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[中图分类号]D920.0 [文献标识码]A [文章编号]1009-6566(2003)06-0037-04
19世纪末20世纪初，伴随着社会生活的复杂化、政府职能的扩张，授权立法作为国家管理的一种重要手段在西方国家逐步兴起并发展起来。目前，授权立法理论已经得到多数国家的认同，并且在实践中被广泛运用。我国自改革开放以来，在立法领域中也大量运用授权立法。然而，如何采取有效的监督控制措施，建立一套行之有效的授权立法监督制度，以避免授权立法的内在危险，发挥它在国家管理中的作用，这是包括我国在内的每一个实行授权立法制度的国家必须要解决的问题。本文试对我国授权立法监督制度的现状及其完善作一探讨。
一、我国授权立法监督制度的现状
较为完善的授权立法监督制度，应当包括以下三方面的内容：一是规定有权对授权立法进行监督的主体；二是规定对授权立法进行监督的形式；三是规定对授权立法进行监督的内容[1]。从我国授权立法的有关规定和立法实践来看，不论是授权立法监督的主体，授权立法监督的形式，还是授权立法监督的内容，都存在许多疏漏和问题。
1.授权立法监督主体
(1)授权立法监督主体的封闭性
根据我国现行宪法和组织法的规定，我国的立法体制“是中央统一领导和一定程度分权的、多级并存、多类结合的立法权限划分体制”[2]。其结构是：全国人大及其常委会行使国家立法权；国务院有权根据宪法和法律制定行政法规，享有行政法规制定权；国务院各部委根据法律和行政法规制定行政规章，享有部门规章制定权；省、自治区、直辖市以及较大市的人大及其常委会制定地方性法规，它们的人民政府制定行政规章，享有地方性法规和政府规章制定权；民族自治地方制定自治条例和单行条例，特别行政区和经济特区分别制定特区法律和法规。可见，在我国，享有立法权的机关包括权力机关和行政机关。与这种立法体制相吻合，我国在立法监督主体包括授权立法监督主体的设置上遵循这样一个原则，即享有立法权的机关同时也是立法监督的机关。很显然，这种监督体制，实际上惟独排除了司法机关的授权立法监督权。在这种监督体制中，所谓授权立法监督权，实际上被封闭在拥有立法权的主体之内。是否拥有立法权，也就成为决定一个机关是否拥有授权立法监督权的惟一要件。这种由立法机关作为惟一的授权立法监督主体的机制，在总体上属于一种立法系统内部的自我监督体制。
(2)授权立法监督机构的非专门性
授权立法监督不仅专业性很强，而且还是一项经常性的工作，没有一个专门机构来负责很难保证监督的效果。以全国人大及其常委会为例，全国人大每年举行一次例会，每次会期仅半个月左右，虽然全国人大常委会每两个月召开一次会议，但会期也很短，无法及时地处理授权立法中出现的问题。再加上全国人大及其常委会的职能很多，实际上无暇顾及授权立法的监督工作。基于上述问题，全国人大及其常委会在对授权立法进行监督时，都由全国人大各专门委员会来具体负责。从各专门委员会的情况看，由于它们在法律草案的拟订过程中具有重要作用，由它们具体负责授权立法的监督工作显然具有一定的优势。然而，专门委员会的地位和性质决定了它们在授权立法监督中的作用也是有限的。
2.授权立法监督范围
授权立法的监督范围包括两个方面：一是对授权立法内容的监督，二是对授权立法程序的监督。目前，我国在授权立法监督范围方面存在的问题主要是对授权立法内容的监督不明确、不具体，且缺乏一套专门的授权立法程序。从我国授权立法对授权立法监督范围的规定来看，对授权立法的内容一般都只作限制性的规定，对授权立法的程序除了有的规定批准和备案程序外，未作其他具体的规定，授权立法的程序往往是与被授权原有的立法程序相一致。因此，授权机关在对授权立法进行监督时，缺乏一个明确的审查标准[3]。
