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［中图分类号］F293
［文献标识码］A
［文章编号］1004-5465(2003)05-028-06
经营城市的理念在我国提出已有10多年的历史，普遍流行则是近几年的事情。而这一理念在西方发达国家已经流行20多年，不过他们的提法叫做“营销”，而不叫经营。其理论的代表人物是美国著名的营销大师菲利普·科特勒教授。他提出了著名的“国家营销”和“地区营销”的概念，在国际上，对各国的国家战略和地区战略，产生了极大的影响，其著作风靡全球。20世纪末，我国的大连、青岛等城市，首先引入了这一概念，总结出了具有中国特色的“经营城市”新概念。后来，广州、上海、北京等一批大中城市，纷纷把“经营城市”理念作为本地的发展战略。近几年，这一理念已在我国普遍流行，成为各地城市化建设的基础理论。有鉴于此，本文将就学界的认识作一介绍，希冀能够引起大家的重视。
一、何谓经营城市
对此，学术界主要有以下几种认识：
1.所谓经营城市，就是在明确的城市定位和城市发展战略的指导下，以可持续发展的眼光确立城市的先导产业，强化支柱产业，积极、有序地推进城市的扩张，打造城市的综合竞争力和核心竞争力，并在此基础上进行城市形象的塑造和推广，最终达到使城市不断增值和可持续发展的目的。（注：王志纲对“经营城市”发表见解[EB/OL].http://old.sccin.com.cn/zt/20030228_zt/zsjycs_1.htm）
2.所谓经营城市，就是把城市中的可经营资源如城市土地、城市基础设施、城市生态环境、文物古迹和旅游资源等有形资产，以及依附于其上的名称、形象、知名度和城市特色文化等无形的资产，通过对其使用权、经营权、冠名权等相关权益的市场运作，最大限度地盘活存量、引进增量，广泛利用社会资金进行城市建设，以实现城市资源配置的最优化和效益的最大化，实现城市的自我滚动、自我积累、自我增值的新的城市建设和管理模式。（注：中国经济时报，2002-11-26.）
3.所谓经营城市，无非是把整个城市当作一种特殊商品，对各种资源引进市场机制，进行不同程度的商业运作，以求城市经济效益和社会效益的最大化。（注：吕先声.经营城声就是卖地吗[N].光明日报（理论周刊），2003-07-15(2).）
4.还有人指出，经营城市是一个战略概念，主要是指怎样利用城市资源发展城市经济。它既包含城市发展战略定位，也包含具体利用城市资源等技术手段，更为重要的是，经营城市要牢牢把握自身优势。这里面城市的文化资源是重要的支撑因素。（注：北京日报，2003-06-23(3).）
5.根据市场机制发育的阶段性和城市政府对竞争的不同适应程度，城市经营也因此可划分为三个阶段：初级阶段，仅仅着眼于如何解决城市基础设施资金短缺——属于城市公共设施“投融资体制改革式城市经营”；第二阶段，已考虑到如何提高城市自身整体的市场价值，即将城市作为最大的国有资产来进行保值增值式的经营，也就是所谓的“整体资产增值式城市经营”。这两个阶段属于狭义式城市经营；第三阶段，即“广义的城市经营”，包括了影响城市竞争力的所有方面。（注：仇保兴.当前城市经营的误区与对策选择[N].学习时报，2003-08-01(1).）
6.另外，有学者指出，经营城市当中的“经营”与“运营”存在着很大的区别：城市经营侧重于概念层面，是对城市整体规划、发展思路的确立，担当经营主体的是政府，所以政府也有“城市经营官”的别称；而城市运营更多的是指操作层面，政府对于城市的经营思路要落到实处，需要通过运营来完成。（注：http://www.scol.com.cn/dsfc/csgh/20030227/2003227130918.htm）
二、经营城市的原因和意义
1.关于经营城市的原因。王志纲先生指出主要有以下三个方面：
首先是市场经济不断深入的结果。20多年的改革开放，中国的社会、经济转型经历了三个有趣的阶段。第一阶段是微观搞活。20世纪80年代初期，市场对社会开放，社会上一些边缘人口抓住机会纷纷进入市场，造就了“先富起来的那部分群体”；第二个阶段是中观搞活，就是企业的搞活；第三个阶段是宏观搞活，就是区域经济的发展和城市的搞活。
