过分强调财力与事权相匹配可能对分税制改革造成误导，本文主要内容关键词为：分税制论文,事权论文,财力论文,能对论文,相匹配论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
财政体制是经济体制的基础，是政府间关系的核心所在。财政制度的正确与否，将关系到经济兴衰、社会发展和政治稳定。分税制财政体制改革以来，国家虽然在总体框架上建立了中央和地方的财政税收体制，但省以下各级政府间、特别是县乡两级分税制改革的目标还远没有到位。县乡两级财力不足和体制缺陷已成我国财政制度设计上的“短板”及众多学者们不争的事实。当分税制改革急需向纵深推进之际，迫切需要在总结改革经验、吸收改革成果和深化分税制体制的基础上，找准影响分税制实施的症结，并以制度创新为突破口，从根本上完善分税制体制。
一、分税制改革是中国财政改革的里程碑
1.分税制体制是理顺政府间关系的根本出路。与此前的财政制度①相比，分税制财政体制在规范政府与企业、中央与地方及各级政府间财政关系的同时，建立了稳定的财政收入增长机制，并作为市场经济体制下财政体制的基本制度，被世界大多数国家所采用。我国的分税制改革以财政分权和明确事权为基础，突破了“放权、让利”的传统思路，使政府间的关系从过去的“统收统支”和无休止的讨价还价中解脱出来，使各级政府之间形成一种统一和稳定的责、权、利关系，使我国的财政体制向社会主义市场经济体制迈出了关键一步。
2.改革过程中的阻力与问题的症结。分级管理的行政体制不仅有利于提高政府的行政效率和社会公众对政府部门的监督，而且有利于调动地方政府的积极性与创造性。但如果政府层次过多、行政链条过长、政府在履行职能中支付的成本过高，财政收支的效益必然降低，行政体制的作用和效能将难以充分发挥。应该承认，由于政府层级过多，我国目前的分税制体制仅在中央与地方政府间施行，而且制度设计很不完善，省以下体制五花八门。因此，有人曾就分税制体制能否在我国实施产生过怀疑，甚至出现理论误导和旧体制复归的迹象。那么，如何解决这一症结？我们不妨从行政效率和收支成本两个方面加以分析。
现代组织管理学理论告诉我们，中间环节越多，信息传递链条越长，传递的速度就越慢，失真率就越高；反之，中间环节越少，信息传递速度就越快，失真率就越低。一般而言，政府的财政行为主要体现在资金筹集和支出两个方面。政府在筹资过程中必然会消耗一定的资源，付出一定的成本，主要包括管理成本和奉行成本。根据边际效益递减规律，随着税收的提高和税率的上升，则公共支出的边际收益呈递减趋势(P(X))，要想实现政府收支活动效益最大化，财政支出的规模应取决于税收边际成本(TC)与公共支出边际收益曲线的交点(B)，即公共支出的边际收益等于公共收入的边际成本，从而找到最优税率(
)、最优管理成本(OA)和最优奉行成本(OC)。如果政府行政层级增加，行政成本则由AC增加至A'C、则TC增至T'C，税收成本则由升至
，公共财政管理成本由OA升至OA'，公共支出的收益则由
降至
。因此，在事权既定的情况下，政府行政层级的增加必然造成财政供给人数增加和政府行政成本的增加，而且会使行政体制的作用和效能受到抑制(见图1，图中OE为公共支出收益，OT为税收成本)。
图1 政府公共支出和税收成本曲线
在信息技术高度发达的知识经济时代，政府组织结构扁平化已成为世界性的主导模式。现行省以下政府层级过多，不仅增加了行政成本，不利于地区间经济交流、信息传递和统一市场的形成，反而在一定程度上加大资源损耗、加快信息衰减、增加职能界定和事权划分的难度，同时也不利于税种划分和分税制体制的设定。因此，“十二五”财政改革的重点，应该抓住减少层次这一症结，首先在预算层次上取得突破。
3.改革实践中的大胆突破和艰辛探索。从政府层次看，国外主要发达国家一般分联邦(中央)政府、州(省级)政府、地方政府三级体制。20世纪80年代，随着分级体制的实施，我国开始建立乡镇财政，形成了中央、省、市、县、乡镇五级政府、五级财政。应该承认，在我国广大农村由计划经济向市场经济的过渡时期，乡镇财政在为基层政权筹集资金和促进农村经济发展方面曾发挥过重要作用。但随着经济改革和财税改革的不断深化，乡镇体制的固有缺陷日益暴露，并成为我国问题最多的一级财政，应该具备的条件和职能已不复存在。
