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中图分类号：F293.31文献标识码：A文章编号：1671-5365(2007)01-0081-04
一、国家相关的住房福利政策措施
一是经济适用房政策。1994年开始启动“安居工程”，逐渐形成明确的经济适用房政策。目标是为中、低收入人群提供低于市场价格的住房。政策形成之初担负多重政策使命。2003年明确为：“经济适用住房是具有保障性质的政策性住房，是解决中等偏下收入家庭住房的重要途径。”[1] 其目标群体仅包括全社会家庭总数30％。
目前经济适用房福利不是以资金方式投入，而是以土地、贷款、费税减免等方式提供的。主要是补砖头。国家的土地被低价转让给开发商，开发商为获取最大利润，一般都是建大户型房屋。对经济适用房购买者条件的审查也是象征性的，甚至出现了开着宝马车买经济适用房和买了后大量空置的现象，其中也滋生了“寻租”等腐败现象。这导致真正能够符合购买经济适用房条件的购房者买不到或买不起应该卖给他们的经济适用房。
即便如此，政府给开发商的优惠，开发商也不一定把优惠让与消费者。目前经济适用房总价仍然过高，所谓的福利并没有补贴到穷人。
二是廉租房政策。1998年国务院《关于进一步深化城镇住房制度改革、加快住房建设的通知》中针对“最低收入家庭”提出了“廉租房”政策。在2004年3月1日起施行的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》中规定：廉租房只保障城镇最低收入家庭，保障方式以发放租赁住房补贴为主，实物配租、租金核减为辅。
廉租房虽然有了政策，但政府提供廉租房，投资成本很高，相应的资金来源并没有保证，使得房源稀缺，仅有的那点廉租房，周转也不灵。开始实施廉租房的城市，已经享受到廉租房福利的人数也十分有限，廉租房远远满足不了需要。政府廉租房的退出机制也很难运作。另外，福利政策的目标重点是帮助收入较低的人群，而经济适用房的受益人主要是中等以上收入者。有能力买房的，从中获得数以万元计的利益；而无能力买房者，则与购房福利无缘。廉租房方面，对于那些既买不起经济适用房、也不符合廉租房政策的城市居民，他们上不着天，下不着地，成了“夹心层”。这两种情况使福利政策执行中出现福利倒置，甚至使一部分人为了经济适用房或廉租房而人为的使自己的经济状况下降。
三是住房公积金。1997年开始建立住房公积金，职工个人和用人单位各缴费50％，国家给予政策扶持，以帮助职工解决购房及私房大修的困难。在实行中由于许多企业未能实行和健全这项制度，实际上住房公积金仅涉及到城镇从业人员的小部分。而这小部分职工的工资收入，往往高于社会平均工资。低收入人群难以用住房公积金来解决住房基本需要。从性质上看，住房公积金实质上是职业福利，不具有保险性质。住房公积金贷款是要还的。即便是住房公积金贷款，由于手续复杂，而且还不能跨地域使用，贷款额度也有限制等，实际上住房公积金贷款帮助职工解决购房等问题的作用并不明显。现在全国上千亿的住房公积金呆在银行里就可见一斑。截至2004年底，全国住房公积金缴存余额为4893.5亿元。除去个人住房贷款和购买国债，全国仍有沉淀资金2086.3亿元。[2]
二、解决存在问题的三个前提条件
(一)管理机构的设置
建设部原住宅与房地产产业司独立出来，成立住宅与房地产产业发展总局，成为规划、监管和指导全国住房市场的直接部门，隶属国务院，直接对国务院总理负责。地方一样，相关房地产及住房公积金管理部门合并为一，成立地方住宅与房地产产业发展局，隶属各级政府(如果完全脱离地方政府的话，会使政策执行中出现问题)，同时受上级局监管。
住宅与房地产产业发展局设立四个部门：
一是房地产政策管理部门。职责包括：为城市总体规划提出各类住房的用地比以及大致位置(与相关部门共同确定)。提供每年的福利标准和条件。审查要求福利的家庭的资格和应享有的相应标准，并定期抽查租房者的情况。监管房地产行业的违规情况。审核买卖房屋的资格。对信托基金运作的房产实行指导。