3.授权立法监督方式
我国授权立法监督主要有两种方式：一是批准，二是备案。目前，这两种监督方式都不同程度地存在问题。
(1)批准中存在的问题
批准监督方式存在的主要问题是授权人与监督权相分离。目前，批准监督方式主要用于全国人大常委会向国务院各部委及直属机构的授权中，即全国人大常委会在其通过的法律中，授权国务院各部委及直属机构制定有关规章，并要求报国务院批准。全国人大常委会虽然在授权中，规定了“批准”监督方式，然而，监督主体并不是全国人大常委会自己，而是将这种监督权给了国务院。这种授权与监督权的分离，“在一定程度上恰恰反映了全国人大常委会的放权，更多体现的不是监督，因为将本属于自己的监督权授予与授权立法制定机关属于同一部门的国务院后，只能是国务院监督其各部委，只能是体制内的监督，而没有体现全国人大常委会的监督。”[4]
(2)备案中存在的问题
就备案监督方式来讲，目前主要用于向国务院和地方的授权中，即国务院根据授权制定的行政法规要向全国人大常委会备案，地方权力机关根据授权制定的地方法规要向全国人大常委会和国务院备案。全国人大常委会在备案中存在的问题主要是：第一，审查工作力不从心。由于近几年我国立法步伐加快，新出台的法规逐年增加，审不过来的矛盾日益突出。例如，到1997年6月，有的专门委员会对1994年报备案的法规还没审查完。第二，审查工作缺少权威。虽然在具体操作上，报送全国人大常委会备案的法规是由各专门委员会进行审查的，但在实践中，所谓专门委员会审查实际是少数个别工作人员在审查，审查意见以专门委员会的名义提出。由于不是常委会的审查意见，这样的审查意见就缺乏权威性，所以，当地方人大常委会有不同意见时，审查就不了了之。第三，审查质量难以保证。由于一些工作人员的知识、认识水平和法律素养的局限，审查意见难免有失之偏颇之处，审查意见的正确性也就难以保证。第四，备案的强制力不够，突出的表现在对拒不报送备案或不按期报送备案缺乏一个有效的制裁措施。这些问题在国务院备案中同样存在[5]。
二、建立健全我国授权立法监督制度的构想
1.建立健全授权立法监督机构
首先，建立授权立法监督委员会。监督机构、人员和职能的专职化和专门化是监督工作性质决定的，这也是现代法治的一项基本要求。就我国授权立法监督而言，虽然我国现行的授权立法监督主体包括国家权力机关和国家行政机关，但它们却不是授权立法监督的专门机关。由于缺乏专门的授权立法监督机构，监督的有效性难以保证，并最终导致授权立法监督虚置的状况。笔者认为，要彻底改变这种状况，必须进一步健全授权立法监督机构。从我国授权立法监督的实际情况出发，建立授权立法监督委员会，由其专门行使授权立法监督权，无疑是一种最佳的选择。
其次，赋予法院以授权立法监督权。在没有违宪审查制度的国家，法院无权非议议会立法，宣布其违宪。但是，几乎在任何国家，行政立法(包括行政机关根据授权进行的立法)都不享有这一特权。目前在我国，赋予法院以授权立法监督权，由法院对行政机关的授权立法进行审查，不仅是必要的，而且是可行的。(1)我国行政诉讼的实践为法院审查授权立法积累了经验。1990年10月1日，我国《行政诉讼法》正式施行，从此，行政机关的具体行政行为被置于法院的司法审查之下。经过十几年的行政诉讼司法实践，法院积累了丰富的审判经验，行政审判人员的业务水平有了很大提高，这些为法院审查行政机关的授权立法提供了实践基础。(2)由法院对授权立法进行审查符合我国的立法现状和立法趋势。