为了解决乡镇财政的难题，基层政府在实践中进行了艰辛的探索。安徽是最早推行“乡财县管”改革的省份。“乡财县管”实际上是集中了乡镇的财权，增强县级财政的保障能力，从而控制乡镇的债务增长和工资欠发，提高乡镇财力的均等化程度。截至目前，全国约有29个省市相继实施了“乡财县管”改革。
分税制财政体制和公共财政改革以来，县级财政作为农村公共财政的核心级次承担着农村公共服务的重要职能。20世纪80年代，随着地、市合并，我国开始实行市管县体制。但从长远看，市管县则属于低层次的行政扩张(市)行为，特别是对广大中西部地区来说，城市不仅没有拉动县域，反而增加了管理层次，加剧了县域的资源流失，不利于县域经济发展、职能完善、市场发育和统一市场的形成。因此，地方政府纷纷以明确县级职能定位和强化县级财政功能为基础，探索出“乡财县管”和“省直管县”的改革途径。
无论是“乡财县管”还是“省直管县”，改革的核心意义在于减少预算层次，从而为减少行政层次、降低行政成本、理顺政府间关系等深层次的改革提供了可能，使分税制财政体制在省以下政府间实施出现了转机。
二、财力与事权相匹配的提法对分税制改革产生误导
关于“财力与事权相匹配”的论题，笔者曾于2006年在《从县乡财政困难看政府财政关系改革》一文中读到这一观点，当分税制财政体制还不尽完善，财权与事权的划分还不够清晰时，作为一种对策性研究或解决县乡财政困难的应急措施是可行的。但如果作为一种体制或作为改革的目标贯彻的话，就显然不妥了。“财力与事权相匹配”的意义在于明确了财力分配的最终作用，但却忽视了财权配置这一关键要素。后来笔者接连在财政部的有关文件中看到了“健全财力与事权相匹配的财政体制”的命题，推行的力度越来越大、出现的频率越来越高令人担忧。如果照此下去，恐怕会对分税制财政体制改革的目标产生不可忽视的误导。
1.从税种划分看。受“财力与事权相匹配”的影响，现行体制确定基层政府承担的支出范围和内容较为宽泛，但财权的内容很不确定。分税制改革17年来，基层政府的地方税体系不仅没有发展，反而日渐萎缩。农业特产税、农业税、牧业税、屠宰税等税种先后被取消，固定资产投资方向调节税、筵席税等税种形同虚设，遗产税尚未开征，虽然从数量上看地方有13个税种，占整个税种的46％，但真正属于地方独立税种的只有房产税和契税等零星税种；营业税和城市维护建设税虽然属于地方财政的主体税种，但中央企业由中央财政直接征收。因此，地方税体系残缺不全，地方税收占全国税收总量由改革初期的20％-30％降至16.4％②,且真正属于基层的税种更少、比重更低。而共享税种则由分税制初期的3个(增值税、资源税、证券交易税)增加到12个；共享税收入由1994年的55％增加到70％左右，如果考虑部分行业的营业税、城市维护建设税和个人所得税中的利息所得由中央征收的话，共享税收入占财政收入比重实际已高达80％以上，大有向“比例分成”或“统收统支”体制复归的趋势。
2.从分税层次看。没有明确几级分税，只设定中央与地方的分税内容，省以下怎么分至今没有明确的制度安排。甚至提出走出“层级财政”、建立“辖区财政”，省以上实行分税制、省以下仍然实行包干制的观点。自分税制体制实施以来，中央财政收入占全国财政收入比重大体保持在50％-55％之间，如果加上中央掌握的社保基金和中央管理的民航、铁路、石油、金融、保险等大型垄断行业的利润，中央实际掌控的财政资源远不只55％；而县乡两级却以不到20％的财政收入，承担着70％以上人口的公共事务。从预算执行情况看，2009年中央本级财政收入为35896.14亿元，中央本级支出为7274.84亿元，近80％的收入用于转移支付，如此高的转移支付比重为世界所罕见③。
在“财力与事权相匹配”思想的影响下，基层政府虽然在财力上得到补充，但财权极度虚置，责任难以体现，大量资金在频繁的上缴和下拨中不仅损失了效益，而且增加了成本。深入分析改革进程中遇到的重重障碍不难看出，这与改革思路出现紊乱、改革目标发生偏离和对改革的途径产生误导不无关系。
