中东欧转型国家的私有化——十年来的问题与方法、经验与教训，本文主要内容关键词为：十年来论文,教训论文,经验论文,方法论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
引言
十年前，随着苏联解体和中东欧许多前社会主义国家开始实施以市场为导向的经济改革，关于对效益低下的国有公司实施私有化的讨论在通俗和学术著作中层出不穷。作为从中央计划向资本主义转变的重要标志，私有化似乎断言了效率低下的中央计划体制的终结。
在转轨过程中不可或缺的两个关键性变革是：迫使从卖方市场向买方市场转变（通过价格放开）和大力实施硬预算约束（通过私有化和消除各种政府扶持机制）。这是激励所有经济代理人利润最大化市场行为的主要措施。经济学家在此基础上又增加了另外两个属于变革核心层次上的因素：“重新配置资源，使其从旧的经济活动向新的经济活动转移”（通过关闭和破产并结合新企业的建立）和对现有公司进行重组（通过劳动力合理化改革、生产线革新和注入新的资本金）。
各种激励措施的结合导致了许多充满生机活力的活动的开展，这使人想起了已故经济学家熊彼特曾经设想过的由企业家行为带来的“创造性破坏”，只不过这里的各种活动要比熊彼特所设想的模式影响更为深远。充分认识东欧和中欧国家已经取得的成就和存在的问题能为今后实施必要的改革扫除障碍并加快速度。
观点
由于转轨国家微观经济转变进程所具有的独特性，所以没有一套现成的理论可以用于指导所有制的转变和必要的企业重组。但是要想整合出一种具有可操作性的转型或变革“模式”并非难事。分析家们可以采用一系列比较完善的经济理论工具来处理转轨中的问题。从微观层面上讲，诸如私有化和企业重组这样的问题可以运用现有的和正发展的关于“所有制的整合(Integration of Ownership)”、产权和公司治理等文献来加以解决。
新古典自由学派、凯恩斯主义和制度学派等经济理论的分析提供了一系列支持私有化的论断。
1.私有化将会促使产生新的私有的和机构性的所有制结构，以替代效率低下的、市场价格信号被扭曲的、僵化的国家管理体制。毫无疑问，私有制会导致新的激励机制的产生，从而企业会根据相对价格结构来使生产成本最小化，同时产出结构将受由偏好结构提供的市场信号的指导。
2.如果结合放松管制和消除垄断，私有化将能改革并克服在某种程度上具有极端的横向和纵向集中化特征的传统产业结构。委托代理关系的重新确定将为成本效益和利润导向的市场行为提供一个经过革新的框架。
3.在预算约束普遍硬化的背景之下，国有企业的私有化是不可避免的，同时必须消除市场进入和退出的障碍。但是，经验证据表明还有一点是必须强调的，即在私有化开始之前，应该在企业界实施必要的财务、组织和技术等方面的结构重组。因此，私有化的目的就是消除“不进不出的经济”，而后者就是以软信贷约束、税收征管不力、直接补贴、保护主义和选择性的部门政策为其特征的。
4.国家主导体制的主要缺点就在于实际经济中存在着资源配置的讨价还价和竞争的缺乏。既然竞争是市场经济不可或缺的组成部分和推动力量，那么竞争的实施结合明确的私有化战略就能产生一种熊彼特所描述的富有成效的“创造性破坏进程”。
5.广泛的私有化被认为能够消除资本和劳动力的低效配置——社会主义经济体制的显著缺陷，当然这种私有化必须包括银行业的私有化。只有在微观上合理健全的所有制结构中，相对价格和市场结构被扭曲所导致的资本浪费和劳动力的无法流动才能被消除。
6.在支持私有化的论断中，有一个是和哈耶克提出的作为现代市场经济和甚至是民主的基础的多元所有者社会是密切相关的。这与那种曾经十分流行的“人民资本主义”概念根本不同。在所谓的“人民资本主义”体制中，人民虽然名义上国有资产的所有权，但实际上几乎没有人能够真正地行使控制权。相反，多元所有者社会这一概念实际上包含了创造一个中产阶级和在企业中形成稳定的以市场为导向的管理层和企业家精神。