其一，《行政诉讼法》实际上赋予了法院对规章以及规章以下的行政规范性文件有限的司法审查权。因为法院对规章的“参照”，实际上暗含着法院对规章有评价的权力并有决定是否承认其效力、是否适用的权力。法院在审理行政案件时，对符合法律、行政法规的行政规章，法院可以适用；对不符合法律、行政法规的行政规章，法院可以不予适用[6]。其二，《行政复议法》明确将部分抽象行政行为纳入了行政复议的范围，为法院审查行政机关的授权立法作了有益尝试。可以预见，今后随着民主和法制建设的进一步完善，逐步将授权立法纳入司法审查的范围是可行的。(3)国外司法监督制度的实践提供了可资借鉴的丰富的经验。司法审查以独立的司法权力来制约行政权力，典型地反映了国家权力的分工与制约，保障人民的民主权利，体现宪政体制的民主理念。虽然司法审查也有自己的弱点，但人们一般还是视司法审查为能够抑制行政活动中的过度行为的最重要的保障。这是因为“司法审查不仅在其实际应用时可以保障个人的权益，而且在于司法审查的存在对行政人员产生一种心理压力，可以促使他们谨慎行使权力。”[7]正因为如此，在主要西方国家中，法院的司法审查被作为一种重要的授权立法监督机制而采用。这也从一个侧面反映了对授权立法司法监督的可行性。
2.改革授权立法监督方式
首先，完善备案制度。备案作为一项制度，应当由一系列具体而严密的环节构成，包括备案的机关、备案的期限、备案的审查和处理以及不按规定报送备案的责任等等。就我国现行法律的规定来看，仅对备案的机关、备案的期限作了规定，对其他环节未作出统一的规定。今后，在备案制度上，应着重做好以下工作：(1)明确规定备案审查的内容。作为一种有效的监督方式，备案不仅仅是存档备查，关键是要对报送备案的授权立法进行审查。只有这样，才能避免被授权机关懈于行使授权立法权，保证授权立法质量，充分实现授权立法监督的目的。关于备案审查的内容，笔者认为应主要审查以下内容：第一，审查授权立法是否符合授权目的和授权范围。“如果法规在法律目的之内，它就是有效的。否则，虽然它可能是合理的，或是必要的，但也会被认定属于越权无效……当然，法律的目的只能从法律使用的语言中获得。”[8]授权立法不仅要符合授权立法的目的，同时还不得超越授权法所授予的权限范围。这就要求被授权机关必须在授权范围内进行立法，否则即是越权。第二，审查授权立法是否溯及既往。授权立法不得溯及既往，除非授权立法的内容是赋予公民权利。为避免溯及既往情况的发生，应以法律的形式对授权立法的生效作出统一规定，同时授权机关还应当对授权立法的溯及既往问题进行审查，发现问题应立即停止授权立法的实施。第三，审查授权立法是否包含再授权的内容。一般而言，在没有授权机关明确允许的情况下，授权立法权只能由被授权机关来行使，被授权机关不得将其再转授给其他机关。因为从理论上说，被授权机关之所以能够得到授权，是基于授权机关的信任。如果被授权机关没有得到授权机关的同意而擅自将权力再次授出，必然违背授权机关的初衷。另外，立法权的层层授权，也使立法权面临着被分解的危险，并使授权立法失去授权机关的监控，最终完全脱离授权目的。从我国授权立法实践看，未经授权机关同意而擅自再授权的情况比较广泛，因此，在今后对授权立法的备案审查中，应重点审查这一内容。(2)明确规定接受备案的机关的不予备案的权力。从逻辑上来讲，接受备案的机关对报送备案的授权立法审查后，必然涉及到是否予以备案的问题。予以备案是审查后的一种处理结果，对此没有疑问。问题在于接受备案的机关经过审查后发现授权立法不符合授权法的规定，是否可以不予备案。笔者认为，从理论上讲，对于报送备案的授权立法既可以备案，也可以不予备案。因为备案是授权立法监督的一种方式，如果对报送备案的授权立法都当然应予备案，就体现不出对授权立法的监督。