我国公务员的福利制度货币化改革趋势初探，本文主要内容关键词为：公务员论文,货币化论文,趋势论文,我国论文,福利制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】F249.2 【文献标识码】A 【文章编号】1004-2768(2007)04-0081-03
一、公务员福利制度是政府改革的重点之一
从我国加入WTO后，改革开放也进入一个新的阶段。入世首先意味着政府的入世，因为WTO新规则带来的冲击首先是针对政府的，而政府在经济与社会发展中的中心地位已经越来越受到人们的重视了。就如世界银行发展报告中所说：“政府对一国经济和社会发展以及这种发展能否持续下去有着举足轻重的作用。在追求集体目标上，政府对变革的影响、推动和调节方面的潜力是无可比拟的。当这种能力得到良好发挥，该国经济便蒸蒸日上，但若情况相反，则发展便会止步不前。”所以一个有效的政府，对于经济、社会乃至政府自身发展都是必不可少的。
改革的关键动力还是人。事实上为了适应政府职能的转变，提高政府的竞争能力，政府必须充分重视政府人力资源的发展。知识经济时代的竞争就是人才的竞争，有效政府成功的先决条件就是要争取一流的人才。政府部门的人力资源也即公务员，他们的能力一定程度上决定着政府的管理能力，他们的水平一定程度上决定着政府管理水平。所以要充分发挥政府的职能，就需要建立高度发达的现代化公务员制度。只有具备高度发达的公务员制度，才可以从社会中吸收人才、留住人才，并通过对人才的激励和培训，使之在政府部门迅速成长。因为，“无论是制定政策、提供服务还是管理合同，有效政府的生命力都在于公务员的精明强干和积极主动”。
现代公务员制度，正是伴随着国家现代化的过程产生的，也是现代国家政治制度的重要内容。可以说公务员制度作为科学、规范的人事管理制度，为现代政府建设一支精干的人才队伍提供了保证。没有现代公务员制度，就没有现代高效率的现代政府。但我国公务员制度起步却较晚。在20世纪90年代以后，我国政府才开始建立现代化的国家公务员制度。建立和完善公务员制度是我国转轨时期迫切需要解决的现实问题，也是一项全新的开创性事业。
公务员福利是公务员取得收入的一种方式，公务员福利制度是公务员制度的一个组成部分，也是收入分配的重要内容。它涉及到公务员的切身利益，关系到公务员的工作积极性和公务员队伍的稳定性，正确处理好这个问题，具有十分重要的意义。把公务员福利作为薪酬制度的一个必要补充，能解决公务员的生活负担、共同物质文化需要和社会保障等问题。通过运用科学的方法确定公务员福利的具体内容和标准，可以较完整地涵盖公务员薪酬制度的各种要素，并且使公务员收入的差距具有合理的依据。因此本文认为，公务员福利制度应该单独作为一个课题被我们所关注和探讨。
二、我国公务员福利制度的历史发展
公务员的福利制度和工资制度是同时包含在公务员薪酬制度中的两个子系统，所以探究我国公务员福利制度的历史沿革势必要和工资制度的历史发展一起来看。我国公职人员的工资制度，是在新民主主义时期发展起来的，经历了供给制、职务等级工资制、结构工资制等阶段，直至现行的职务级别工资制。在供给制时期，是我国在新民主主义困难时期，实行战时共产主义的供给制，即对部队和大部分工作人员的生活必需品实行免费供给。供给的必需品包括伙食、服装、津贴三部分。这时的福利制度就是典型的救济式福利，只是为调节和补充生活温饱问题。建国后直到1956年3月，是以供给制为主，供给制和工资制并存时期。
1956年，国家对整个工资制度进行了一次重大改革，实行直接统一按等级规定工资标准的制度。国家机关、事业单位和少数企业的国家工作人员，统一实行职务等级工资制。根据各个地区的经济发展情况、物价水平，把全国划分为11类工资区。但此时的福利制度也只能称作补救式福利，即实质上还是对长期低工资的必要的补充之一。换言之，离开了福利而靠工资来满足家庭成员的生活需要与服务需求几乎是不可能的。因为，哪怕是国家机关和事业单位职工，福利对于他们也只是生存的必要条件。
