改革开放以来农村教育政策分析与绩效评估，本文主要内容关键词为：改革开放以来论文,农村教育论文,绩效评估论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40—011.8 文献标识码：A 文章编号：1003—8477（2007）01—0157—04
改革开放以来，中国社会进入了全面转型时期，即由传统的农业社会向现代的工业社会转变，使之在政治、经济、文化等一系列社会结构上发生了整体性变迁。[1](p96) 社会转型必然引起与原有的社会结构相配套的规则与程序不同程度的失范，而新的社会结构要素的生长亟待国家政策上的调适和制度上的创新。那么中国的农村教育如何随之进行调适与创新，如何形成与新的社会结构要素协调发展的关系来促进农村社会的全面发展？这些不仅与现阶段所倡导的构建“和谐社会”和“建设社会主义新农村”密切相关，而且也关系到我国改革开放和社会主义现代化建设的全局。本文试图通过对改革开放以来我国所推行的农村教育政策进行分析与绩效评估，指出其对农村教育及农村社会的影响，再针对农村教育的现实提出相应的对策和建议。
一、改革开放以来农村教育政策分析
建国以来，我国农村义务教育一直实行的是国家办学、政府负责、财政单一供给的管理模式。1980年以后，随着家庭联产承包制的实行，农村的经济体制发生变化。与此相适应，农村义务教育的管理体制也进行了改革。在这种体制变化中，农村义务教育逐渐变成由乡、村办，由农民自己办。
1985年，改革开放后第一次全国教育工作会议在北京召开，提出了实行九年义务教育的宏伟目标，确立了基础教育由地方负责、分级管理的原则，除大政方针和宏观规划由中央决定外，具体政策制度、计划的制定和实施以及对学校的领导、管理和检查的责任、权力交给地方。为了保证和加强这次会议精神的贯彻实施，会后下发了《中共中央关于教育体制改革的决定》（简称《决定》），对教育体制改革的方针和原则作了明确的要求和规定。这是一份纲领性文件，标志着教育功能的重大转变，即从以往注重教育的政治功能转向了注重人力资源开发的经济功能。
1986年4月六届人大四次会议正式通过《中华人民共和国义务教育法》， 以基本法的形式把《决定》中的要求规定下来并保障其落实。之后在国务院转发的国家教委、计委、财政部、劳动人事部《关于实施义务教育法若干问题的意见》和1987年6月国家教委、 财政部下发的《关于农村基础教育管理体制改革若干意见》中又对中央和地方、县和乡的基础教育职权划分的中央统筹、地方负责、分级管理原则作了具体的规定。
“地方负责、分级管理”的原则极大地调动了地方政府、学校和广大群众办学的积极性，使农村的办学条件从“一无所有”逐渐向标准化迈进，保证了农村基础教育的健康发展[2](p124) 同时实行“农科教”结合，调整教育结构，加强职业技术教育和成人教育，在县以下农村逐步建立基础教育、职业技术教育、成人教育相互沟通、布局合理的农村教育体系，调整农村教育结构，形成了“三教统筹”的局面。
1992年10月12日，在中国共产党第十四次全国代表大会上，确定了“到本世纪末，基本普及九年义务教育，基本扫除青壮年文盲”（简称“两基”）作为90年代我国教育事业发展的重要战略目标。这份文件日后成为了农村教育工作的基本着眼点和目标。
1993年，中共中央、国务院颁布《中国教育改革和发展纲要》（简称《纲要》），以指导90年代教育的改革和发展。《纲要》指出：“县乡两级政府要把教育纳入当地经济、社会发展的整体规划，分级统筹管理基础教育、职业技术教育、成人教育，统筹规划经济、科技、教育的发展。”《纲要》确立了农村中等及中等以下教育，县、乡、村三级办学、县乡两级管理的体制，对其他教育工作也提出了新的任务和要求。
1994年6月召开了第二次全国教育工作会议，对农村基础教育管理中的县、 乡分级管理做出了相应的调整，进一步明确了“农村基础教育的办学责任，除了少数经济比较发达的地区可以实行县、乡两级管理外，多数地区责任主要在县，在学校经费无法保障的贫困地区，教育经费的统筹管理权要放在县级政府”。从而使农村基础教育“地方负责、分级管理”的体制进一步完善为县、乡、村三级办学，县乡两级管理，以县为主的体制。在政策上保证了教育经费的稳定来源和增长，保证了教育改革的顺利进行，特别是保证了农村教育的健康、协调发展。