其次，“经营城市”也是中国城市化快速发展的必然课题。城市化是人类社会发展的共同规律，世界经验表明，当一个国家的城市化水平到了30%时，城市化速度加快上升，一直到70%才平稳下来。显而易见，中国的城市化进程已到了起飞的前夜，简单地说，20年后，中国将至少有一半人生活在城市里。既然不可避免地要城市化，自然也就离不开“经营城市”的尝试与摸索。
再次，在市场经济和城市化进程的大背景下，政府的职能也要跟着转变，从建设城市到管理城市，再从管理城市到经营城市，是政府运营城市的必然选择。第一个阶段是建设城市；第二个阶段是管理城市；第三个阶段是城市运营的高级阶段，也就是用系统的眼光和思维来寻求城市的发展之路，即“经营城市”。无论从客观还是主观上讲，“经营城市”都已经成了中国在下一步的经济发展中不得不思考和面对的问题。（注：王志纲对“经营城市”发表见解[EB/OL].http://old.sccin.com.cn/zt/20030228_zt/zsjycs_1.htm）
2.关于经营城市的意义。饶会林教授指出：一是可以极大地节约城市社会财富；二是可以极大地促进城市社会财富的增长；三是可以极大地提高城市竞争力；四是可以极大地改善和提高市民的生活质量，改善和提高城市社会效益、环境效益。（注：饶会林.浅谈城市经营[A].饶会林，郭鸿懋.城声经济理论前沿课题研究[C].大连：东北财经大学出版社，2001.）
三、经营城市的主体、目标和内容
1.关于经营城市的主体。中国管理科学研究院区域发展研究所所长张乃剑提出：中国在加入WTO之后，政府在经营城市中除了垄断一些优先发展部门和影响国计民生的重要资源外，其它经营项目和资源将逐步放开。因此，应实行平等的公民待遇，鼓励民营资本、境外资本准入，鼓励农民、鼓励外国人进城创业。（注：经营城市要走经营主体多元化道路[EB/OL].http://old.sccin.com.cn/zt/20030228_zt/zsjycs_4.htm）
也有人认为，经营城市主体既包括城市政府，又包括企业和市民。也就是说，经营城市是一项宏大的系统工程，需要城市各级政府、各类企业（包括中介组织）、全体市民的共同努力。虽然政府、企业、市民都是经营城市的主体，但各自活动领域和在经营城市中发挥的作用是不尽相同的。
从城市政府看，政府是经营城市的主导力量。主导力量主要体现在四个方面，即城市发展的领导者，城市建设的组织实施者，城市国有资产所有权的代表者，城市基础设施和沉淀资产的主要投资者。这就决定了城市政府在经营城市中应做好规划工作、领导工作、指挥工作、实施工作、协调工作、政策规章制定和引导工作等。
从企业看，企业（包括中介组织）是经营城市的中坚力量。经营城市使资产由产品变成商品，使城市建设由简单的生产过程变成资本营运的过程，这一过程的实施运作，就得靠各类企业、中介组织来完成。没有企业、中介组织的参与，经营城市就好比离开水的战船无法航行。
从全体市民看，市民是经营城市的决定力量。一方面，市民是经营城市的决定因素，作为城市主人的全体市民的文明素质、思想意识和精神状态直接影响和决定着经营城市的成效；另一方面，城市无论物质文明、精神文明建设，还是环境的改善、形象的树立，都必须紧紧依靠市民，离开了全体市民的参与和支持，实现这些目标是不可能的。（：http://old.sccm.com.cn/zt/zt_0429/jycs-5.htm,2003-08-28.）
2.关于经营城市的目标。有学者指出，可分为远期目标和阶段目标。经营城市的远期目标，是要把城市建设成有特色、有影响力、有文化内涵、有竞争力，能保持城市国民经济健康发展和可持续发展，以及社会不断全面进步。远期目标是一个动态目标，是一个充分配置资源的目标，是一个把世界和国内优秀城市作为参照物的目标，具有与时俱进的品质。所谓阶段性目标，就是根据经营城市的不同阶段制定目标，以引导经营城市工作深入开展。（注：http://old.sccm.com.cn/zt/zt_0429/jycs-5.htm,2003-08-28.）也有人指出，经营城市应以政府职能转变为追求目标。（注：http://old,sccin.com.cn/zt/20030228_zt/zcwq_2.htm）
