金融监管协调机制：国际经验与中国的选择，本文主要内容关键词为：中国论文,金融监管论文,协调机制论文,经验论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、金融监管协调机制：国际经验
美国的金融监管体制非常复杂，监管协调任务更为艰巨。1978年，美国颁布了《金融机构管制法》，根据此法成立了金融监管部门之间的协调机构——联邦金融机构检查委员会。联邦金融机构检查委员会（Federal Financial Institutions Examinations Council，FFIEC），又译“联邦金融机构检查局”，是一个官方的多机构间的协调组织，负责协调和统一各监管机构的检查活动，还负责协调和统一联邦监管机构和州银行厅的监管政策和业务。联邦金融机构检查委员会由货币监理署总监、联储理事会成员、储蓄机构监理署主任、联邦存款保险公司总裁和全国信用社管理局局长组成。主要任务和职责是：为金融机构的监管制定统一的原则、标准以及报告形式；订立金融机构统一评级制度即“骆驼评级体系”，统一监管机构对于金融机构进行检查评级的标准及方法；促进金融监管事务的一致性；设立培训学校，对监管人员进行培训。在联邦金融机构检查委员会的协调下，联邦银行监管机构在对银行进行现场检查时，经常采取统一行动，共同检查，报告共享以节省监管资源，减轻了监管对象的负担。
加拿大金融监管体系由加拿大财政部、加拿大银行、金融监管局、存款保险公司四家联邦监管机构和省级金融管理机构组成。为协调金融监管政策，加拿大建立了三个金融监管协调机构。一是金融机构监管委员会（FISC）。该委员会根据《金融监管局法》设立，由金融监管局长任主席，成员为财政部副部长、存款保险公司总裁、加拿大银行总裁。委员会至少每季度开一次会，着重研究金融监管问题。二是高级顾问委员会（SAC）。该委会由财政部副部长任主席，成员为金融监管局局长、存款保险公司总裁、加拿大银行总裁。高级顾问委员会着重研究影响金融机构的政府政策问题。三是存款保险公司董事会。由存款保险公司总裁任主席，成员有金融监管局局长、财政部副部长、加拿大银行总裁。
澳大利亚金融监管理事会是一个合作主体，其成员主要由三个金融监管机构构成：澳大利亚储备银行（the Reserve Bank of Australia，RBA）、澳大利亚审慎监管局（the Australian Prudential Regulation Authority，APRA）和澳大利亚证券与投资委员会（the Australian Securities and Investments Commission，ASIC）。三个监管机构各司其职，并共同组成了金融监管理事会，进行机构之间的沟通与协调，共同维护金融体系的高效性、竞争性与稳定性。1998年之前，澳大利亚储备银行的两项主要职能是实施货币政策、对银行业进行审慎监管。从1998年7月1日起澳大利亚储备银行不再负责对银行业的审慎监管，而是将这项职责转交给新成立的澳大利亚审慎监管局。澳大利亚储备银行目前的主要职责体现在三个方面：负责制定实施货币政策；维护金融体系的稳定性；监管支付清算体系。澳大利亚审慎监管局负责监管指定储蓄存款机构、友好协会、保险和养老基金。澳大利亚证券与投资委员会实施并执行立法条文中有关金融市场、金融中介机构、金融产品等的规定，其基本职能体现在维护市场诚信和保护消费者权益方面。
此外，意大利政府在中央银行、股票和资本市场监管委员会、国家垄断局等相互独立的金融监管机构之间建立“常设协调委员会”，以最大限度保护投资者的利益，克服监管分散的缺陷。巴西在多重监管主体之间建立及时磋商和协调机制，指定国家货币委员会作为牵头监管者，负责协调中央银行、证券和外汇管理委员会、私营保险监理署和补充养老金秘书局分别对商业银行、证券公司和保险公司进行监管。