1999年1月国务院批转《面向21世纪教育振兴行动计划》（简称《计划》），同年6月召开了第三次全教会，出台了中共中央关于《深化教育改革， 全面推进素质教育的决定》（简称《决定》）。如果说《计划》绘就了教育改革蓝图，《决定》则是实现蓝图的具体步骤。其鲜明主题在于依法全面实施素质教育，这是教育改革进入新阶段的标志，也是一次历史的跨越。
2000年，农村税费改革首先在安徽进行试点，随后在全国铺开。此项改革由于取消了农民负担的教育费附加和教育集资，使得原有的农村义务教育的资金来源渐趋干涸。虽然国家加大了转移支付的力度进行补贴和扶持，但对于干渴多年的农村义务教育来说，仍然是杯水车薪。农村义务教育陷入困境。
针对农村义务教育发展中管理重心偏低、投入严重不足和农民负担过重等问题，2001年5月，国务院颁布了《关于基础教育改革与发展的决定》， 要求农村义务教育实行“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的管理体制。2002年，国务院办公厅下发《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，对“以县为主”的体制进一步进行部署。
“以县为主”管理体制的实施是我国农村义务教育由“农民办”向“政府办”的重大转变，是农村义务教育管理体制的历史性跨越。其优势虽然非常明显，但是，这一体制实施中存在的问题也不容忽视。主要表现在：我国地域广阔、人口众多引起的信息不畅造成政府管理失灵；在实施“以县为主”后，特别是在中、西部地区许多财力薄弱的县级财政难以支撑所应该分担的教育投入而“主”不起来。
2001年2月，国务院批准《基础教育课程改革纲要（试行）》，标志着我国基础教育课程改革全面启动。遵循“先实践，后推广”的原则，新课程于2001年9 月在全国38个国家级实验区进行了实验。2004年秋季，在对实验区工作进行全面评估和广泛交流的基础上，课程改革进入全面推广阶段。到2005年，中小学阶段各起始年级原则上都进入新课改。
这次改革不是对课程内容的简单调整，不是新旧教材的替换，而是一次以课程为核心的波及整个教育领域乃至全社会的系统改革，是一场课程文化的革新，是教育观念与价值的转变，涉及课程的理念、目标、方法、管理、评价等方面。
但是，这次改革在农村实行的效果并不理想。首先，农村的现实条件不成熟。因为新课改从教学形式上就特别注重学生的参与性，但由于农村教育经费短缺，与课程改革配套的设备不能到位，无法正常开展课改实验。其次，农村师资数量短缺、质量难以保证，在观念和态度上也较为落后消极，因此很难做到新课改所倡导的“上下互动”、“一对一”的个性化教学。第三，新课改完全采用一刀切的做法，忽视了城乡差异。例如，课改教材具有城市中心取向，教材内容不能很好地反映农村社会实际与农村教育现实，在教学模式、教育内容的选择和教学活动的开展上，也没有结合农村生活实际，没有突出农村特色开设以实用技术为主的课程。这不仅导致农村培养出来的人才不适应农村自身的发展反而大量流入城市，而且也使得城乡教育差距越拉越大，教育的不公平问题进一步凸显。
2003年9月，国务院召开全国第一次农村教育工作会议， 下发了《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》。决定分为八个部分，其中涉及大力发展职业教育和成人教育、深化农村教育改革、完善经费保障机制、建立健全资助家庭经济困难学生就学制度等多方面的内容。这是建国以来第一个关于农村教育改革与发展的纲领性文件，由普及九年义务教育是教育工作的重中之重向农村教育工作是重中之重转变，肯定了农村教育在全面建设小康社会中的重要地位，提出了农村学校的多重任务，也明确了各级政府的责任。
