我国远程高等教育质量保证政策体系研究，本文主要内容关键词为：高等教育论文,质量保证论文,体系论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G72 文献标识码：A 文章编号：1009-5195(2010)03-0020-06 doi:10.3969/j.issn.1009-5195.2010.03.004
远程高等教育是国家高等教育体系的重要组成部分。国家介入教育的一种重要手段和方式就是通过制定相关政策来引导和规范教育的发展方向、发展规模和发展速度。欧美等发达国家为增强远程教育质量保证工作的规范性、实效性和执行力度，以法令、规范、指南等形式颁布了各项配套政策，成为质量保证体系的重要构成。美国于1998年修订的《高等教育法》中所提出的实施远程教育示范项目和远程教育合作项目以及建立网络教育委员会等，都是强化远程教育质量的重要措施。随着我国远程高等教育体系的不断健全和质量保证工作的持续推进，有必要对我国远程高等教育质量保证体系的政策进行研究。
一、国外远程教育质量保证政策研究
1999年3月英国高等教育质量保障署(QAA)发布了《远程教育质量保证指南》(Guidelines on the quality assurance of distance learning-March 1999)。该指南立足于构建英国高等教育质量保障框架，结合远程教育特点对系统设计、课程设计、验收与检查、课程发送、学生发展与支持、学生交流与表达和学生评价等方面提出详尽的要求，对远程教育机构的职责和相关责任行为提出更加明确的规定。
远程高等教育质量及其政策问题在美国受到关注。有与远程教育质量密切相关的政策性文本，如《在线教育质量：远程互联网教育成功应用的标准》。对远程高等教育发展中出现的新问题，如课程的版权问题等也会及时以立法的形式加以规范。其分权治理的政治体制和高度发达的市场经济体制，使远程高等教育政策具有鲜明的特色。
从政策指定的主体来看，在远程高等教育领域，既有联邦政府出台的《高等教育法》（1998年修订案），也有美国各州政府出台的远程教育政策法规，还有相关行业组织及高等教育认证机构出台的一系列标准和规范的文件等。据不完全统计，20世纪90年代初，美国有44个州对远程高等教育进行了立法（徐世浩等，2006）。美国远程教育协会曾召集远程教育及其相关领域的专家、学者，组织国家远程教育政策论坛，为制定美国远程教育政策献计献策。该协会曾分别在1991年和1997年提交了两份国家远程教育政策建议报告（唐燕儿，2005）。
从政策涉及的行业来看，由于远程教育是对教育形式的创新，其行业边界相对于传统教育有了极大突破，所以在美国一些公共法案和电信法案中，都对可能影响到远程教育质量的因素做出相应的规定。1996年8月，美国国会通过的公共通信法案，对二年制和四年制远程教育机构的服务范围、远程高等教育质量抽查方式以及成本和费用等方面就做出相应的规定（徐世浩等，2006）。
二、我国远程高等教育质量政策体系现状
在我国《高等教育法》中，以国家立法的高度，规定了现代远程高等教育的地位。2000年以来，教育部陆续出台了《关于支持若干所高等学校建设网络教育学院开展现代远程教育试点工作的几点意见》（教高厅[2000]10号）、《关于现代远程教育校外学习中心（点）建设和管理的原则意见（试行）》（教高厅[2002]1号）、《教育部关于加强高校网络教育学院管理提高教学质量的若干意见》（教高厅[2002]8号）、《教育部关于开展现代远程教育试点高校网络教育部分公共基础课全国统一考试试点工作的实施意见》（教高厅[2004]5号）等政策文件，对我国远程高等教育的意义、地位，实施网络教育的试点院校责任、权利，基本的办学条件和管理方式等作出了初步的规定。随后又进一步强化了网络学院和公共服务平台的年报年检制度。2007年《教育部办公厅关于进一步加强现代远程教育试点高校网络高等学历教育学历证书和学位证书规范管理的通知》（教高厅[2007]1号）等文件，对于试点中出现的问题采取了相应的管理和规范（教育部网站）。这些文件对促进我国远程高等教育的健康发展起到了积极作用。但与英美等国相关政策文件比较，我国现有的远程高等教育质量政策存在以下不足：
1.指向远程高等教育质量内涵的政策文本缺失