自1985年7月起国务院在全国进行了第二次工资制度改革。这次工资改革是实行以职务为主要内容的结构工资制，把工作人员的工资待遇同本人实际担任的职务、责任和成绩结合起来。这次工资改革，明确了工资报酬与本人的职务、责任和成绩相结合的改革方向初步理顺了某些明显不合理的工资关系，为今后进一步完善工资制度打下了基础。
在这种模式下，公务员不仅能通过所在的国家机关获得工资性收入，而且通过就业获得诸如住房、教育、生活福利及享受集体福利设施等较全面的福利待遇，与就业或收入相关的福利制度客观上起到了改善并提高公务员生活质量的作用，而不再仅仅是维持社会救助水平的最低福利待遇。
1993年的改革总结和吸收1956年和1985年两次工资制度改革的经验，根据建立社会主义市场经济体制的要求，建立了新的工资制度和运行机制。在此次改革中把一部分福利性补贴逐步纳入工资，调整了工资收入结构，使公务员收入工资化、货币化，增加了透明度。但由于国家机关的福利实质上由中央相关部门一手负责，所以公务员理所应当地将其享受到的各种福利看成是国家赋予的权益而非对职工的激励，并最终造成这种福利制度不仅未能有效地刺激公务员的工作积极性，反而构成了滋生惰性和盲目攀比的重要条件。
三、我国现行的公务员福利制度存在的问题
公务员福利制度是指国家和公务员所在单位为满足公务员生活方面的共同需要和特殊需要，在工资之外给予工作和生活上的照顾制度。主要包括工时制度、探亲制度、年休假制度、产假制度、福利费制度、冬季宿舍取暖补贴和交通费补贴等制度。
由于我国公务员制度发展的历史还比较短，社会主义国家公务员制度的实践也不成熟，因此，我国公务员福利制度在实践中还存在着相当多的不足与问题。正确认识和阐述存在的问题与不足，有利于我们完善和建立适合我国实际的行之有效的公务员福利制度。因为多数福利制度都产生于计划经济时代，随着市场经济及社会的不断发展，以及国家各项改革措施的实施，我国公务员福利制度已经显现出与现实要求不相协调的地方，无法完全发挥其应有的社会功能。《公务员法》规定“公务员按照国家规定享受福利待遇。国家根据经济社会发展水平提高公务员的福利待遇”。表述较笼统和原则化，没有详细具体的法律规定。因此在具体执行过程中由于没有明确的依据和标准，从而影响了公务员福利制度的执行效果，阻碍了其功能的有效发挥。从实践的角度看，突出表现在五个方面。
第一，福利在公务员劳动报酬中所占比重过大，实行的是“低工资、多补贴、泛福利”的模式。在这种模式下，相当一部分劳动报酬如住房、教育、文化设施等，是以物化形式提供给公务员的，而不进入工资，这与市场经济体制不相适应。正是由于上述原因，使得公务员的薪酬不能充分体现公务员的劳动价值，还有可能导致行政机关追求自身利益的最大化，甚至滋生权力寻租等腐败现象。
第二，生活性的福利水平的不平等、不确定。在我国，各级政府部门是公务员生活性福利的主要提供者，各个部门的经济状况就直接影响到公务员所享受到的生活性福利的水平。由于目前行政单位预算的刚性约束不强，行政机关与下属的事业单位和国有、集体企业有着千丝万缕的关系，各个部门之间的经济状况的差别悬殊，也就导致了公务员福利水平的不平等性、不确定性。
第三，福利形式过于社会化。我国公务员的部分福利是通过建设集体生活设施和文化设施来体现，而这些设施——如食堂、车队、幼儿园、体育设施等本来都可以通过社会化的服务获得的，将有限的福利资金投入到这些社会服务化的设施中，既增加了国家财政的负担，也不利于国家机关工作人员的精简和工作效率的提高，同时也使得相当一部分福利设施得不到充分利用。“机关办社会”的现象比较突出。
第四，公务员福利的资金投入高，浪费严重。从我国公务员现行福利体制来看，社会福利资金几乎都来自国家财政，一方面造成国家财政负担沉重，另一方面，由于资金支出不均衡，公务员满意度普遍偏低。
第五，补贴的发放不规范、不统一。目前我国对其他的福利补贴没有进行统一的规定，各地区、各部门自行制定项目、标准进行发放，这也是导致我国公务员津贴制度混乱的原因之一。
因此，公务员的低工资、高福利分配模式，对于在保证国家积累的同时保障职工生活，灵活机动地调控消费，曾起了积极作用，但也付出沉重的代价，即违背了按劳分配原则，导致大锅饭和平均主义盛行，各种矛盾冲突逐步积累和强化，改革势在必行。
四、我国公务员福利货币化改革的基本思路
（一）公务员福利货币化改革的理论基础