2004年教育部发布了《2003—2007年教育振兴行动计划》，把推进农村教育发展与改革作为今后几年的工作重点。要求全面贯彻《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》，坚持把农村教育摆在重中之重的地位，加快农村教育发展，深化农村教育改革，促进农村经济社会发展和城乡协调发展。努力提高普及九年义务教育的水平和质量，为2010年全面普及九年义务教育和全面提高义务教育质量打好基础。深化农村教育改革，发展农村职业教育和成人教育，推进“三教统筹”和“农科教结合”。认真落实“以县为主”的农村义务教育管理体制，加大投入，完善保障机制。这表明农村教育政策在不断地修正完善以适应农村社会和经济的发展，由“两基”目标向全面普及九年义务教育和全面提高义务教育质量的“两全”目标转变。
2005年12月24日，中央发出《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，承诺确保2006年西部地区农村义务教育阶段中小学生全部免除学杂费；2007年这一政策将扩展到中部和东部地区，同时继续对贫困家庭学生免费提供课本和补助寄宿生生活费。
2006年中央宣布进行新农村建设，国家和社会各界对于“三农”问题日益关注，对于农村教育的研究也日渐增多，掀起了前所未有的研究高潮。
二、改革开放以来农村教育政策的绩效评估
（一）农村教育政策对农村教育产生的积极影响。
1.“普九”、“两基”与农村职业教育、成人教育获得长足发展。
截至2004年底，全国共有小学39.4万所，其中县镇和农村有37万所，占94％；小学在校学生1.125亿人，其中县镇和农村学生占84％。全国共有初中6.3万所，其中县镇和农村有5.43万所，占86％；初中在校学生6475万人，其中县镇和农村学生占83％。2004年全国通过“普九”验收的县（市、区）达到2765个，全面完成“两基”验收工作的省（自治区、直辖市）增加了12个，“两基”人口覆盖率达到93.6％。农村地区义务教育普及水平逐年提高，农村小学适龄儿童的入学率达到98.6％，初中毛入学率达到94.1％。[3](p245) 目前，我国人均受教育年限达到8年，超过了世界平均水平。农村职业教育和成人教育有了很大发展，县、乡、村三级农民培训体系初步形成。5年来，中等职业学校共培养农村学生1300多万人，培训农村劳动力4.6亿人次，培养了一大批科技示范户和致富带头人，涌现出一批为农服务的先进典型。
2.农村教育经费有了较大幅度的提高。
教育经费不足一直是制约农村教育发展的瓶颈，尽管各级政府教育经费落实过程中还存在一些问题，但是，从“十四大”正式确立教育必须优先发展的战略地位到近年来基本完备的教育立法，足以看出党和国家对发展教育的重视和决心。几十年的实践基本上理顺了办学与管理的关系，从政策上保证了教育经费的稳定来源和增长，保证了教育改革的顺利进行，特别是保证了农村教育的健康、 协调发展。1997年，全国农村义务教育经费预算内拨款为430亿元， 占当年义务教育总投入的54.8％。2002年，全国财政预算内对农村义务教育的拨款达到了990亿元， 占当年义务教育经费总投入的78.2％，五年间增加了1.3倍，初步实现了从“农村教育农民办”到“农村教育政府办”的转变。近几年来，中央财政对农村义务教育的支持明显增加，主要体现在工资转移支付、贫困地区义务教育、农村中小学教师工资补助、消除中小学危房、信息化建设、资助困难学生等方面。正因为此，我国农村教育步入了一个崭新的发展时期。
3.农村中小学的办学条件得到显著改善，乱收费得到治理。
农村中小学的校舍面积不断扩大，相关硬件设备的配置也有所增加，尤其是贫困地区义务教育办学条件改善程度较大；帮助家庭经济困难学生完成义务教育的工作得到加强；农村中小学素质教育扎实推进；义务教育阶段课程改革实验工作以及信息技术教育取得了较大进展。
农村治理中小学教育乱收费现象取得成效。全国已有548 个国家扶贫开发重点县、115个省级扶贫开发重点县在农村中小学实行“一费制”， 中小学收费进一步规范，乱收费问题进一步得到治理。
4.农村教师的素质不断提高。
农村教师队伍的整体素质不断提高，教师职称、年龄等结构渐趋合理，长期困扰农村基础教育发展的民办、公办教师并存的状况基本结束。目前已有22个省份出台了中小学教职工编制标准实施意见并积极进行编制核定工作；2002年农村中小学代课教师比2001年减少11万多名；农村小学专任教师学历合格率达到97％，初中教师学历合格率达到86.5％。
（二）农村教育政策的不足之处。
1.对农村教育缺乏针对性，忽视了城乡差别和地区差别。