3.从转移支付效果看。虽然中央对地方支持的力度不断加大，其规模和比重也不断增加，但由于基层政府财权缺失、事权不清，从而使“财力与事权相匹配”的高论成为空中楼阁。2009年，中央对地方的财政转移支付为28621.3亿元，其中：税收返还4942.27亿元，占转移支付总量的17.3％；一般性转移支付11319.89亿元，占转移支付总量39.5％；专项转移支付12359.14亿元，占转移支付总量43.2％。上述三项转移支付项目中，税收返还带有明显的旧体制的痕迹，应该逐步取消；一般性转移支付由于比重过低，难以满足地区平衡和公共服务的需求。而专项转移支付的问题是，比重过大，占转移支付总量达43.2％；项目过多，多达230多项，几乎涉及所有的预算科目，许多项目早已失去专项的意义，已由专项补助演变为一般性支出。其中部分专项看似中央集权，实质则是部门集权，约有30多个部门参与分配，加之透明度不高、结构不合理、与地方预算不衔接等等，造成一些专项内容相近、资金交叉、项目重复；有些专项多头申报、重复立项，资金多头下达、多头开户。许多项目由于人为因素和讨价还价的成分多，不确定性强，随机性大，在具体操作上往往是谁的关系近、腿跑得勤、上级路线走得好，谁就能够多分得“一杯羹”，不仅助长了地方和基层“跑部钱进”的势头，而且人为地增加了项目环节、加大了行政成本，对均衡地区财力和公共服务均等化的作用非常有限。
4.从县乡面临的实际看。财力不足只是表象，关键是财权与事权界定不清。特别是近年来，随着中央转移支付规模的不断增加，县乡财政面临的问题已不能简单地归结为财力的不足。有些县乡来自上面转移下来的财力已是自身财政收入的数倍之多，但由于资金来源渠道多，大部分财权不在基层，基层政府只能盯着上面的财力消极应对，而自身特色的治财理念却难以形成。因此，脱离基层实际的财政体制和忽视自身动因的基层政府在如此尴尬的窘境中是难有作为的。为了解决上述问题，财政部曾经要求地方对上面各条渠道下来的零散资金进行“整合”，许多基层也希望通过资金整合来发挥本级政府的职能作用，从而弥补财政资源的流失，提高财政资金的效益。但对于一无财权、二无授权的基层政府，整合上面下来的专项资金谈何容易，闹不好将要担负挪用资金的罪名。因此，面对徘徊在十字路口的财政改革和如此尴尬的基层财政，是“授之以鱼”、还是“授之以渔”，是治标、还是治本，只要稍加分析就会不言自明。
三、坚持分税制财政体制必须把握原则、理顺思路
联系目前税种划分、税收体系和收支结构方面存在的问题，特别是财政专项转移支付存在的资金散、渠道多、项目杂、管理乱、效益低等等问题，有必要从理论上正本清源，理顺思路，在坚持分税制目标的基础上，把握分税制改革的原则，从而使分税制改革少走弯路。
1.分税制体制的关键要素是财权与事权。财权的划分直接与税基、税种划分和政府间收支结构相关。在分税制财政体制下，政府之间从形式上看划分的是财权，但财权背后的实质则体现着责任，即一级政府应该承担的具体事权。因此，分税制财政体制的基本原则必须在确定一级政府事权范围的基础上，赋予该级政府相应的财权。而财力则是一级政府可支配、或者应该得到的财政收入，其中包括自筹收入和转移支付收入。当一级政府的自筹收入难以满足基本公共服务需求时，有权利得到上级政府的转移支付，从而将政府间的关系引入制度化和规范化的轨道。
2.财力包含于财权，而不能取代财权。从财权与财力的关系看，财权是基础，我们通常所指的财力应属于财权运用过程的实质内容和量化指标，财力的配置首先属于财权范围内的制度安排。所以，分税制财政“体制目标应是在财权与事权相顺应的基础上，力求使各级政府的财力与事权相匹配”。因此，我们既不能离开财力来空谈财权，更不能跳过财权环节、撇开财权的作用而直接寻求财力与事权匹配，以防落入分成、包干、统收统支与大量转移支付情况下非规范地“跑部钱进”的老路。
四、坚持分税制财政体制必须选准路径、认清目标
在社会主义市场经济体制下，分税制财政体制作为体现国家意志、反映政府职能和活动范围的重要制度，是解决市场经济条件下财政分配问题和理顺政府与企业及政府与政府间关系的唯一出路。从改革的实践看，分税制改革的目标虽然不可能一步到位，但在问题的研究和方案的设计上不应该回避矛盾。因此，坚持分税制财政体制必须在重点突破的基础上，把完善省以下体制作为财政改革的重点目标，并重点解决以下问题。