3.关于经营城市的内容。王志纲先生指出：城市就像一把紫砂壶，至少有三个形态：紫砂壶本身就是一个经济形态；其次是城市的文化形态，相当于紫砂壶中的茶垢，再次是城市的空间形态，包括城市的规划和空间布局等等，相当于紫砂壶的外观和设置。接下来的问题是，怎么经营好城市这个“紫砂壶”呢？至少应该包括以下几个方面的内容：
首当其冲的是城市定位，也就是要回答好“我是谁”的问题，要按照惟一性、排他性、权威性的原则，找到城市的理念与灵魂。
接着，就是城市发展战略的制定，要回答“我到哪里去”的问题。它着重体现城市与环境变化的关系。制定城市的发展战略，离不开对城市产业要素的梳理与整合，要弄明白“我有哪些资源”。城市经营好比是下一盘棋，不只是“布局”，还有“中盘”的综合运作。
此后是城市的空间布局与规划，也就是要搞清楚“我将如何成长”。城市经营应该首先确立它的经济形态，并挖掘它的文化形态，充分利用产业和文化资源，制定发展战略，然后才是城市空间的布局与规划。经营城市还有一方面的内容，就是城市形象的包装与推广，也就是“我将如何让世人认知自己”。
也有人指出，按照经营城市的定义，经营城市客体具有广泛性。即凡是城市所拥有的可以资本化、资产化的资源，不管是物质的还是精神的，有形的还是无形的，只要它有利于筹集城市发展资本，有利于增加城市吸引力和竞争力，有利于城市可持续性发展，都是经营城市的范畴。主要包括四个方面的资源：一是自然资源。如土地、山水、空间等；二是人力作用资源，如电力、道路，桥梁、市政公用设施等；三是人文资源，如人力、文化、科技等；四是延伸性派生资源，如信息、品牌、注意力等。（注：http://old.sccm.com.cn/zt/zt_0429/jycs-5.htm,2003-08-28.）
仇保兴认为，理想的城市形态可以分为三个层次：区域层次——适度规模的组团，生态良好的集聚体；次区域层次——紧凑的社区、开阔的公共绿色空间。社区层次：中高程度的居住密度、多样化产业结构和良好的就业分布。城市经营的重要内容就是要降低城市商品的交易成本。尤其是面临进入知识经济时代，交易的内容由物质交易逐渐转向知识交易。（注：仇保兴.当前城市经营的误区与对策选择[N].学习时报，2003-08-01(1).）
四、经营城市应该坚持的原则
1.“三原则论”。中国管理科学研究院区域发展研究所所长张乃剑提出了经营城市的三条原则，即：一是可识别原则，二是可选择原则，三是可供给原则。经营城市运用三原则就是要求城市对有形、无形资源要可识别，城市历史要可识别，城市个性文化要可识别，城市区位优势要可识别，城市特殊资源要可识别，城市支柱产业要可识别等等；有了城市的可识别性才有区域市场竞争的可选择性，没有区域城市竞争可选择性的城市，是一个没有竞争力的城市。只有具备竞争可选择性的城市，城市才能有可供给性即对外竞争输出性。其表现形态就是把城市建成外部资金流、物资流、人才流、信息流的汇集地。通过资金、物资、人才、信息的汇流，物化为本地的巨大财富。（注：经营城市的理论基石——“定位”与“跨位”[EB/OL].新华网，2002-09-2509:02:13.）
2.“四原则论”。1985年制订全国国土规划时又提出了城市布局的四条原则，即：(1)城镇布局与生产力布局，特别是工业和交通建设项目的布局紧密结合、同步协调进行；(2)认真贯彻“控制大城市规模、合理发展中等城市、积极发展小城市”的城市发展方针及对城市企业实行技术改造为主的内涵建设方针，正确处理城乡关系，逐步实现城乡结合；(3)正确处理沿海、中部、西部三个地带的关系，逐步建立合理的城镇体系；(4)有利于发挥城市的多功能作用，促进城市之间的联系和分工。（注：http://www.eifi.com.cn/gaofengzixun/chengshijy/chengshijy3,htm）
