中国人口流动制度的趋向探析，本文主要内容关键词为：探析论文,中国人口论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[内容提要] 本文作者认为，1958年至1984年，中国政府实行的是静态等级人口流动制度。1984年至今以及今后一段时期，中国政府实行的是动态混合型人口流动制度，即残存状态的等级人口流动制度与萌芽状态的新人口流动制度所组成的混合型人口流动制度。而未来社会主义市场经济体制全面建立时期的人口流动制度，则应当是动静适度的区际有偿化和区域小循环人口流动制度，即将全国划分为若干区域，区际间的流动实行有偿化制度，由关于劳工流动、人才流动和人口迁移流动的政策与法规调控；区域内实行集群式城市化政策，彻底废除静态等级人口流动制度，允许人口自由流动，自由选择职业和居住地；从而在全国范围内形成控而不死、活而不乱与动态平衡的宏观人口分布结构和平等自由的微观人口流动机制。
[关键词] 静态等级 动态混合 动静适度
政府管理失控，社会行为失范，人口流动自发、盲目。高度集中统一的计划经济体制下形成的人口流动制度被“民工潮”冲击得支离破碎，适应社会主义市场经济体制的新人口流动制度尚处在萌芽状态，现实社会则是旧人口流动制度的残存功能和新人口流动制度的萌芽功能在随机地发生作用。由于这两种人口流动制度性质上的截然不同，所以造成它们在发挥功能过程中的相互对立与相互排斥；又由于它们共同处于体制转换时期这样一个特殊的统一体中，所以，它们又相互统一，互为补充。犹如一对既无法和睦相处，又不能够“离分”的处于维持状态的“夫妻”。这种状况是体制转换过程中的过渡性现象，必将随着新人口流动制度的建立而告终。本文试图对中华人民共和国成立以来的人口流动制度进行概括和总结，并对适应社会主义市场经济体制的新人口流动制度进行探讨和预测。
一、静态等级人口流动制度
1958年至1984年，中国政府实行的是静态等级人口流动制度。其主要内容包括：（1）关于变更居住地的迁移流动制度，主要是由农村流入城市，并定居城市的永久性流动。“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明”〔1〕，否则是绝对不允许的。
（2）关于短期流动的制度，或者叫暂时性流动的制度，包括两个方面的内容：第一，公民在常住地市、县范围以外的城市暂住3日以上，3个月以内的，由暂住地的户主或者本人在3 日以内向户口登记机关申报登记，暂住在旅店的，由旅店设置旅客登记簿随时登记；公民在常住地市、县范围以内暂住，或者在常住地市、县范围以外的农村暂住，不办理暂住登记。第二，公民因私事离开常住地外出，暂住时间超过三个月的，应当向户口登记机关申请延长时间或者办理迁移手续，既无理由延长时间，又不具备迁移条件的，应当返回常住地〔2〕。
（3）国家对市民，即城市的常住人口，实行供应粮制度，分配公房制度，以及包教育、包就业、包医疗费、包养老金等一系列特殊优惠制度。而对流入城市的暂住人口以及农村人口则不实行这种制度。这一制度是前两项人口流动制度的实质性辅助制度，也可以叫作“釜底抽薪”制度。由于有了这项制度，即使在城市暂住超过三个月而又被政府管理所漏掉的暂住人口，因无供应粮、无住房、无职业等，而无法在城市长期居住。这就保证了国家和政府对流动人口的有效管理，就使户籍制度这道城乡之间的“闸门”发挥了应有的功能。也正是由于这一辅助性制度，才提高了市民的等级身份，降低了农民的等级身份，使城市户口变得更具有吸引力、诱惑力和神秘色彩。
这种人口流动制度，在城乡之间构筑起深沟高垒，使市民与农民两种等级身份趋近凝固化、世袭化。农民除了极少的机会，如招工、升学等可以进入城市，改变身份外，不可越雷池一步，城市简直成了农民可望而不可及的人间天堂。从这个意义上讲，这一时期的人口流动制度，实质上是人口静止制度，或者叫人口静态制度。画地为牢，将农民死死地捆绑在土地上，把少数市民放在全国仅有的几座城市里。不仅如此，在特殊时期，还将几千万市民压缩回农村。这叫做“反城市化”，或者“回流”。