教育政策的制定一直是以城市教育的发展为基点，难以符合农村教育的实际。在此教育发展模式下，国家统一办教育，统一教育方针和教育目的，统一课程，统一考试并统一发文凭，而不去考虑城乡间的差异，统统用完美无缺的“标准答案”所掩盖，这种教育模式并不适应农村和落后地区的发展。例如，长期以来我国实行的是单一的精英教育模式，非精英教育处于附属地位和萎缩状态，使得人们都趋向于高等教育，于是出现了“千军万马过独木桥”的现象。由于农村教学条件和教学质量的制约，农村学生在高考中自然处于不利的地位。
教育发展也与经济发展一样表现出随地区不同的差距格局，这种差距不仅表现在东、中、西三大区域之间，而且也强烈地反映在一个区域的内部。由于各地区经济发展水平不同，使用同一种模式就使得各地所培养出来的人才大量流向经济发达的地区，而没有走出一条适合西部地区“教育与生产劳动相结合”、“教育与西部地区人民生活相结合”的道路，[4](p201) 缺乏自身的特色。
2.政府包揽的办学格局没有根本转变。
在国家实行的教育政策中，政府是主要的办学主体，实行分级管理。这一办学体制对中央、地方、学校权限的适当划分，虽然增强了各自主体观念，明确了各自职责、义务、权利，激发了能动性、自主性、创造性。但是也存在不少问题：首先是分级管理的职责权限不清楚、不完备，也无强有力的监督、制约机制。其次，省市（地）、县乡分级管理的职责如何划分，由省、自治区、直辖市决定。这个规定只是粗线条的、原则性的，尚无明确的分级责权的界定和分系统的责权划分，导致不少地方中小学管理出现责权不清，责权交叉，责任难于落实。再次，统分关系不顺，统一管理不力，部分地区出现了上面管理不力，下面各自为政的现象。
3.农村教育投资供求矛盾进一步恶化。
尽管自1986年《义务教育法》颁布以来，各级地方政府都在努力增加义务教育经费，但距法律要求和实际需要还有相当大的差距。义务教育，特别是农村义务教育的公共投资一直严重不足。在政府经费投入不足的情况下，各地提倡走“人民教育人民办，依靠人民办教育”的路子，并建立起与之相适应的“以乡镇为主”的义务教育投入体制，实际把办义务教育的责任交给了农民。农民以教育集资、教育费附加、杂费等名义承担了近一半的义务教育经费，同时，还以上交农业税的形式，以乡镇财政的名义承担起另一半的教育经费，从而导致农民负担日渐沉重。
我国的教育财政政策规定，地方政府对义务教育经费承担着较大的责任，基础教育的事业费一般由相应的地方政府筹措、管理和分配，但是由于地方经济发展的不均衡，过分依赖地方财政就会导致农村教育经费配置的不均衡。
4.农村教育结构单一，布局不合理。
农村教育主要是由基础教育、职业和技能教育、成人继续教育组成的为农村发展服务的综合化教育体系。由于我国出台的一系列政策基本上都是注重发展农村基础教育，忽视中等教育、职业教育和成人教育的发展，使得农村教育结构的发展失衡，同农村经济、科技和社会发展不相协调，导致农村教育的效益极低。第二，农村地区各级教育之间的结构与农村日益增长的文化需要也不相适应，中、高等教育薄弱，中专以上的毕业生回到农村的比例极低，根本不能满足农村经济、社会发展对于高质量人才的需求。第三，在教育布局上，由于长期缺乏国家有关政策的指导，农村地区在“普九”、“普初”过程中自然形成的中小学校布点多、规模小的现象仍未得到根本改善，导致教学资源浪费较大，办学效益不高，教学质量得不到保证。总之，农村教育结构的现状，已不能适应变化了的农村经济结构、产业结构、技术结构的要求，不能满足农村经济的专业化、商品化、现代化对于专门人才的需求。
三、现阶段农村教育的主要功能
（一）人才再生产。
人才再生产是指人才的不断补偿与更新，培养具有一定知识与技能的创业型人才是农村教育应具有的功能，也是农村教育的出发点与工作中心。[5](p85) 目前我国农村正处在由传统农业向现代农业转化阶段，因此，农村社会发展既需要传统的经验型人才，又需要具有一定现代科学文化技术知识的科技型人才和创新型人才。从发展趋势看，后者的比例正逐步扩大。它反映了农村社会需要的转变对农村教育提出的新要求。
（二）普及推广科技知识。