因此接受备案的机关应当有不予备案的权力。一旦接受备案的机关作出不予备案的决定，该授权立法就自始无效。(3)严格对拒不报送备案行为的处罚。应以立法的形式明确规定，授权立法必须在规定期限内报送接受备案的机关备案，这当然包括报送国务院备案和报送全国人大常委会备案。对于拒不报送备案的行为，接受备案的机关有权进行处罚。在具体的处罚措施上，除了通报、责令限期改正外，还应进一步规定，如果在规定期限内仍不改正的，接受备案的机关可以采取一定的强制措施强制报送备案，审查后作出相应的处理决定。同时，对于拒不报送备案机关的主要负责人给予行政处分，追究其行政责任。
其次，改革和完善批准制度。如前所述，在我国的授权立法监督制度中，批准这种监督方式主要用于全国人大及其常委会向国务院各部委的授权之中。其特点是：全国人大及其常委会将“批准”这一监督权授予了国务院，而其本身却不对授权立法行使监督权。而在全国人大及其常委会向国务院的授权中，还没有采用批准制度实施监督。笔者认为，由全国人大及其常委会直接向国务院部委授权违反了不能越级授权的原则。今后，随着我国授权立法制度的完善，这种越级授权的现象必然会消失，而用于全国人大及其常委会向国务院部委的授权中的“批准”监督方式，也将随之消失。但是，作为授权立法监督的一种有效的监督方式，批准制度则不能取消。今后我国的批准制度应主要用于对国务院、经济特区的授权立法中。为此，应明确规定国务院、经济特区根据全国人大及其常委会的授权制定的法规应当经全国人大授权立法监督委员会批准后施行，特别是当授权事项涉及到国家、公民的重大利益、涉及到我国基本的经济制度建设等问题时，或者当全国人大常委会在向经济特区人大及其常委会的授权事项涉及对法律、行政法规、地方性法规作变通规定时，采取这种监督方式尤为重要。
3.完善授权立法监督范围
授权立法监督的范围包括两个方面：一是对授权立法内容的监督，二是对授权立法程序的监督。由于在前面论述中对授权立法内容的监督已有涉及，因此在这里，笔者将着重讨论授权立法程序的监督问题。
在授权立法中，程序是监督控制授权立法的重要手段。正因为如此，许多国家都在授权法中明确规定了授权立法程序，被授权机关必须按照程序的要求制定授权立法，否则监督机关可以以违反程序要求而宣布授权立法无效。目前，我国的授权法除了对授权立法的备案、批准有规定之外，对授权立法的制定程序则没有具体的规定，这不能不说是我国授权立法监督制度中的一大缺憾。由于对授权立法的制定程序缺乏统一规定，实践中，被授权机关一般根据原有的立法程序制定授权立法。笔者认为，授权立法的制定程序应由全国人大作出统一、具体的规定，只有这样，才能体现出对授权立法在程序上的监督。在设置授权立法的制定程序时，应突出公众参与授权立法的程序，特别是对听证程序给予明确具体的规定。我国《立法法》虽然首次在行政立法(包括国务院的授权立法)中引入了听证程序，但却只规定了听证会形式，而且没有规定必须采用，对举行听证的程序也未作具体规定。为避免听证流于形式，全国人大在规定授权立法的制定程序时，除了明确规定授权立法在制定过程中“应当”举行听证外，还要对听证的形式和程序作出具体规定。关于听证的形式，可以借鉴国外的经验，采取混合式听证方式。但是，对于公众利益影响重大特别是纳入听证范围的授权事项，必须举行正式的听证会，以充分听取公众的意见。此外，对通知、公众参与、公布等具体程序必须作出明确规定，以保证听证程序的可操作性。
收稿日期：2003-07-17
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