方法
自从国有企业的私有化和独立的私营部门的发展被普遍接受为建立市场经济体制的必要阶段以来，研究者们提出众多关于如何对国有企业和国有资产实施私有化的建议。
恢复所有权 恢复所有权就是把国有资产还给其原来的私人所有者，这种方法是在政府原来获得资产的方式不公正的情况下运用的，例如没有任何补偿的没收。有人认为从道德意义上讲，纠正过去的不公正中最严重的做法是十分必要的。
这种做法的反对者们则反驳到，这种程序至多也不过是可供选择的一种，而且是一种难以令人满意的溯及既往地实现公正的方法。事实上，私人所有权的申领往往是十分复杂而且过程会被拖得很长，从而不必要地阻碍私有化的进程。实际上，转型国家很少采用恢复所有权的做法，除了爱沙尼亚的捷克共和国。
直接出售和所有权优惠出售 在20世纪90年代早期，许多前社会主义国家都曾计划通过直接出售来进行私有化，这是为了仿效在别的地区（例如英国和智利）已经取得的成功。最初，许多国家积极采用这种方法，但是政治的和实际的缺点很快就显现出来。最终，采用这种方法获得成功的只有少数几个国家，如东德、爱沙尼亚、匈牙利和波兰。
考虑到国内资本市场的不发达状态，最初的目的是把国有资产卖给外部投资者。决策者们期望获得三重收益：国家获得财政收入，迅速引入外部智力和在外部所有者的约束下管理层提高效率的可能性。
在实际的缺点中，国内证券市场的不完善和国内资本的缺乏是比预想更为严重的障碍，并且外国投资者由于无法充分获得有关被出售企业的信息而缺乏足够的兴趣。此外，由于分别安排每项国有资产的出售和确保购买者履行合同条款涉及到许多复杂的问题，所以直接出售法成本高速度慢。
从政治上讲，如果公众认为直接出售和所有权优惠出售有欠公允时，这一进程可能会停滞不前。强有力的地方利益集团，例如工人和经理，有时会防碍政府采用直接出售来进行私有化。
管理层—雇员买断 这种方法就是把企业的股份出售或赠送给某种经理和其他雇员的结合体。雇员（例如波兰）和管理层（例如俄罗斯）的有力地位使这种方法具有可行性和政治上得人心的双重优势。这种方法实施起来也迅速简例。安排合理的管理层—雇员买断有时能产生很好的效果，因为它使工人和所有者的激励同一化。
然而，经验表明这种买断也有极其严重不足之处。屈服于内部人利益集团往往会招致以低效率和管理不善形式出现的巨大成本。这种程序也可能不公正，因为它把大多数好处都给了雇员而不是全体民众。工人管理的企业的记录表明他们可能会批准过多的工资增加，维持过高的就业率和投资不足。在转型经济体中，内部人也可能缺乏许多在以市场为导向的经济中经营企业所必要的技能。
尽管有许多不足之处，管理层—雇员买断在几个转型国家中一直颇受欢迎，这些国家包括克罗地亚、前南斯拉夫共和国中的马其顿、波兰、罗马尼亚、斯洛伐克共和国、斯洛文尼亚和俄罗斯。
大规模私有化 在大规模或同等机会、凭证式私有化中，政府通常无偿赠送或只是象征性地收费出售可用来购买企业股份的凭证。在中东欧大规模转型开始以前，这种方法在世界其他地区很少被采用过，但是在这些国家中这种方法却很受欢迎，尤其是在捷克共和国，在亚美尼亚、哈萨克斯坦、吉尔吉斯坦共和国、拉脱维亚和立陶宛等国也是如此。
凭证式私有化有助于克服国内资本不足的障碍。在转型开始时，凭证式私有化方案在政治上很受欢迎，因为它们解决了已被认识到的其他私有化方法的不公正问题并且避免了将国有资产卖断给外国人而招致的指责。私有化前评估企业所涉及的种种困难也被避免了。
