参与集体行动去维护自身的利益，而希望从别人的集体行动中免费受益。
在制度变迁过程中处于优势地位的利益集团将努力促成那些有利于这个集团收入再分配的新的制度安排，尽管新的制度安排可能损害经济的增长、政治稳定和社会进步。因此，制度变迁并不完全取决于效率（或经济）原则，它们还取决于不同利益集团的规模、地位以及与统治者的关系。行政审批制度变迁中特殊受规制者的既得利益刚性对行政审批制度变迁的反向阻碍作用，国有企业和垄断行业偏向的初始行政审批制度安排赋予了特殊受规制者在资源分配方面的权利优势地位，再加上其本身所特有的组织优势和信息优势地位，特殊受规制者成为强势利益集团，与执行者形成“政企利益同盟”，通过影响行政审批政策的制定和执行“锁定”了资源配置的垄断行业偏向，形成了既得利益刚性。特殊受规制者为维护和增进其既得利益采取各种策略行动，与改革中的其他利益主体——决策者、普通受规制者和消费者之间发生严重的利益冲突。在当前的情况下，由于特殊受规制者的强势地位使其在利益争夺中占据上风，对行政审批制度变迁起着严重的阻碍作用，因此，采取有效的措施，消解执行者和特殊受规制者之间的“政企利益同盟”，防止行政审批制度“闭锁”在低效率轨道是改革的当务之急。
三、结论
综上所述，转型期我国行政审批制度改革是制度环境、路径依赖、利益主体博弈等因素约束下的利益冲突性制度变迁。其中利益冲突是主题，即利益冲突是转型期我国行政审批制度改革的核心内容，它规定着我国行政审批制度改革的方向、形式、速度、内容。决策者、执行者、特殊受规制者、普通受规制者以及消费者之间的利益冲突演绎着我国行政审批制度改革的过程，是引致行政审批制度变迁的深层原因和内部动力；而包括经济环境、政治和法律环境、意识形态和技术环境在内的制度环境的变化则构成制度变迁的外部动力；行政审批制度变迁的初始条件是计划经济体制下政府对经济社会的全面管制，这样初始条件决定了我国行政审批制度改革中政府主导型强制性制度变迁的路径依赖。行政审批制度改革中的利益冲突性制度变迁理论模型可以用图2表述。
图2 行政审批制度改革的利益冲突性制度变迁理论模型
图中空白部分表示制度环境，意指决策者、执行者、特殊受规制者、普通受规制者、消费者以及行政审批制度变迁都是处在转型期我国特定的制度环境中，双向箭头表示所连接两个利益主体之间的利益博弈，行政审批制度变迁处在图形中心内环的位置，决策者处于外环，表明转型期我国行政审批制度变迁是决策者主导的，各利益主体旨在推动或阻碍制度变迁的博弈行为持续不断，各利益主体在改革中的利益诉求最终必须经过决策者所同意和认可的制度变迁才能实现，这就是改革的“路径依赖”。
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