如前所述，美英两国远程高等教育质量政策都是植根于本国的高等教育质量保证及其政策背景中，是世界高等教育质量保证模式的典型代表，其远程高等教育质量保证政策和制度具有良好的继承性、创新性和实效性。在我国，自进入高等教育大众化阶段以来，高等教育质量保证模式和制度才成为近年来受关注的研究领域，使得我国远程高等教育质量政策缺少先天的制度环境。纲要性、指导性文件居多，针对远程高等教育质量保证元素及其机制的专项规定欠缺。以质量保证核心要素——质量标准为例，英美两国均有可用于远程高等教育质量评估标准、组织机构、流程等相关的文件，如《在线教育质量：远程互联网教育成功应用的标准》、《远程教育质量保证指南》等，然而我国则缺少这样具体和完备的规定。
2.保证多元主体利益实现的政策层次单一
现代远程高等教育涉及到众多的利益群体：国家、办学机构、公共服务机构、学生以及其他参与行业如电信部门、设备供应商等。明确各方的责权利，并设计相互制约的不越位、不缺位的实施机制，进行合理的利益共享和成本核算，这些是保证远程高等教育质量的必要条件。
美国远程高等教育政策很好地协调了各方利益。联邦政府、州政府、办学机构、学生、行业机构、专业协会和各服务商等均有利益表达的渠道。远程高等教育相关的政策文件具有层次性、行业性和针对性，各主体相应地可以采用“国家立法、政策建议、标准、指导方针、报告书等多种形式”表达其政策诉求（唐燕儿，2005）。
我国远程高等教育政策，主要是政府特别是教育部代表中央政府颁布的。从政策执行的方式来看，主要以上级主管部门对下级的行政命令为主。这样容易产生一刀切的现象，面对不同的办学机构和办学区域，政策缺少应对的灵活性。由于我国远程教育专业研究机构和相关行业协会发育尚不成熟，来自基层的政策建议缺乏影响力。
3.制定政策的前瞻性、全面性、合法性的工作有待加强
英美两国很重视教育政策的研究，其远程高等教育质量政策体系既有纲领性的政策文件，也有针对特定问题出台的具体规定和指南。政策出台往往有大量的实证数据和研究成果作为支撑，具有前瞻性和全面性。政策出台遵循严格的程序，往往经过宣读、报告、听证、修改、投票、通过、签发、上报等环节，以保证政策的合法性。我国当前的远程教育政策研究工作还跟不上实际需求，而以立法形式确定的质量保证政策基本属于真空。这种情况不利于对远程高等教育质量保证工作的指导和相关政策的执行。
三、远程高等教育质量保证的政策体系构建
近年来我国学者有许多相关的研究成果。刘步俊、徐爱国提出包含“资源标准、过程控制、学历认证、社会认同”4个层次的远程高等教育质量保证体系，特别强调了质量保证工作中的指导性和规范性，强化全程质量管理的理念（刘步俊等，2009）。柏民理也认为“尽快建立质量保障运行机制和逐步建立规范管理系统化模式等，在‘质量文化’的平台上进一步构建和完善现代远程教育质量保障体系”（柏民理，2008）。笔者也曾对包含“政策体系、组织体系、人员体系、教学体系和评价考核体系”等关键要素的远程高等教育质量保证体系做过探讨（李葆萍，2009）。可以看到近年来远程高等教育质量研究的关注重心和执行策略发生了显著的变化，由最初从核心的教学工作开始，不断地延伸至对政策环境、组织机制等领域，对通过多方面协调构筑远程教育质量保证体系逐渐成为共识。
1.教育政策在远程高等教育质量保证体系中的地位和作用
以全面质量管理等为代表的现代管理思想强调整个管理链条指导的规范性、实施中的标准化和程序化。这些新的观念正在引入远程高等教育质量管理领域，使人们认识到远程高等教育质量保证同样是一项规范的，有指导、有计划、全程调控的过程管理。弥补整个远程高等教育质量环节的缺口，减少工作中的随意性，随时监测评估工作质量等，这些是必须遵循的基本原则。因而在远程高等教育质量保证的政策中，质量标准的制定、工作程序的规范、责权利的界定是必要的。
对于远程高等教育质量要素的划分是对远程高等教育质量的静态分析，这些静态要素需要通过质量保证机制的运作而在实际的质量保证工作中发挥作用，运作机制也是教育政策的重要组成部分。因此，现代远程高等教育质量保证中每一个质量元素都承载着与之相应的政策规定，有怎样的质量保证模型必然有相对应的质量保证政策体系。
2.远程高等教育质量保证的政策体系框架
Gellman Danley和Fetzner于1998年提出远程教育7元素政策分析模型，包括学术、财政、地理、治理、人力管理、法律和学生支持服务(Gellman Danley & Fetzner，1998)。而后又增加了技术和文化两个元素。对于远程高等教育质量保证要素，尽管界定角度不同，但都包含了教学管理、师生、组织机构、课程设计等基本要素。借鉴英美等国远程教育质量保证政策体系，结合国内外关于远程教育质量政策研究成果，依据远程高等教育质量保证体系的内在规律，笔者将远程高等教育质量保证政策划分为核心政策、支撑政策和环境政策3大部分。其中核心政策体系包含人才质量标准、课程管理、组织机构、质量控制、学生及公共服务（学生支持服务）等5部分。支撑政策主要是指与远程教育发展相关的财政支持政策，以及相关产业如电信部门、广播卫星电视等的教育扶持政策等。环境政策包含国家对远程教育目标、地位、发展规模和速度等的基本定位和调控等。具体内容如图所示：