二是房地产基金管理部门。职责包括：收钱、管钱和发钱。收钱主要是收廉租房租金、过滤住房时应退交的收益、社会捐助款等。管钱主要是管理住房公积金、上述所收的款项、移交过来的各种款项(包括奢侈税、部分土地出让金等)。发钱主要是按政策管理部门审核通过的标准，对相关家庭提供福利(包括发放补贴和减免租金等)，审核公房建设与维护部的资金要求，提供建设与维护资金。
三是公房建设与维护部门。职责包括：组织建设(或者收购)政府廉租房(公房)，负责维护和管理公房(包括改变结构、装修等)。
四是信息管理部门。职责包括：建立福利对象信息网和地方房地产发展信息网，并实现全国联网。公布违法房地产企业情况和骗取福利的情况。公布福利标准和相应条件。记录各类住房登记信息(公民住房拥有和变动等信息)。公布公房和信托基金房的分布以及福利享有的执行情况。定期公布基金管理部门的钱财收支情况，接受舆论监督。
(二)必要消费系数的确定
国际上通常用恩格尔系数来衡量一个国家和地区人民生活水平的状况。但恩格尔系数仅是食物支出额占消费支出总额的比率。而根据马克思关于劳动力价格或价值的论述，劳动力价格包括：劳动力所有者本人生存的费用；劳动力再生产所需的费用，包括养育费用和培养费用等；劳动力所有者接受技能培训所需的费用；劳动力所有者生活费用，包括穿衣、娱乐等费用。本人认为这些花费实际上是必要消费，用必要消费额占消费支出总额的比率(权且称为“必要消费系数”)来衡量一个国家和地区人民生活水平的状况更科学。而目前的城市最低生活保障实际上是生存保障，用收入与必要消费系数界定中低收入家庭可以比较客观的反映出一个动态的变化。
实际中怎么确定必要消费系数呢？家庭收入可以要求相关家庭提供而后审核(对于提供虚假情况的问题后面讨论)，必要消费数目由各地政府根据当地经济发展水平确定(把各种消费换算成货币计算)。由于有些消费整体要小于个体的累加(比如，一个人的住房必要消费如为20平方米的话，2个人生活在一起的住房必要消费则可能只有30多平方米)，所以要分别公布一至多人的必要消费数目(考虑到经济发展，最好每年确定一次)。这样，相关家庭(包括单人家庭)的必要消费系数就出来了。政府再根据各地实际情况确定各地的中低收入家庭必要消费系数，可以参考恩格尔系数。
(三)住房信用体系的建立
一是受援公民(家庭)必须如实申报经济状况。
对于提供虚假信息者，一经查实，取消援助，并退回所获援助(购房补贴的退钱，租廉租房补助租金的退回补助的租金，减免租金的退回所减免的租金，并取消租房资格)，根据情节轻重，分别予以罚款直至以诈骗罪论处。
二是建立受援对象信息档案，包括家庭收入，工作情况等。并对受援对象经济情况及受援情况适当向社区、单位和社会长期公布，欢迎公民对骗援者举报，为举报者保密并给予一定的奖励。对受援对象实行定期调查。
三是完善备案制度。对现有住房和新买住房备案登记，包括住房实名制。未成年人不得购买住房。居民住房信息实行全国联网，防止异地买房逃税。
四是加快建立健全房地产市场信息系统，加强对房地产特别是商品住房市场运行情况的动态监测。
三、经济适用房与廉租房政策建议
(一)经济适用房政策
一是补砖头改为补人头。具体办法是，根据必要消费系数的不同确立不同的补贴点数，按递增差异原则实行按点补贴。举例：如果当地确定补贴起点的必要消费系数为0.61，则从0.61到1每增1％加一个点，可以分成40个点。必要消费系数为1的获最高补贴，用最高补贴额除以40为每个点数补贴额。如果你的必要消费系数为0.80，则你可以获20个点的补贴，依此类推。租廉租房的补贴方法类似，但租房补贴要小于购房补贴。好处是可以解决福利倒置问题，真正体现公平。
二是实行换房收益(包括补贴、利息和房产增值额)递减退还原则。具体办法是：确定经济适用房限卖期限为20年(可以确定为其他年限)。每年5％递减。头三年不许卖，如果第4年要卖(住房过滤需要)，则退回80％收益，第6年卖则退回70％收益，依此类推，第20年之后卖房则不退收益。好处是可以解决住房过滤与福利倒置问题，既刺激居民购房，又鼓励居民换购。