正如名称所表明的，大规模私有化能迅速简便地完成大规模的涉及所有经济层面的私有化，这正是转型经济体所需要的。早期的支持者们认为凭证式私有化的快速推进能增加改革方案的可信度并且提升它们成功的可能性。有时，速度快可以防止雇员或其他利益集团鼓动对私有化的反抗。此外，一个国家居民的广泛参与能够使民众更好地理解改革并创造出一个与此进程有利害关系的新所有者阶层。
不过，大规模私有化也有其自身的不足之处。主要风险是分散的所有权结构将缺乏有效的对企业管理进行指导的核心和权威。因此，这可能会吓走潜在的新资本供应源。在实践中，通过把所有者集中到投资或互助基金而部分地解决了这些问题。但是，这些基金并不总是拥有合适的管理层、足够的控制权和监督权，并且管理层总是避免让所有者获得必要的信息。在这些情况下，凭证私有化就仅仅是变成了无效的缺位所有制了。
在解释效率改进时，私有化方法看起来确实很重要，尽管证据还远远称不上确定无疑，但是经验文献还是揭示出了一种近似的优越性顺序。新创公司毫无疑问是经营得最好的，显示了最多的效率收益；而由外部人控制的公司，特别是有外国投资者加入的公司，普遍显示出很大的进步；在新近私有化的公司中，由内部人控制的公司效率较低，在这些公司中，管理层控制的和工人控制的公司之间的差别并不明显；所有的公司中，效率最低的是那些依然保持国有的企业。
此外，私有化方法的重要性还在一个事先未预料到的方面显示出来，即有些内部人控制的私有化形式可能会产生具有寡头垄断地位的利益集团，而这些利益集团会除阻碍开放的、竞争性市场环境的形成和阻碍为企业家的创业活动提供公平的竞争环境，加上政府的优惠政策（迄今为止最常见的是免税），最后的结果是持续的软预算和政治上受欢迎但效率低下的扭曲的资源配置。
而且，在实践中转型经济体私有化方案的设计主要是由政治条件而非经济条件决定的。转型开始时，由于国家掌握着大多数资产，用来购买国有资产的私人财富不足。这导致有人期望将国有资产廉价或无偿转让给一小部分人（或是外国购买者）——在许多国家这是政治上行不通的做法。相反，大规模私有化能够让普通民众有更多机会参与进来。因此，它在政治上是更容易被人接收的。具有讽刺意味的是，在有些国家，例如在俄罗斯和乌克兰，旨在防止资产集中的大规模私有化事实上可能已经强化了资产的集中。
效果
迄今为止的证据毋庸置疑地表明无论采取什么形式，有私有化总比没有好。为了能对私有化后的企业行为有明确的认识，有必要考虑一个要素生产率的发展情况。波尔和安德森等人（1997年）调查了中东欧四个后社会主义经济体中6000多个企业的财务数据。他们对每个国家的700到1000个企业进行了分析。下表对比了转型经济体中私有化的企业和国有企业的劳动生产率。从表中可以看出所有制的转变对企业的调整进程和经营业绩产生了重大影响。在所有被考察的国家中，已经被私有化的企业和仍然保持国有的企业在劳动生产率上有着明显的差异，尽管在匈牙利相对于国有企业，私有化企业的劳动生产率的增长并不是很大。匈牙利的国有企业在1992至1995年甚至显示了正的3.2%的劳动生产率增长。这可能要归功于全面的预算约束硬化，而在这其中严格的市场退出措施和大大强化的信贷约束发挥着重要作用。
转型经济体中的劳动生产率增长1992-1995（年均%）
私有化企业 国有企业
波兰7.5 1.4
捷克8.6 -2.6
斯洛伐克7.8 -4.1
匈牙利 6.0 3.2
来源：波尔、安德森、克莱森斯和杰安科夫(1997)