图 远程高等教育质量保证政策体系框架示意图
这里重点讨论核心政策体系的内容。
(1)人才质量标准政策
任何形式的教育其最终的目的都指向人才培养，因而人才培养规划是衡量某种教育形式质量极为关键的要素。我国主要的教育法规和规划纲要性文件都有将高级人才培养目标作为质量标准的描述条目：
教育部1998年8月颁布的《中华人民共和国高等教育法》规定，专科教育应当使学生掌握本专业必备的基础理论、专门知识、具有从事本专业实际工作的基本技能和初步能力；本科教育应当使学生比较系统地掌握本学科、专业必需的基础知识、基本知识、掌握本专业必要的基本技能、方法和相关知识，具有从事本专业实际工作和研究工作的初步能力。
教育部1998年12月颁布的《面向21世纪教育振兴行动计划》中强调，高等教育要瞄准国家创新体系的目标，培养造就一批高水平的具有创新能力的人才。
我国当前出台的有关远程教育质量保证文件规定：在学历教育中“有关学位授予和毕业资格审查应由学校职能部门负责”（教高厅[2000]10号）。而后又发布网络教育的学历标准，要求2007年7月1日以后录取的网络高等学历教育本科学生，毕业时授予“学士学位的标准应与授予成人高等教育本科毕业生学士学位的标准完全一致，授予成人高等教育学士学位并相应颁发成人高等教育学士学位证书”，之前则“学士学位授予由试点高校按照原有的政策执行”（教高厅[2007]1号）。可见，由于缺少具体的人才培养标准而造成了质量滑坡、办学机构违章等隐患，学历标准的规定很明显是对于上述政策缺陷的一种弥补。由此可见人才质量标准指定的必要性和迫切性。
在我国高等教育大众化阶段，远程教育的人才培养质量观和质量规格，不能沿袭精英教育的标准，也不能由办学机构自行把握。当前国家应当针对远程学习者制定多元化、富有弹性的人才质量标准，以此作为开展远程高等教育的质量规范和对学习机构教学质量的考核标准。
(2)课程管理政策
课程包含教学内容和教学进程。课程内容体系是否科学合理、课程实施是否科学规范，直接关系到人才培养质量，因此世界各国非常重视课程建设。
关于远程教育课程内容和管理方式，我国有规范性的指导意见，如“探索网络教学模式。通过试点逐步建立起包括课程体系、教学内容、教学方法、课件制作、自学、辅导、作业、实验和实践教学、网上测试、教学质量保障和监控等各个教学环节的网络教学模式，加强教学法过程的管理”（教高厅[2000]10号）。“试点高校要根据科技、经济和社会发展的需要，结合网络教育的特点，科学制定并不断改进课程设置和教学内容。要采取措施，确保网络课程达到教学基本要求。要使用高质量的网络课件、资源库、试题库、教学平台、课件制作工具等开展教学。要采取措施保证实验实习等实践环节的教学质量。要加强师资队伍建设，激励优秀教师主持网络课程，保证授课质量”（教高厅[2002]8号）。
从上述文件规定中可以看到，我国教育主管部门对课程和教学环节的重要性有充分的认识。但由于具体的指导性文件不足，使得该项工作缺少实际操作性，最终造成办学机构“无法可依、自行其是”的现状。因而，对课程内容、大纲、管理模式、实施标准的细化和适当的量化是亟须完善的政策环节。
(3)组织机构政策
我国出台《关于现代远程教育校外学习中心（点）建设和管理的原则意见（试行）》（教高厅[2002]1号），对校外学习点的基本构成和建设条件、主要职责和管理审批方式进行了具体的规定，该项文件属于组织机构管理政策范畴。
从国际经验来看，高等教育质量保证工作专业化的指标之一，就是组织机构及其管理机制建设。我国远程高等教育目前主要沿袭了传统的行政管理的组织建构和管理方式，在当前政策文件中未对其各专项工作组织机构体制及其相互关系以及远程高等教育各项从业人员资质做出明确的规定，各种质量保证工作如年报年检等，均是以行政命令的方式要求地方主管部门或者学校实施，这不利于质量保证工作的专业化、科学性和规范性。
以质量保证的重要环节——评估工作为例。英美高等教育评估和认证工作依托专门的机构和人员完成，如英国的大学副校长委员会(CVCP)、高等教育质量委员会(HEQC)、美国联邦及各区域的认证组织等。这些机构或者接受政府的委托或者是完全独立的第三方社会中介机构。各国往往会根据国家的现实国情和宏观教育管理体制选择不同的组织机构管理模式，如美国的USED（美国联邦教育部）和CHEA（高等教育认证理事会）和英国QAA（英国高等教育质量保障署）等，对组织机构的功能、职责、工作程序、评估资质认定、机构人员的专业知识和技能等均做出严格的规定。