在分业监管体制下，各金融监管部门之间必须有明确的分工，分工是协调的前提和基础，而且各金融监管机构的分工或职责必须有法律依据。美国各监管机构均依法设立，且分工明确，因此其监管效率是较高的。货币监理署、联邦储备体系和联邦存款保险公司是美国三大联邦银行监管机构，货币监理署1863年依《国民银行法》创建，是在联邦注册的国民银行的首要监管机构，负责对国民银行的监管，包括审批、监督、检查、合并等监管事项；联邦储备体系是根据1913年《联邦储备法》设立的银行监管机构，其监管的范围是参加联邦储备体系的州立会员银行和银行持股公司；联邦存款保险公司根据《1933年银行法》建立，负责对非联邦储备体系会员的州注册银行的监管。当然，上述分工只是相对的，事实上，美国各监管机构之间需要相互配合才能完成监管任务。
除了建立专门的金融监管协调机构，美国还有不同形式的金融监管协调机制。美国1999年通过的《金融服务现代化法案》（GLB法案）对各监管机构之间的协调合作作出了明确规定，具体包括：
（一）信息共享机制
GLB法案对监管机构之间相互提供、利用信息作出规定。一方面，金融监管机构有相互提供信息的义务。GLB法案第204条规定，联邦银行监管机构应有义务依证券交易委员会（SEC）的要求，向其提供从事证券交易业务银行的有关保存记录。GLB法案第220条规定，联邦银行管理机构与SEC均有义务应对方要求，向对方提供银行控股公司或银行投资顾问活动有关的检查结果、报告、记录或其他信息；另一方面，金融监管机构有主动利用其他监管机构信息的义务。GLB法第231条规定，SEC对投资银行控股公司（或其联营机构）进行监管时，应最大可能地接受可以满足要求的、由另一监管机构或自律组织要求投资银行控股公司（或其联营机构）提供的报告。
（二）共同协商机制
GLB法案力图在不同监管机构之间建立一套有效的共同协商机制。监管机构对自己管辖范围内事务实施监管时，如涉及另一监管机构职责范围，应事先进行协商。GLB法案第205条规定，SEC在要求从事证券经纪业务的银行买卖任何新混合产品需进行登记之前，应与联邦储备委员会协商并取得一致。该法案第211条规定，SEC针对银行投资公司业务而通过规定银行担任资产保管人条件的规则、条例或颁布命令时，应事先与联邦银行监管机构进行协商。
（三）相互守法机制
为了减少法律之间可能的冲突，GLB法案要求不同监管机构应遵守其他金融领域的法律。如GLB法案第231条明确规定，负责监管投资银行控股公司的SEC必须服从其他银行业法律与州保险法律。这类规定对于减少、解决不同监管机构之间潜在的冲突与矛盾具有极为重要的意义，相互遵守法律，实际上在不同监管机构之间建立了一种相互制约、相互制衡的机制。这种安排无疑是美国传统的分权观念影响的体现。
（四）冲突解决机制
尽管有信息共享与协商机制，但监管冲突仍然可能发生。为了解决可能出现的监管冲突，GLB法案建立了监管机构之间的一套冲突解决机制。如GLB法案第205条规定，如果联邦储备委员会对SEC有关银行从事证券经纪业务进行登记的规则存有异议，可以在条例公布后60日内向哥伦比亚巡回区上诉法院提出审查请求，要求法院驳回条例，法院应对此类案例迅速审结。在法院最终审结之前，SEC所颁布条例中止实施。
二、金融监管协调机制：中国的选择
我国金融监管协调机制建设的目标是要构建一个“无缝式”（seamless）金融监管体系，既防止监管真空，又避免监管重叠。金融监管协调的主体既包括“一行三会”四大金融监管部门，也应包括财政部、国家发改委、审计署等部门。代表国家行使对重点金融企业出资人的权利和义务的中央汇金公司也可以成为金融监管协调的主体。存款保险机构一旦建立，也必须履行相应的监管职能。从协调的频率来看，大量协调事务发生在“一行三会”及其分支或派出机构之间，其中，人民银行与银监会之间以及“三会”之间更应加强协调。财政部作为财务监管机关，在对金融机构的财务监管方面要与“一行三会”、审计署密切合作。国家发改委在企业债的发行等方面也拥有监管职责，证监会要与国家发改委就企业债的发行进行沟通和协商。
（一）立法合作机制