分析全要素生产率可以获得相同的结论。全要素生产率的发展能表明自私有化以来企业所有要素的生产配置情况。在这里也可以发现私有化企业和国有企业之间的业绩上的显著差距。在1992年1995年间，私有化企业的全要素生产率年均增长4%，而国有企业则只增长1%，虽然是正增长，但却低得多。产生这种差异的原因可能是经济自由化导致了激励机制的转变和竞争的广泛深入开展，而这又促使私有化企业在经营中大力实施成本最小化和以利润为导向。而在国有企业中，政府资助（保护）和竞争及破产执行的缺乏阻碍了生产率促进因素发挥作用。此外，如果企业员工不通过增加工资来吸收生产率收益，那么企业的重组就会得到强化。在私有化企业中——与国有企业相比——实际工资的增长能够被控制在生产率增长的速度之下，这样可以促成对新生产和组织结构的再投资。但是，在所有转型经济体中，被分析的国有企业都显示出高于生产率增长速度的实际工资的增长。在这种情况下，生产率收益被转换成了更高的名义工资需求。企业内部结构调整所获得的进步被消耗掉了，并且本来可以成为自我融资来源的资金无法被用于生产性投资之上。
环境
迄今为止有两种印象可以论证市场环境的重要性。一是无论采取什么私有化方法，明显承受着竞争压力的新创公司的业绩要超过任何其他企业。二是私营部门的发展在中欧要比在前苏联国家成功，这可能部分是因为前者具有更好的产权环境。
如果要让这些观点令人信服，必须指明进行私有化努力的背景很重要。关于支持性市场环境的知识表明有四个必要因素：宏观经济的稳定、硬预算约束、竞争性市场和合理的产权。
宏观经济的稳定 反复无常的高通胀损害经济增长的前景已是众所周知。在充满不确定性的环境中经营的困难缩小了企业决策的范围并对私营部门的发展产生消极影响。高通胀通常带来高的名义和实际利率，从而增加私营部门的投资成本。在其他地区，这可能会同时伴随有宏观经济的不稳定，例如反映了可能会使私营部门参与者产生不确定感的隐性财政浪费。高通胀通常也伴随着汇率的贬值和波动，给国际贸易和融资活动增加不确定性。
硬预算约束 维持效率低下的亏损企业的政府补贴包括直接的预算补贴；来自国家、银行或其他机构的软性贷款；容许相关企业之间的债款、税款和能源费用的持续拖欠；和有针对性的对虚弱企业的减税措施。硬预算约束会迫使企业更加积极地去收齐应付款项，提高投资决策与盈利性的相关度，和将目标从仅仅是完成产出任务转向创造利润。对于转型国家来说，必须采取完全不同的制定和实施经济政策的方法以根除软预算约束。政府对由国际货币基金组织这类的国际组织赞助的项目的支持能帮助它们抵制维持衰败公司的诱惑。
竞争性市场 许多研究都证实了竞争程度的增强对于改善企业的业绩有积极作用。终止政府对企业的慷慨援助是迈向竞争性市场必要的一步，并且有助于迫使企业将精力集中于价格、质量、品种和客户服务。中央计划和价格控制的终结和对进口商品开放国内市场与经济转型的发展一样会增加竞争压力。最后，同样重要的是竞争性劳动市场的建立，以替代盛行于中央计划经济体制下的受严格控制的家长式的劳动力市场。
产权 必须保证所有者有权使用自己的资产，有权决定其他人对其资产的使用，和有权从资产的使用与出售中获利。在法律领域内，产权方面已经有所进步。但是研究者们证实了要想充分保护产权即使是最发达的转型国家都要克服自身的各种缺点，这包括要有强有力的民法典和更有效率的关于产权的法庭诉讼程序。在进入企业破产与清算程序时，持续存在的问题包括处理恢复所有权申请时价值的不确定，与财产没收和再出售有关的各种难题和虚弱的司法体系。
问题
效率与公平 在经济学的发展史上，“效率与公平”一直是个永恒的话题。这一问题在私有化进程中也同样存在。一方面，人们已经达成共识，即私有化是通过转换所有制来提高效率而得以实现帕累托改进的。另一方面，公平的概念和分配方法会对私有化进程产生重大影响。此外，政治和管理方面的制约因素迫使政府放弃最优选择，而去寻找一种对国有企业实施私有化的次优方案。