三是取消土地出让优惠。土地按商品房用地价格统一拍卖，国家只规定房地产企业在拍得的土地中必须要有多少用于建经济适用住房的比例，其他由企业自己按市场运作。但物价局和住宅与房地产产业发展局要监督经济适用房的房价(房地产企业要提供建房成本做参考，但不是唯一依据)，不允许暴利。
四是建设标准限制。经济适用住房只能建成普通房，不能建成豪华房。房子要保证较长时期内不落后，并为今后留下必要的发展余地。面积应该掌握在60-100平方米/套为宜(参考各地现执行的政策和一般家庭人口数与国家要求的小康人均住房标准等确定，仅做参考。具体面积由各地根据当地土地资源情况确定)。
实际上传统的经济适用住房已经不存在，新的经济适用住房实质上是商品房，按市场运作。只不过对其建设标准做了限制，加大了价格监管，对符合条件的购房者可以享受政府补贴而已。从这个意义上讲，还是可以叫经济适用住房。
(二)廉租房政策
由政府出面，社会参与，大力兴建和收购廉租房，扩大廉租房的福利对象(目前廉租房福利对象面太小)。
一是廉租房类别，分二种：廉租公房与信托廉租房。廉租公房包括政府直接出资建设的廉租房、政府出资收购的住房、社会捐赠的住房、腾空的公有住房。信托廉租房由社会信托基金建设或者收购。
二是廉租房类型，也分成二种：“城市公寓”和廉租房套房。“城市公寓”主要面向单身者，包括刚刚步入社会的大学生，农民工，其他单身打工者，也可以接纳部分刚刚结婚经济状况不是很好的年轻人群。廉租房套房，主要面向除上述人群以外的其他需要保障的家庭。在廉租房特别是廉租公房有限的情况下，首先要保障孤、老、病、残等特殊困难家庭和其它急需救助的家庭。
三是新建廉租房的建设标准。户型、面积及层高等，廉租公房由政府确定，信托廉租房由信托机构确定。用地采用划拨方式。面积标准原则上不超过当地人均住房面积的70％，“城市公寓”面积20—40平方米，廉租房套房面积40—70平方米为宜(各地可以根据具体情况确定)，要和经济适用房有一定差距，但是基本设施必须具备。
四是面向社会公开招标兴建。欢迎房地产公司投标，因为其有丰富的经验。此举也会使房地产公司面临新的发展机遇。
最后市上有三种租房：一是政府公房；二是信托基金运作的廉租房；三是私人手里的存量房。
信托廉租房建成后只能租不能卖(至少租20年，具体年限可以确定为其他数目)。20年后卖，需要补交土地出让金。政府基金和信托基金分开运行。信托基金商业化运作，根据收益情况给投资者分红；政府基金非商业化运作，为租廉租房者和买经济适用房者提供补贴等。
所有的房子租金市场化(从这点看，称廉租房并不准确)，只不过政府对符合条件者给以租房补贴(这使租房者真正负担的租金并不高，从这点看，可以称为廉租房)：直接租政府房的可以用减免方式，租另外2种房的以补贴金方式。如果申请租政府房的太多，优先考虑更穷者。
私人房对于租房者而言不稳定，搬家成本太大，不稳定就谈不上归宿感，就少了家的感觉。而政府和信托基金的房，符合条件者可以长租，故二者应成为廉租房主体。
(三)两类住房应注意的问题
一是廉租房和经济适用房分布上应大致如农贸市场一样布点，应保证一定片区内必须有一定数量的廉租房和经济适用房，并且尽量分散到所有住宅区中去，尽量靠近公共交通比较便利的地区，以利于工薪阶层上下班和城市空间的合理利用，也利于和谐社会的建设，避免所谓贫民区(窟)问题的出现。避免中低收入家庭居住区的边缘化(产生空间失配)，减少不同收入阶层之间的居住隔离〔本人不赞成成片建和建在偏远地段的主张。试想，就算北京北城有租不完的廉租房，对工作在南城的人有意义吗？买房一样。恰恰是富人相对不太求地段(不过对环境要求较高)，因为富人相对不太在乎交通费(负担得起，很多人还有车)。而穷人买房或者租房倒需要仔细考虑间接成本(交通成本，能耗成本，心理成本等)。成片建的问题更明显(边缘化、贫民窟)〕。具体办法是在土地招标时申明必须有多少的经济适用房比例，作为招标条件之一。政府再单独划拨一定土地作为建廉租房用。保证一定片区(不一定每个小区)所建的住房类别里三种房分别有一定比例。