传统社会经济的增长是通过增加劳动力数量、延长劳动时间等途径来实现，而现代社会经济发展依赖于科技人才的使用。因此，通过农村教育帮助广大农民掌握现代化生产技术，提高科学素质，可以有效促进其对科技成果的接受、消化、吸收和应用的能力，从而有助于农业增效和农民增收。
（三）培养新型农民。
建设社会主义新农村离不开新型农民的培养。一方面农民作为先进生产力的承担者，劳动的智力化、科学化是农村物质文明建设的客观需要；另一方面，作为一种新型社会关系的承担者，需要全面地发展他们的素质。即要学科学、学文化、学政治、懂伦理，培养农民新的精神面貌，这是农村精神文明建设的需要。一个国家的农村进步与否，不仅要看农村经济的发展水平，而且还要看全体农民的素质。这是农村教育一项长期性目标和基础性的工作。
（四）服务社会。
农村教育服务社会表现在：首先，推动生产的科学化，帮助农民科学种田、科学经营副业以及从事工商活动。在农村变革的过程中，农民认识到单纯凭经验进行生产不可行，迫切需要科学知识帮助他们加速提高生产力。其次，促进管理的科学化。农村落后的重要原因之一是管理落后，以经验型、命令式的管理为主，必然影响农村社会的发展。因此，通过农村教育使农村的管理科学化则成为农村发展的迫切要求。再次，促进生活科学化，培养农民的创新意识和勇于冲破陈规陋习的勇气，不断开拓新思想、新行为。农村教育无疑将成为上述过程的催化剂。
四、制定农村教育政策的对策建议
在全新的历史背景下，今后教育政策的制定应符合农村教育中长期的发展要求。我国农村在今后很长一段时间内的工作重点是发展经济，与此相适应，发展农村教育应与经济发展密切结合，把农村教育纳入以经济发展为中心的工作中去。[6] (p92) 其次，我们要做的是培养新型农民满足新农村建设的需要，全面推行素质教育，注重受教育者思想品德、实践能力和就业技能的培养。第三，大力发展多种形式的农村教育，认真实行基础教育、职业教育和成人教育的“三教统筹”，有效整合教育资源，并以此确立制定农村教育政策的指导思想，从根本上改变我国农村教育现状，使得农村教育适应农村经济的发展，促进农村社会的进步。
（一）逐步建立城乡一体化的农村教育投资与管理体制。
长期以来，我国实行的是“城市偏好”的政策，将物资、资金和人才等要素优先或倾斜配置给城市，城乡分割的二元化的基础教育投资与管理体制已使农村基础教育，尤其是义务教育举步维艰，城乡教育发展的差距越来越大。从中长期来看，通过建立由中央、省、市、县各级财政分担的，以政府为主的公共教育财政体制，实施城乡统一的办学标准，加大对农村基础教育的投资力度，逐步实现城乡一体化的基础教育体系，是全面建设和谐社会的重要组成部分。国家在制定宏观教育政策时要突出农村教育的地位，把农村教育作为教育工作的重中之重，树立城乡整体教育观念，在教育政策上向农村倾斜。
（二）大力发展农业科技教育，带动传统农业向现代高效农业的转变。
农业科技教育能够加快农业和农村经济发展，增加农民收入，促进农村的现代化进程。特别是进入21世纪后，中国农业产业化、农业生产方式社会化、农业系统信息化等方面更是迫切需要农民掌握新知识和新技术来促进科学技术在农村的转化与推广，培养广大农民成为适合农村经济发展的专门技术人才和经营管理人才是时代的要求。因此，在教育政策上逐步加大农业科技教育的力度，以带动传统农业向现代高效农业的转变。
（三）大力发展职业教育，促进农村剩余劳动力向非农产业转移。
农村职业教育对于提高农村劳动力的职业技能和能力，促进农村劳动力转移具有十分重要的现实意义，因而在整个农村教育体系中应占重要地位。全面加强农村职业教育工作，即是提高农民的科学文化水平和现代化素质，提高农民的就业能力和从业水平。目前，我国农村劳动力普遍存在非农劳动技能不高、科学文化素质偏低、就业能力差、就业观念落后、依赖性强等问题，这已成为制约农民脱离土地，进入二、三产业就业的主要“瓶颈”。同时，为了适应越来越激烈的劳动力市场的竞争，已经在二三产业就业的农村劳动力，也存在着整体素质继续提高的要求。因此，在教育政策上注重农村职业教育的发展，对于促进农民就业、增加农民收入、统筹协调城乡经济，加快城乡一体化进程具有重要作用。
基金项目：本文得到西北农林科技大学人文社科专项基金资助。
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