这种人口流动制度，使身份和权利完全不平等的两种公民等级泾渭分明，一级是具有较高社会地位和经济地位、享受政府给予的各种特殊待遇，旱涝保收的市民等级；一级则是社会地位和经济地位均较低的，几乎享受不到政府任何特殊待遇的农民等级。“入籍农村的公民主要是为入籍城市的公民提供质优价廉的农副产品（主要是粮食）和无偿的资金（通过剪刀差），入籍城市的公民的权利和义务就是享用这些东西”〔3〕当然，入籍城市的公民也为农村提供工业产品。
这种人口流动制度，在当时的历史条件下，有其存在的客观必然性和现实合理性。自50年代起，为了使重工业迅速起步，在短期内赶上和超过西方，为了使新兴的工业城市一开始就具有与西方不相上下的现代气质，中国政府在不能获得大量外援的情况下，要动员和调集巨额的起步和后继资金，就只有牺牲农业和其他非工业行业的利益。不得不依靠行政之手建立静态等级人口流动制度，强行构筑分割城乡的壁垒，以防止农村人口大规模地涌入、分享城市居民的利益，降低城市生活的现代化水平。并且将农村的人才和资源通过一定的渠道转移到城市中和工业上，以保持工业化和城市化的“后劲”〔4〕。从一定的意义上讲， 正是这种静态等级人口流动制度才保证了年轻共和国的经济稳定，社会稳定以及政治稳定，并且对中国的重工业化起过积极的、强有力的推动作用，应当给予应有的肯定。
二、动态混合型人口流动制度
1984年至今以及今后一段时期，中国政府实行的是动态混合型人口流动制度，即残存状态的等级人口流动制度与萌芽状态的新人口流动制度所组成的混合型人口流动制度。因为这一时期的总背景和总特征，是新旧体制转换。在这一转换过程中，沿用了几十年的静态等级人口流动制度，被市场经济体制从本质上和整体上给予否定了，尽管它的部分形式依然存在，但其功能已经残缺不全了：即适应社会主义市场经济体制的新人口流动制度，尚处在尝试和萌芽阶段，只能发挥零星的功能，而不具备从整体上取代静态等级人口流动制度的完整功能。所以，在这一时期发挥作用的，只能是等级人口流动制度的残存功能与新人口流动制度的萌芽功能所形成的混合功能；所实行的人口流动制度，只能是残存状态的等级人口流动制度与萌芽状态的新人口流动制度所组成的动态混合型人口流动制度。这种人口流动制度包括：
（1）静态等级人口流动制度的残存功能：第一，残存的经济功能，主要表现在城市常住人口子女就学的学费，比在城市务工经商的暂住人口的子女就学的学费低，并且低得多，因此而使城市流动人口（或者叫暂住人口）的子女上不起学、处于失学状态；在同一城市中，如果在户口所在城区的指定学校上学，则学费较低，如果在户口所属城区以外的其他城区的学校就学，则要交高价学费。第二，残存的等级身份性社会功能，这种功能是无形的，但却在人们的脑海里占据着重要的位置，比如，城市青年找对象一般不愿意找农村户口的异性作为伴侣。
（2）新人口流动制度的萌芽包括：第一，《暂住证》和《寄住证》。在城市，暂住时间拟超过三个月的十六周岁以上的人，须申领《暂住证》，登记为暂住人口；对外来开店、办厂、从事建筑安装、联营运输、服务行业的暂住时间较长的人，采取雇用单位和常住户口所在地主管部门管理相结合的办法，按照户口登记机关的规定登记造册，由所在公安派出所登记为寄住户口，发给《寄住证》。在乡镇，暂住时间拟超过三个月的十六周岁以上的人，须申领《暂住证》；对从事建筑、运输、包工等集体暂住时间较长的人，由这些单位的负责人登记造册，及时报送公安派出所或户籍办公室，登记为寄住户口，发给《寄住证》〔5〕。