二是三类房的品质要符合各自的定位，但必须有最低质量要求。廉租房不能是“清水房”，必须初步装修(让居住者来装修不太现实)。租住廉租房者不允许任意改变住房结构，装修要经过住宅与房地产产业发展局政策管理部门同意，且不补偿装修费。三种房在地段上其实差别不大，区别主要体现在住房面积和相应的住房软件。
三是为适应发展，廉租房与经济适用房在建筑结构上应有所考虑，建议全建成框架房，可以打通，以备以后扩大面积或者改变结构的需要。同时，政府要鼓励节能等新型建材建房(超低能耗建筑)。
四是城镇中低收入家庭经济适用房和廉租房福利对象的条件和福利标准由市、县人民政府住宅与房地产产业发展局会同财政、民政、国土资源、税务等有关部门拟定，报本级人民政府批准后公布执行。由各地自行确定的其他标准的，为避免混乱，由省级统一确定为好，国家住房总局从宏观上把关。
四、基金来源与援助方式
(一)基金来源大致有7个
一是信托方式，发展房地产信托基金。
可能性：廉租房信托隐含有政府信用，土地由政府划拨(实质为政府补贴)，故收益相对稳定(因为如果不收土地出让金还赚不到钱，那租房就没有市场了)，投资收益可观。目前资本市场上资金充足，投资需求庞大。单独投资房地产面临国家政策等限制，且有一定风险，存钱银行利息又低。廉租房信托以集体的力量抵御风险，又有政府鼓励，为广大投资者提供一个风险较小，收益稳定的投资品种。廉租房还具有社会保障性的特点，廉租房信托将是社保资金、保险资金保值增值的很好渠道。
优点：解决政府因财力所限而致廉租房供应不足的问题。带动社会资金，形成多层次的住宅存量市场，促进住宅产业的可持续发展，可谓四两拨千金。还可以缓解银行资产的风险。市场化的资金供给还可以提高廉租房体系的效率和透明度，并促使整个租房市场正规化。[3]
二是土地出让费。用立法的方式规定将政府每年从土地出让中获得的收入按一定的比例归入住宅专用基金。目前很多地方所谓的经营城市实质就是卖土地，而土地应该属于人民所有，所以土地出让费中应该有一部分用于保障人民的住房需要。全国2001-2003年，地方政府卖地收入高达9100亿元，相当于国家年财政收入的1/3还要多。[4]
三是政府财政列支。从财政收入中列出配套的住宅专用基金经费。
四是住房公积金增值收益中按规定提取的城市廉租住房补充资金。
五是社会捐助。设立专门的住房援助社会基金捐助部，接纳各方面的社会慈善捐助。
另外两个主要是税收调节所得的资金(如果开征物业税，则奢侈税可以被包含)，税收调节建议如下：
一是借鉴美、韩等模式，对住房超标的消费者征收奢侈税。购买二套住房者，收40％；购买第三套的，收60％；越多越高(具体比率需研究)。如果是为了住房过滤，卖了差的买好的，只要是只有一套，就不收奢侈税。对高档住宅(可以参考国际经验：以每平方米价格大于当地商品房每平方米均价的2倍为据)和大面积(大于130平方米)住宅，对超过部分按累进制原则征收奢侈税。所收的税归入住宅专用基金。(注：本文买第2套房及以上是指同时拥有两套以上的房子，不包括住房过滤等情况。但住房过滤一般是先买了“新”房而后才会卖旧房，中间有个时间差，应允许时差为1年左右，1年后还没卖则收奢侈税，可以每年收，也可以一次性收。如果是长期拥有，一次性收的应不超过按年收的20年的和。选择什么方式由拥房者选择。对于新房，3年或5年内不能卖，防止借住房过滤时差买新房卖新房牟利的现象。这可以解决对于买两套房的，不知道他是要过滤还是要拥有的问题)。
有人会提出把父母等接在一起，需要再买住房。你可以以你父母的名义买，前提还必须是你父母也要卖了他们的住房才可以再买，不然也要收奢侈税。如果你把你父母的指标与你的指标加在一起，买的房如果大于130平方米的话，只要没超过按单独家庭计算应有的总和的，不收奢侈税(占用其他人的指标也一样)。当然，如果你有那个经济实力，你仍然可以“奢侈”一回。事实上，真正的富人并不会因为奢侈税而不“奢侈”，而穷人却因为没条件而不会“奢侈”。奢侈税并不会打击富人为居住而购好房，打击的恰恰是投机和炒房。