福利制度的实现通常有两种形式，即实物性和货币化。在计划经济体制下，政府对人们的住房、医疗等的分配是非货币化的。福利实物配给助长了分配上的平均主义倾向，不利于调动消费者的积极性；同时，福利实物配给又造成分配不公，一部分人从传统的住房、医疗等分配体制中得到的各种收入，远远超过了政府对其住房、医疗等的扣除。传统福利性实物配给的基本标准是“官本位”，福利以官本位的方式进行分配时，成为一种特权的象征。每个人在这种非市场化的选择面前，个人利益面临着巨大的不公平。
就我国公务员福利制度改革而言，福利制度改革的趋势是货币化。“经济人”假设理论对于建设我国公务员激励机制具有一些重要的启示作用。
计划经济时代，中国的干部人事制度是基于人是没有私欲这一逻辑假设而展开的，在这一逻辑假设的推衍下必然是国家作为权力主体，剥夺了公务员的部分私欲的权益，而强调公务员的无私奉献。
“经济人”假设理论指出，人是在追逐私利的基础之上而利他的，只有在满足自身需求之后，人才有可能通过自己的劳动满足其他人的需要。这一点表现在国家公务员的管理中就要求首先承认人的自利本性，人是有自身需求的，不能够否定人对私利的追求，而片面地强调公务员的无私奉献，强调精神激励的作用，忽视了物质激励。①市场经济条件下，物质激励的作用表现得更加明显，尽管物质激励的作用也不能被“神化”，但是市场的逻辑和竞争的逻辑要求必须满足人对私利和物质利益的满足。这种激励取向也正是马斯洛的最低需求层次的要求。
如果公务员这方面的物质需要得不到满足，那么这种需要也会通过其它的方式表现出来，如追求政府规模的扩大化。因为扩大政府规模可以获得更多的预算，提高部门的经济能力；同时政府规模越大，个人晋升的机会也就越多。另外，部门支出增加的同时，对部门活动并不进行成本约束，为公务员以权谋私留下了空间，从而出现了“权力寻租”现象，这种现象可以视为公务员追逐私利动机的表现方式之一，也是我国公务员自利动机长期受压抑造成的后果。因此，对于我国公务员激励机制而言，首先要保证公务员收入水平能够满足公务员最基本生活的需要，也就是注意保健因素的需求。当然不能一味通过增加公务员福利来激励公务员提高工作效率，还应该注意其他激励因素，如通过精神激励满足公务员对成就感和自我实现的需求。正如德鲁克(Drucker,Peter.F.)所提出的，人力资源不同于其他意义上的资源，它具有自己的特点：有效的激励是人力资源得以开发利用的基本前提。
（二）公务员福利货币化改革的具体思路
实现福利货币化是一项长期的系统工程。根据建立社会主义市场经济体制的客观要求，参照国外住房、医疗、交通以及公务等保障制度方面的经验，以市场为配置福利资源的主要机制，把以平均主义无偿福利制分配转变为体现按劳分配与按生产要素分配相结合原则的货币工资性分配。把住房、医疗、交通以及公务等方面的补贴，由过去的暗补改为纳入工资的明补，建立起与市场经济相适应的住房、医疗、交通以及公务等保障货币化模式，逐步形成一整套福利制度由实物性向货币化转变的政策变革。其具体思路如下。
第一，在住房保障形式上，把直接分配实物住房的形式，改为以货币工资形式支付。与此相适应要尽快建立房地产市场，使市场价格接近居民购买力。在住房保障渠道上，把政府和企事业的行政性分房，纳入市场流通渠道，让公务员户自主选择住房，切断其对政府和单位的住房依赖。建立由市场决定住房资源配置的体制，变政府决策的体制为公务员户自主决策的体制。把公务员工资中只包含少量住房消费补贴，改为公务员工资性收入中含有一定的住房消费，并逐步增加工资中的住房消费含量。
第二，把直接提供医疗保健性服务的形式，转变为以货币工资形式支付医疗保健消费，公务员需要医疗保健服务可以直接用货币工资向市场购买。与此相配套，要建立健全医疗保障市场。在保障渠道上，把政府和企事业单位直接的行政性医疗保健服务，转变为医疗保健服务是一种商品，让公务员自主选择医疗保健服务的项目。把公务员工资中只包含少量医疗保健消费补贴，转变为公务员工资性收入中含有一定的医疗保健消费，并逐步增加工资中的医疗保健消费含量。