第二，《身份证》。1985年9月6日公布并实施的《中华人民共和国居民身份证条例》，为人口的流动提供了诸多便利，为国家对流动人口的管理提供了一个基础性的手段。1986年11月28日由公安部公布的《中华人民共和国居民身份证条例实施细则》第四章第二十条规定，公民在婚姻登记；入学、就业；前往边境管理区；申请出境手续；个体营业执照等18项事务时，可以出示居民身份证〔6〕。
第三，征收城市容纳费。上海、天津以行政规章的形式制定出征收城市容纳费的规定，北京市以立法的形式制定出《北京市征收城市容纳费条例》〔7〕。这均是以经济手段取代行政手段的尝试。
由于等级人口流动制度残余功能的羁绊，致使流入城市的流动人口无法实现由农民身份向市民身份的彻底过渡，并且导致了我国城乡居民社会心理、社会情感、社会认同和社会价值观念上的隔阂、对立、分裂和矛盾。这不仅有害于我国城市化、工业化和现代化的顺利进行，而且会由此衍生出一系列社会问题。由于适应市场经济体制的新人口流动制度尚处在尝试和萌芽阶段，对传统人口流动制度的改革力度不够，致使政府无法实现对流动人口的有效管理。《暂住证》和《寄住证》虽然使流动人口的流动合法化，但由于阻碍和制约人口流动的其他配套改革没有及时跟上，使流动人口永远处在动态过程之中，犹如惊弓之鸟，无安定感，更无法作长久居住的打算和安排，既影响他们的爱情、婚姻、家庭，以及对子女的教育和培养，更影响他们的心理、情感，以及对社会、人生的理解、态度和行为。
总而言之，由于这种动态混合型人口流动制度自身的对立与统一，就导致了在具体的社会实践中，有时强调前者，有时强调后者，有时两者并重，有时二者均轻。这样，就出现了对流动人口管理的制度真空。所谓“盲流”、“民工潮”、“边缘人”、“两栖人”、“候鸟型人”等，正是这种制度真空的现实表现。这是新旧体制转换过程中所无法避免的过渡性现象，是两种体制相互矛盾、相互碰撞、相互摩擦的必然结果，它们将随着市场经济体制取代计划经济体制这一过程的基本完成，将随着适应社会主义市场经济体制的新人口流动制度的基本建立而终结。
三、动静适度的区际有偿化和区域小循环人口流动制度
社会主义市场经济体制全面建立时期的人口流动制度是什么，学术界有过许多观点，诸如建立劳务市场，沟通供需信息，发展职业培训，等等，基本上属微观机制方面的内容；中国政府也在制度上进行过偿试性的改革，诸如，1984年10月13日颁发的《国务院关于农民进入集镇落户的通知》，1985年7月13 日颁发的《公安部关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，等等，但均无实质性的突破，没有摆脱传统等级人口流动制度的窠臼，仅仅是头痛医头，脚痛医脚的权宜之计，而不是推陈出新。
我们认为，应当从宏观的与新质的角度去探讨和建立适应社会主义市场经济体制的人口流动制度。因为：（1）全国范围内的人口流动问题首先是一个宏观问题和总量问题，没有宏观人口分布结构的平衡与稳定，没有对流动人口的宏观调控，就很难避免某些地区在短期内出现人口过度集中，过份拥挤，以及滞留、难民、疾病、犯罪等问题，就无法实现对流动人口的有效管理；（2）市场经济体制同计划体制是性质不同的两种制度，所以，适应市场经济体制的人口流动制度，必然是同适应计划经济体制的静态等级人口流动制度具有本质区别的一种全新制度。而这种具有宏观平衡功能的新质人口流动制度，则应当是动静适度的区际有尝化和区域内小循环的人口流动制度。这种人口流动制度的基本内容包括如下三个方面：
第一，根据地理、资源、道路交通、经济、社会、人文等因素，将全国划分为若干区域，比如，划分为东北、华北、华中、华东、华南、和华西六大经济区〔8〕，或者根据现行的行政区划，将全国划分为30个区域，等等。在各区域内成立统一的劳务、人才交流和人口迁移的管理机构，实行各区域内相对独立的人口流动管理制度。区际间的劳工流动，人才流动和人口迁移流动，主要由成文的关于劳务输出与输入的政策法规，关于人才流动的政策与法规，进行调节与控制。