二是物业税。物业税是将现行的房产税、城市房地产税、土地增值税以及土地出让金等收费合并，转化为房产保有阶段统一收取的税。如果要开征的话，物业税必须按一定比例归入住宅专用基金。对于已经有的房产应考虑其过去已经承担的费用。如果不开征物业税，已经有的房产超过标准(面积、套数)的，需要补交奢侈税，不然对后买房人不公平。但是，本人认为，如果要开征物业税，最好只针对商用房，对居民自住房，也只能就超过标准的部分征收。因为自住房是公民基本的生活品，国家对基本生活品应该减税或者免税，国家征税的最终目的也是要为全国人民谋福利。对于已经拥有的超过标准的，超过部分仍应征收物业税(因为原先没有交奢侈税。不过，要考虑扣减，因为其承担了土地出让费等其它费用，具体数目需要测算)。本人是赞成在条件成熟时征收物业税的。
(二)援助方式
一是购房补贴。方法前已有述。在此模式下，随着经济状况的改善，人们会愿意换购住房的，三类住房会各归所属。因为，补贴送你是摊在20年里的，如果想拥有“福利”，则要付出20年不特别舒适的代价(按换房收益递减退还原则，拥有越少，付出越小)。对于个别漏网之鱼，骗了购房补贴，却放弃了舒适的代价。难道你愿意为那些补贴(还不一定多)而长期不去追求更好的居住条件(你有那个经济能力)？对于买房时符合条件享受了补贴，而后富了远远超过了条件的，只要不换购商品房，就不退回补贴。对于老年人去世把房子作为遗产的，视同卖房，继承遗产时需要根据换房收益递减退还原则，按年限退回相应收益(评估遗产可以知道有多少收益)。
二是廉租房补贴。租住廉租房的，按各自情况给予不同的补贴，方式是在租金上先按正常的租金计算，然后根据各自应享有的援助金额实行租金减免。对于租住非公有住房的，只要符合租住廉租房补贴相应条件，以租赁合同为准，发放相应补贴金，但租住非公有住房的情况必须每季度向管理部门报告，其租房情况也如同租公房者一样予以适当公布，接受社会监督。具体补贴方法前已有述。符合条件的可以长期租住廉租房，是不是有些人就愿意永远租房而不买呢(如果可以骗成功的话)？也一样，付出舒适的代价。
上述补贴方式会让人们随经济条件改善而追求更换住房。何况，买的房子不但可以个性化打扮，同时房子也属于个人的资产，买房并不会让你失去什么。当然对于富人也可以买经济适用房，只不过享受不到补贴，当然也不存在以后卖时递减退补等问题。
三是税收与贷款。税收上进一步降低住房交易环节税。第一次购经济适用房的免税。因为住房过滤而换购住房的，简化二手房交易手续、减免二手房相关税，降低交易门槛。现有的卖房提高交易税来打击炒房者的做法是不分青红皂白。对于换购住房的应当鼓励，对于炒房者才应提高交易税。贷款上手续要简化。买第一套住房向银行贷款的，贷款额度和利率要优惠，住房贷款应列为特殊贷款，利率最好固定，不然给人一种不安全的感觉。对于买第2套及以上房和商用房的，其利率由银行根据国家政策自由确定。
四是对于家庭分裂的，重新确立各自所应享有的标准。租廉租房的由于其人数减少，需要补贴的点数要相应减少。买了经济适用房的，按比例分出所获补贴数目，再根据年限比例应交数目交回基金部(举例：三口之家离婚，如所获补贴数为5万元，分为女方获40％，2万元，孩子和房归男方，住房买了8年。则继续住房的一方按递减退还原则就应退回2万元的60％)。没有房一方如果符合条件再买经济适用房，可以重新获得相应补贴(但要乘60％的系数，因为其曾经享受了40％。但具体操作中可以适当放宽，毕竟家庭分裂对当事人经济上会有损失)。
五是人口流动问题。举例说明：如果你在乐山获得补贴而后因工作等搬家到上海，乐山的经济适用房出卖按递减退还原则交回收益后，只要你符合上海的条件，仍可以再获上海的补贴，租房也一样。由于是特殊原因，所以再享受补贴时可以按“新手”对待。
我们的政策对于住房已经达标的，但其他条件符合的中低收入家庭是不是不公平呢？我们的政策只是为解决住房问题，不解决其他生活问题，如果在福利上所有人一样，那也就没有出台福利政策的必要，之所以叫福利，说明只能是针对一部分人，对于无住房之忧的其他穷人，还有其他福利政策，包括最低生活保障制度等。
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