第三，公务性车辆由直接提供车辆保障服务转变为按贡献或所承担的任务直接提供交通费，公务员需要交通服务保障可以直接面向市场，用货币形式对社会提供的交通服务进行消费，与此相配套，要建立健全交通保障市场。把政府和企事业单位的行政性交通服务保障，转变为交通服务是一种市场行为，纳入市场流通渠道，让公务员根据自己的有效需求自主选择交通服务方面的保障项目。
第四，把公务性保障由直接提供公务保障转变为按贡献和所承担的任务提供公务保障费，消费者需要公务保障可以直接面向公务保障市场，用货币形式对社会提供的公务保障进行消费。把政府和企事业单位的行政性公务保障转变为公务服务是一种市场行为，纳入市场流通渠道，让公务员根据自己的有效需求自主选择公务方面的保障项目。把公务员工资中只包含少量公务保障消费补贴，转变为公务员工资性收入中含有一定的公务保障费，并逐步增加工资中的公务消费含量。
（三）公务员福利货币化改革中相关立法问题的处理
公务员福利货币化改革，必将涉及一系列的立法相关问题，这些问题的处理是否得当将影响到公务员福利制度改革的效果。
我国公务员制度的建立和完善，对推动我国政治制度改革和政治文明建设发挥了重要作用。目前我国公务员队伍正在向着高素质、专业化的方向发展，队伍结构明显改善，全国500万公务员中，大专以上学历人员已达到62%。当时我国实行的《国家公务员暂行条例》属于行政法规范畴，像我国这样一个在世界上公务员人数最多的国家，用行政法规来规范公务员制度显得法律效力不高，不够权威、科学。所以新中国成立以来第一部干部人事管理的综合性法律，《公务员法》于2006年1月1日起正式实施。与此前施行了十多年的《国家公务员暂行条例》相比，《公务员法》在公务员的范围、权利义务、奖惩、任用和管理等方面，新意颇多。本法旨在继续改革和完善公务员制度，提高公共服务质量，提高国家竞争力，促进社会经济发展。
《公务员法》中明确表述关于公务员社会保障的具体内容，提出通过科学制定公务员的工资、福利、保障待遇，解除他们的后顾之忧。国家根据经济社会发展水平提高公务员的福利待遇，以立法的方式，建立公务员社会保障制度，明确国家、单位和个人的权利和义务，在制度上最大限度地保障公务员的权益。同时，国家建立公务员保险制度，以财政预算的方式，保障公务员在退休、患病、工伤、生育、失业等情况下获得帮助和补偿。
然而，由于我国社会保障立法的整体滞后，造成目前社会保障体制分散和改革无序，由于没有相应的立法对社会保障主管部门、地方政府及产业部门权力与利益的制约，导致了以部门利益为目标的不同改革模式的冲突，而各自为政的试点改革进而又加剧了这种利益冲突。不仅阻碍了统一社会保障体制的建设，更加剧了原有体制造成的所有制之间、行业之间和地区之间的利益差别，进一步加剧了劳动者责权利的不平等。因此，伴随社会主义市场经济体制的建设和政府机构的改革，需要从立法的角度，进一步明确推进公务员福利保障制度改革的思路与实施步骤，这既是公务员福利深化货币化改革的前提，也是完善公务员福利制度的目标。
五、结束语
2006年5月26日中共中央政治局专门召开会议，研究改革收入分配制度和规范收入分配秩序问题。会议指出，要按照《中华人民共和国公务员法》规定实行国家统一的职务与级别相结合的公务员工资制度的要求，深化公务员工资制度改革，建立科学完善的公务员薪酬制度，努力解决当前公务员收入分配领域存在的突出问题，改革和完善事业单位工作人员收入分配制度。
综上所述，我国公务员福利制度是公务员制度的重要组成部分，也是收入分配的重要内容，理顺收入分配关系，是一项长期而艰巨的任务。公务员福利制度改革是当前的一个热点和难点问题，改革之路，任重而道远。要坚持从我国实际出发，把解决好收入分配问题放在重要的位置，明确改革思路，找准解决问题的切入点，切实推进公务员福利货币化改革，促进社会主义和谐社会建设。
注释：
①在人力资源管理实践中，研究者进一步提出了“合法利己”的人性假设模型，就是人通过合法途径去获取个人最大利益，去满足个人的各种需求。组织应当尊重个人的“合法利己”趋向，在合法的框架下，为员工提供利益保障。这个人性假设模型应当是对“经济人”假设的一个提升。
［收稿日期］2005-12-16
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