当前，我国远程高等教育组织体系在宏观政策上缺乏明确的规定，用行政手段替代了中央和地方以及办学机构的管理、合作关系和责权分配体制。在微观规定上，远程高等教育办学机构基本组织构成、职能、工作程序等的设定也比较模糊，民间和行业协会扶持政策更为不足。这些都成为制约我国远程教育体系层次化、多元化发展的因素，不利于多元主体的利益诉求，笔者认为该政策部分是需要填补的政策洼地。
(4)质量控制政策
远程高等教育质量保证链条比较长，涵盖了招生、教学、毕业等学生从入口到出口的所有环节，需要通过办学机构资质审批、统考、年报年检和评估等多项质量监管措施（曾海军等，2009）。教育部先后颁布了多项针对性的文件来强化质量控制工作。诸如政策文本《教育部关于做好现代远程教育试点高校网络教育部分公共基础课全国统一考试工作的通知》（教高厅[2006]17号）、《教育部办公厅关于开展现代远程教育试点高校网络教育2008年度、2009年度年报年检工作的通知》（教高厅函[2009]61号）、《教育部关于部分现代远程教育试点高校违规办学问题的通报》（教高厅[2005]3号）等。
上述质量控制政策，主要是强化远程高等教育的外部质量保证工作。从世界高等教育质量保证模式发展规律来看，依托办学机构自身的内部质量保证愈加受到重视。英国的高等教育、日本国立高等教育都非常倚重办学机构内部质量保证运作。我国也在《教育部关于加强高校网络教育学院管理提高教学质量的若干意见》（教高厅[2002]8号）中规定：“各试点高校要根据实际情况，尽快建立本校的网络教育质量标准，并按照本校制定的质量标准，从严管理，保证网络教育学院的教学质量”，并对招生、考试、教学等环节予以指导性建议。
除了内外部质量控制政策规定外，欧美国家结合本国的教育传统和治理模式，出台诸如财政、项目资助、元评估等政策平衡政府和办学机构之间利益，建立和完善自身教育质量控制体制，如英国的财政绩效拨款、荷兰的质量换自治等。在我国远程高等教育质量保证模式中，除了细化现有的质量控制政策，使其更富有操作性和规范性外，还应该通过财政资助、元评估、绩效评估、社会第三方评估等政策加强内外部质量控制体系之间的联系。
(5)学生及公共服务政策
尽管现代通讯技术可以在一定程度上弥合远程教育中师生准分离的状态，但是对学习者提供优质、及时和个性化的学习支持服务依然是远程教育的基本任务。远程教育规模日益扩大，由于行业发展的内在需要和资源共享，以及提高学习服务质量的外在需求，组建远程高等教育公共服务体系已成必然（李葆萍等，2007）。英国产业大学、法国国家远程教育中心以及我国奥鹏远程教育中心等都以为高等院校提供服务为工作重心，属于公共服务机构。公共服务机构以接受远程高等教育办学机构委托，以为机构和学生提供专业化服务为基本职能，包括庞大的机构规模和覆盖全国的服务网络。
学生及公共服务政策应当以规范其行业健康发展、促进其服务质量提升为宗旨。该领域政策应主要包括：阐明为学生提供的各项学习支持服务的种类和标准；学生支持服务的获取途径和资格；学生支持服务的评估方法及程序等；公共服务机构为委托办学机构提供上机环境、技术支持、资源建设、学生管理、考务管理等教学支持服务种类和服务的规格标准；公共服务及其下设渠道的机构管理和考核办法；公共服务体系与委托办学机构的管理和运作模式以及利益分配制度等。
四、结语
从英美等国远程高等教育质量政策分析中可以看到，政策体系的构建与国家国情和文化传统密切相关。随着我国经济和管理体制的转型，势必影响到高等教育机构本身的组织、管理结构和运作方式的变革，我国远程高等教育组织的决策民主化、分权化、组织机构扁平化、信息情报公开化等管理特征正逐渐形成。与国外相比，我国远程高等教育质量保证领域无论在政策体系建设、政策分析模型、政策运行以及专门的政策领域研究上都还存在差距，这些都是今后深入研究的课题。因此，我国远程高等教育质量政策在构建过程中，要注重政策体系的层次性，既应有国家纲要性指导的文件，还应该有地方政府、办学机构的具有针对性的规章制度等。要注重政策制定程序的规范，保证政策出台的合法性和一致性。应当鼓励行业机构和研究机构用充分的调研数据和科学的理论模型来支撑政策研究。
收稿日期：2010-02-08
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