在一个经济社会中，国有资产及收入的分配要受到私有化方法的直接影响。大规模无偿派送方案被普遍接受是与传统私有化方法（如直接出售）的局限密切相关的。因为，在中东欧转型国家中，资本的稀缺和储蓄的匮乏使民众没有能力消化数量庞大的国有资产。因此，大规模私有化被认为是一种能同时满足效率与公平目标的次优解决方案。它的目的就是，一方面建立以市场为导向的公司结构和能产生效率压力的金融中介体系，另一方面满足企业员工和通过凭证参与私有化进程的普通民众的分配要求。但是，由于民众的消极情绪、产权结构的不明晰、激励机制的缺乏和政府通过国有银行得以延续的对企业的影响，凭证式私有化方案实施之后应该建立起来的高效而又活跃的金融中介机构并没有出现。
私有化的速度 在实施私有化的速度上一直存在着激进与渐进之争。但是，我们应该牢记于心的是激进的休克疗法只能在宏观层面上实施以消除严重的宏观经济混乱，而必要的微观经济重建和调整只能以一种或多或少渐进的方式来实施。因此，我们应该对私有化采取一种更为平衡的看法，一方面强调迅速的宏观经济稳定和克服严重扭曲的相对价格结构，另一方面强调建立一种制度性框架并审慎地实施私有化方案。
关于私有化速度的各种理论探讨都寻求在激进调整带来的效率收益和经济转轨的社会成本之间找到平衡。转轨成本是由为了适应真实的比较价格体系而实行的经济结构调整造成的，它包括了对私有化进程中的“受害者”（例如由高失业率造成的）所作的财务补偿。财务补偿必须由公共财政体系来承担，这就会对财政稳定造成威胁，尤其是在国家财政收入减少的时期。
如果高效率收益（激进私有化）和适度效率收益（渐进私有化）之间的差额小于高财务补偿（激进私有化）和低财务补偿（渐进私有化）之间的差额，那么选择一个比较渐进的方法就是合理的。此外，我们必须考虑这样一个事实，即至少是在私有化开始的时候通过财政收入政策（特别是征税）来进行财务补偿的空间是非常有限的。
那些探讨政治因素制约之下改革的长期收益和短期成本的学者们也持同样的态度。他们认为，渐进的私有化战略更为有利，因为大爆炸式的激进私有化会导致政府承受巨大的财务风险。此外，转轨成本的水平也会对民众的接受程度产生限制。如果转轨成本超出了一个临界点（产出急剧下降、失业猛增），那么就会出现政策被逆转的真实危险，人民就可能会抵制并反对改革。
结论
1.私营企业的经营业绩几乎毫无例外地优于国营企业。换句话说，无论是否首先建立起了稳定的竞争环境，任何形式的私有化总比没有私有化要好。另一条令人惊奇的经验是：白手起家的私营公司业绩最好，紧随其后的是由外部人（无论是当地的或是外国的）经营的新近实施私有化的企业。由内部人控制的私有化公司效率与生产率较低，但即使是它们通常也好于国有企业。
2.整体市场和竞争环境要比私有化方法更为重要，这是一个很容易得出的结论。有两个发现可以支持这一结论：新创公司的业绩要好于其他公司，无论后者采用何种私有化方法；相对于前苏联国家，中欧国家私营部门的成功发展部分体现了合理的产权商业环境的作用。
3.在私有化进程中，效率与公平这两个目标之间的矛盾只有通过实施全面的私有化加结构调整的战略才能解决。所有制改革的速度不但取决于这个矛盾的解决而且取决于法律和制度框架的连续性和政府对干预的放弃。由于企业的重组成本很高并且要对受害者进补偿，所以私有化的速度面临着严重的限制。作为合理完善的私有化战略的一部分，必须审慎地考察在配置效率改进和财务补偿之间可能取得的平衡。
4.单一的改革方案不可避免地会失败，因为金融和实业之间有着很强的互动作用。因此，仅仅是所有制的转变并不能产生预期的经济效率收益。要想使市场型的调节和激励机制能有效运行，必须实施一种具有连续性和政治诚信度的硬预算约束方案，同时稳定宏观经济的运行并迅速开放商品、服务和要素市场。
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