区际间的劳工流动、人才流动和人口迁移流动，实行有偿化的政策法规调控制度。输入劳工的区域和接收单位（用人单位），向输出劳工的区域和输出单位交纳一定数额的劳动力补偿金，以补偿由于劳动力资源的流失所造成的损失；引进人才的区域和用人单位，向转让人才的区域和单位支付人才转让费，如同国外足球俱乐部之间球员的转让费一样；区际间的人口迁移，包括向家村、城市和开发区的迁移，迁移者要向所迁入的区域以及接收地缴付一定数额的资金，作为接收地的建设、管理和服务基金以及政府调控人口流向与流速的调节费。这样，一方面增加了流动人口管理机构和有关单位的经济收入，增强了它们管理流动人口的积极性，并且可以逐步脱离政府的财政拨款，走向自负盈亏；另一方面，输入区域的用人单位，由于支付了劳务费和人才转让费，就迫使他们节省劳动力资源，提高劳工待遇，重视人才，尊重人才；更重要的一方面则是，由于实行有偿化的人口迁移流动制度，就迫使迁移流动者，对自己的流动作认真的、审慎的和极度负责的思考与选择。因为从所在区域迁往其他区域的农村、中小城市、大城市以及过热的经济开发区，要缴纳依次递增的调节费（或高额调节费）。中小城市比农村多，大城市比中小城市多，过热的经济开发区比大城市多。从理论上讲，在全国范围内，任何公民均允许迁往任何区域的任何地点，任何公民均有流动和选择居住地的自由与权利，但是，是有条件的，必须向迁入地缴纳建设、管理、服务和调节费用。绝对的自由和绝对的权利是不存在的，也是不可能的。自由和人权是以服从必需的制约为前提的，是在一定条件制约下实现的。犹如影剧院、公园、饭店等向任何人开放一样，人人均可以进入，可以享受，但是必须买门票，交饭钱，否则是不允许的。这样，就使过去限制人口流动制度的“死障碍”变成了“活阐门”，就使过去由政府强行制定的不平等人口流动制度限制农村人口流入城市的紧张状况，变成由个人和家庭经济收入的多寡以及意愿调控流向和流速的宽松状态；就使过去的强制性不平等人口流动制度变成自愿性、调节性的平等人口流动制度。由于交不起费而不能够迁移的，只能怨自己收入少；由于舍不得交费而不能够迁移的，只能怪自己吝啬；能够交得起费用，但不愿意迁移的，属个人自由与权利；能够交纳起费用，又愿意迁移者，则能够实现迁移。总不能因为住不起高级宾馆，就否定宾馆收费的合理性吧！
总之，只有运用经济杠杆调控区际间盲目的、自发的、无序的人口流动，才能够克服极易受市场因素自发调节在短期内出现向某些地域大规模集中的、泥沙俱下的人口流动潮，才能够达到宏观上的控而不死、活而不乱、调济区际间劳工和人才余缺的目的，才能够实现区际间劳工流动、人才流动和人口迁移流动的制度化、规范化与有序化，从而形成全国范围内宏观人口分布结构的动态平衡。
第二，在全国范围内宏观人口分布结构合理、平衡的总态势下，走区域集群式城市化道路。在各区域内，选择一座或几座大城市作为中心城市，分别在各中心城市方圆一百公里的范围内，设立若干卫星城市，形成一个或几个城市化区域，发展成各区域内部的城市集群。比如，以山西省为一个区域，在该区域内，分别以太原市、大同市、朔州市、长治市、候马市为中心城市；分别在这五个中心城市周围方圆一百公里的地域内设立若干卫星城市，比如，在太原这一中心城市周围设立古交、忻州、清徐、榆次等卫星城市等等规划出五个城市化区域，发展成五个城市集群。这样既能够有效地发挥大城市的辐射功能，带动卫星城市的经济发展；又能够达到卫星城市疏散人口、疏散工厂、疏散服务机构等目的。从而减小大城市的人口密度，缓解大城市过度紧张的交通，减轻大城市住房困难的程度，改善大城市拥挤和混乱的社会秩序与污染严重生活和工作环境。在各区域内形成疏密有致的城市集群。