1.选准改革路径，明确改革目标。从财政的本质看，财政体制不仅仅属于经济范畴，而且涉及政治体制和行政体制，财政体制改革必须要与政治体制和行政体制的改革密切配合。确切地说，财政体制改革应该是国家经济体制改革和政治体制改革的基础和实质性内容。因此，试图由财政一家关起门来改革、或是在旧体制帷幔里修修补补的路子是走不通的。改革和发展是当今时代的主流，坚持和完善分税制体制，必须在科学发展观的指导下，明确改革目标、选准改革路径(见图2)，在理顺政府间关系、划清财权与事权、保障国家财政稳固与平衡的基础上，促进经济社会发展，推进社会主义市场经济体制完善。在政府机构扁平化和管理手段信息化的大趋势下，减少政府层次、转变政府职能已是箭在弦上，蓄势待发；完善分税制体制、提高政府效能已是大势所趋，势在必行。
图2 分税制改革目标、路径示意图
2.财政需要适度分权，而财力需要适当集中。根据改革的进程和财权与事权的现状，目前国家财政需要适度分权，即：根据分税制财政体制的原则和目标，明确各级政府事权，并根据各级政府的事权和职能赋予适当的财权，构建合理的地方税体系，从而实施分级负责，责、权、利结合的分级管理体制。而政府财力则需要适当集中：一是参与分配的主体必须集中，资金一个渠道下达，避免财力部门化倾向；二是缩短财政战线、减少预算级次、整合财力资源，实施中央—省—市县三级预算，为逐步向中央—省—市县三级政府的行政体制过渡奠定基础。
3.加长市县级“短板”，完善地方税体系。从收入结构和税收体系看，目前的“短板”在县乡，加长市县级“短板”、完善基层税源体系是我国税制改革的当务之急。从市县的实际情况看，财产税的税源比较充足，税基也比较稳定，具有良好的筹资功能。因此，财产税的开征对具有一定工商业水平的市县级税源的完善能起到至关重要的作用，是建立地方税收体系和培植低端财源支柱的最佳选择。具体方法是：在房地产税基评估基础上将房产和大型固定资产等不动产纳入财产税的计征范围，同时对两套以上住宅或人均40平方米以上的住房征收物业税，在房屋的租赁环节征收所得税，在房产的交易环节征收契税，择机开征遗产赠与税等适合于基层开征的税种。此外，关于契税和土地方面的税收也需要很好的整合和规范，从而逐步建立我国的财产税体系。对于工商业欠发达而资源富集的地区，则应更多地侧重于资源税的作用，把资源税作为地方税体系中的支柱财源。从而使大部分市县能够依靠自身的财政收入来提升自己的公共支出能力。
4.调整收入结构，合理安排财力。在收入结构上，中央本级财政收入占全国收入的比重应保持在50％、省本级收入保持在20％左右、市县收入保持在30％左右比较合理，这样既能保证各级政府具有稳定的财政收入，又能保证中央和省级政府的调控和转移支付能力。从财政支出和财力的分布看，中央本级支出大体保持在25％、另外的25％转移到地方，省本级支出大体保持在10％、另外10％转移到市县，这样市县的可用财力可以保持在65％左右。如果按照这样的比重和结构，在明确财权与事权的基础上合理安排财力，将会有利于政府间关系的稳定、政府效率的提高和国家财政的稳固与平衡。
5.规范转移支付制度，完善分税制体制。建立科学、规范的财政转移支付制度，不仅是分税制体制的自我完善，同时也是公共财政框架下平衡地区差异，增加调控能力，改善政府间关系，加速经济社会协调发展的客观要求和基本保证。完善转移支付制度，一是要调整转移支付结构。即：逐步取消税收返还和体制补助等过渡性措施，减少和规范专项转移支付，加大一般性转移支付的比重。同时，要根据公共服务均等化的原则及区域平衡和主体功能区的发展理念，增加横向转移支付的项目。用于体现均等化意图的一般性转移支付比重，应保持在转移支付资金总量的50％以上，专项转移支付及横向转移支付两项之和不得高于50％，从而确立以一般性转移支付为主、专项补助及横向均衡为辅的财政转移支付模式。二是要完善分配制度。采用科学的计算方法和规范化的分配手段，把转移支付资金和项目纳入整个预算体制通盘考虑，从制度上构筑科学、规范、公开、透明的财政转移支付体系。
注释：
①指分税制改革前的统收统支、财政包干和分成制度。
②根据国家统计局《2007年中国统计年鉴》数据计算。
③国外也有少数转移支付比重超过80％的国家，但它们转移支付的内容主要为中央统筹的社会保障基金，而本文涉及的我国转移支付数据中不含社会保障基金。
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