各金融监管机构应该在相关金融监管法律、行政法规、规章甚至指引的制定、修订方面通力合作，使金融监管法制健全，具有可操作性，并能与时俱进，同时相互遵守。如果在立法过程中监管部门之间存在分歧或产生冲突，还可以提请全国人大或国务院进行协调或裁断。2000年11月，中国证监会发布《公开发行证券公司信息披露编报规则》第一至六号，对金融企业上市发行的信息披露做了特别规定，扫清了商业银行、保险公司、证券公司上市的障碍。2001年1月证监会与中国人民银行联合下发《关于查询从事证券交易当事单位和与被调查事件有关单位在金融机构账户的通知》，最终解决了证监会调查机构资金的障碍。
（二）牵头监管机制
牵头监管机制是要明确监管职责，解决监管真空或盲点问题。它主要针对新的金融组织如金融控股公司或金融集团、新的交叉或边缘业务，明确一个监管机构为牵头监管者，有效协调各监管机构的监管行动，并重点负责对该类机构或业务的监管。牵头监管者确定原则是：（1）中国人民银行承担维护整个金融体系的稳定和防范化解系统性金融风险的职责，在金融监管协调机制中应发挥重要的作用；（2）对于主业优势明显的多元化金融机构，可以由其主业所归属的监管机构担任牵头监管者；（3）对金融各业规模比较均衡的金融集团，可以由相关监管机构联合成立监管协调小组，负责牵头监管。
（三）联合行动机制
金融混业经营的发展使任何一家监管机构采取监管行动，都有可能会波及业外金融部门，影响其他监管机构的监管效果。相关监管机构联合行动，灵活配合，可以形成监管合力，提高监管效率。联合行动机制包括以下内容：一是金融机构设立和退出的联合审核制度。这样有利于强化监管责任，全面监控金融机构的风险来源。二是新业务的联合审批制度。通过对涉及不同金融部门或行业的新业务的联合审批，制定科学的业务规程，增加透明度，从而明确各监管机构监管的重点。三是联合纠偏制度。当金融领域出现紧急情况或突发事件时，各监管机构能够保持行动上的一致性和相互支援。四是联合检查制度。两家或两家以上的监管部门可以联合对一家金融机构或某一项金融业务开展检查，以保证检查工作取得更好的效果，节省被检查单位的成本。五是相互报告制度。《中华人民共和国银行业监督管理法》第28条第2款规定：“银行业监督管理机构发现可能引发系统性银行业风险、严重影响社会稳定的突发事件的，应当立即向国务院银行业监督管理机构负责人报告；国务院银行业监督管理机构负责人认为需要向国务院报告的，应当立即向国务院报告，并告知中国人民银行、国务院财政部门等有关部门。”
（四）信息共享机制
随着金融创新，不同金融机构之间的业务日益交叉，为避免监管重复和出现监管缺位，需要各个监管机构根据各自职能分工，分别向其监管对象收集信息和数据，并负责统一汇总、编制各类金融机构的数据和报表。然而，由于监管客体的发展变化，任何一家监管机构单靠自身能力所能占有的信息量远远不够。这就要求监管机构开展信息沟通和交流，建立信息共享机制，联合建立信息平台，使用统一的数据库。根据《中华人民共和国中国人民银行法》、《中华人民共和国银行业监督管理法》等法规的规定，中国人民银行和其他监管机构均有权要求银行业金融机构报送资产负债表、损益表以及其他财务会计、统计报表和资料。修订后的《中华人民共和国中国人民银行法》第35条第2款规定：“中国人民银行应当和国务院银行业监督管理机构、国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制。”2004年2月1日起施行的《中华人民共和国银行业监督管理法》第6条规定：“国务院银行业监督管理机构应当和中国人民银行、国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制。”信息共享机制是分业监管协调机制最基础的内容。它包括互相提供相关数据支持和咨询便利、各种定期和非定期的信息通报和反馈制度、建立信息联网服务系统等。各监管机构要在统计口径和统计科目的设计方面进行全面合作，本着“数据源基本相同，双方各自进行后续加工”的原则，最大限度地使双方统计科目的内涵、生成方式以及统计报表的报送时间协调一致。
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