这种区域集群式城市化道路，能够避免发达国家大城市中心区衰退现象在中国重演。因为导致美、英等发达国家大城市中心区衰退的一个重要原因，就是由于这些国家实行了全国范围内人口自由流动的政策，缺乏对人口地理分布结构的其他宏观调控手段，结果造成了纯粹由经济发展的涨落决定人口流动的流向和流速。比如，五、六十年代经济高速发展时期，随着经济和其他活动向城市的聚集，大批农村人口流入城市；而随着七十年代经济萧条的出现，生产与其他经济活动停滞不前，大城市中心区的富人、中产阶级、以及部分企事业单位，先后搬迁到郊区。但是五、六十年代流入大城市的大批农村人口及其家属，根本没有能力搬到生活条件较好的郊区，并且这部分人的文化水平又很低，不能够适应技术革新的要求，所以，只能在大城市中心区处于失业或半失业的状态，陷于贫困之中。由此出现了大城市中心区房屋并置（纽约市房屋的空关率近10%），贫困人口增加，政府收入减少，财政负担加重，环境恶化，犯罪率升高，社会矛盾加剧等衰退现象。针对这种现象，美国政府于1978年3月发布了全面城市政策，英国政府于1987年颁布了《内城法》，其宗旨均是为了复兴已经衰退的大城市中心区，这将是发达国家本世纪末，甚至21世纪初的一项重要工作。
我国的城市化政策和人口流动制度，要有超前性，要汲取发达国家的教训，参考它们现阶段的政策及其走向，结合我国的国情，来研究制定。而不应当总是跟在一些发达国家的后面，亦步亦趋，它们昨天出现“城市病”，我们今天出现，它们的大城市中心区今天衰退，我们的大城市中心区明天衰退。这是一种被动的、缺乏思考和创新的决策，必须摈弃。
第三，在全国范围内宏观人口分布结构合理、平衡，各区域内实行集群式城市化政策的前提条件下，彻底废除沿用了几十年的静态等级人口流动制度，特别是等级身份性户籍制度。在各区域内，实行城乡一元化户口登记管理制度，自由选择居住的迁移制度，平等条件下自由竞争的劳动就业制度，产业化的教育制度，商品房制度，城乡统一的养老保险制度，等等。生活在区域内的每个公民具有平等的社会地位，均等的竞争机会。居住和工作在城市化区域的人口，即统计为市民；反之，则统计为农民。这种市民与农民之间的区分，只有居住地和工作地，以及职业的含义，而不存在社会等级与经济地位的差别。这种区域内的小系统循环具有以下几个方面的意义；
——周期短，信息传递快，反馈灵敏，能够弥补我国信息产业不发达的缺陷；
——道路交通承受力小，能够适应我国交通运输欠发达的现状；
——区域内相似性强，熟悉程度高，沾亲带故率高，流动人口的适应能力强，生存能力强，流动过程中出现的问题也就相对地少；
——社会互动频率高，相容性多，凝聚力强，容易形成区域优势和地方特色；
——能够充分实现区域内的竞争与活力，效率与公平，自由与平等。
总之，实行全国范围内区际间有尝化的人口流动制度和各区域内微观放开的小循环人口流动制度，能够实现控而不死、活而不乱、大融合差，但地方特色强的，动态平衡的宏观人口分布结构与平等自由的微观人口流动机制。
*本刊收到稿件时间：1995.08.09。
注释：
〔1〕参见：《中华人民共和国公安法规选编》法律出版社1982年6月第1版，第85-86页。
〔2〕同前注释〔1〕
〔3〕高佩义：《中外城市化比较研究》南开大学出版社1991年第1版，第282页。
〔4〕吴怀连：《工业化城市化能救中国吗？》我于《读书》1991年第11期。
〔5〕参见《中国城市建设与管理工作手册》，中国建筑工业出版社，1987年7月1日版，第189页。
〔6〕参见《中华人民共和国法律全书》，吉林人民出版社，1989年6月第11版，第1512—1515页。
〔7〕《光明日报》1994年10月24日
〔8 〕杨开忠著：《迈向空间—体化——中国市场经济与区域发展战略》四川人民出版社1995年10月第1版，第264—270页。