3.马洪研究员指出，城市规划要注意几项重要原则：一是超前性和战略性原则，规划要经得起时间的考验，立足于建设可持续发展的城市，为城市未来的发展留足空间；二是先进性、科学性和协调性原则，规划要讲究整体调整的先进性、科学性和单体设计的艺术性，要完美结合，使城市的风貌随着岁月的流逝而更具内涵和底蕴，使城市设施在相当长的时间里能满足城市进一步发展的需要；三是系统性原则，规划要把整个城市作为一个系统，覆盖城市每一块土地和每一个角落，海、陆、空立体规划；四是可持续发展原则，规划要坚决杜绝急功近利、严重破坏生态环境的做法，力求做到经济效益、社会效益和环境效益的和谐统一。（注：http://www.eifi.com.cn/gaofengzixun/chengshijy/ehengshijy8.htm）
4.浙江省计委在其课题报告中指出，面对跨世纪经济社会发展和城市化加速进程，新一轮规划应该重视以下几点：(1)要以实现城市现代化的总体目标作为规划的基本座标，建立能够适应未来二、三十年现代化建设需要的布局框架；(2)要根据城市在未来区域发展中的功能定位和本地经济社会基础、资源环境限度，来科学预测城市规模，合理安排发展步序；(3)要充分注意可持续发展对城市提出的新课题，注重城市与外部区域空间的协调和城市内部功能的生态化组织；(4)要与未来城市生活方式相适应，把提高城市居民的生活质量作为城市规划的重要目标；(5)要充分体现和塑造城市特色，注重提高城市品位。（注：省计经委《浙江城市化发展战略》课题组，加快推进城市化的若干对策措施[EB/OL].http://www.eifi.com.cn/gaofengzixun/chengshijy/chengshijy16-6.htm）
5.“五原则论”。(1)资产商品化；(2)活动资本化；(3)手段市场化；(4)运作公司化；(5)目的效益化。（注：http://old.sccm.com.cn/zt/zt_0429/jycs-5.htm,2003-08-28.）
五、经营城市的对策
1.薄熙来认为，一靠良好的环境，二靠吸引外资。环境加外资，就能发生化合反应，城市就能增值。所谓良好的环境，包括良好的基础设施，完善的城市功能，以及优美的自然环境，也就是说，既要有比较完善的道路、机场、商场、酒店、写字楼、展览馆、医院、学校、文化和体育设施等，又要有鲜花、绿地和广场，以及比较完善的开放政策和法规。这种环境条件，是吸引内外资金的前提。而外来资金涌入，城市自然就增值，环境优势就转化为经济优势。（注：薄熙来谈如何经营城市这份国有资产[EB/OL].http://old.sccin.com.cn/zt/20030228_zt/_zt/zsjycs-2.htm）
2.北京密云县县委书记王洪钟说，城市建设要以合理的产业结构为依托，并通过城市建设培育较强的经济增长点，不能搞成“卧城”。城市发展不是孤立的，必须和相关产业，包括农业、工业、交通运输、旅游等第三产业紧密联系，这样的城市发展才是健康的。衡量经营城市成功与否的重要标志就是看是否促进了地区经济发展。（注：经营城市打破“卧城”模式的良方[EB/OL].http://old.sccin.com.cn/zt/20030228_zt/zsjyes_3.htm）
3.顾文选认为，城市经营要在科学的城市规划指导下进行。城市土地开发的数量、空间、时间序列都要遵从规划。根据人居环境科学理论，任何城镇都是由自然、人文、社会、居住、支撑等五个系统构成的。规划经营城市，要从兼顾这五个系统原则出发，遵循生态观、经济观、科技观、社会观、文化艺术观的统一。（注：中国经济时报，2002-11-26.）
4.农工党南昌市委会在《我市经营城市的思路和举措》的提案中指出：城市化是一个综合性的概念，要有经济产业的支撑，要有足以聚集人口的就业岗位，而决不是仅仅体现在盖楼上。政府的主要职责是在规划布局、公建配套、营造环境、体现特色、以人为本等方面，即使盖楼建房，也要努力克服目前存在着的“八重八轻”：重建设、轻规划；重盖楼、轻环境；重地上、轻地下；重主体、轻配套；重硬件、轻软件；重规模、轻精品；重速度、轻质量；重建设、轻管理。盖楼应该体现现代化城市的建筑艺术，要确立“不求最大，只求最佳”的理念，要注重保护和体现地方特色和文化遗产。（注“经营城市”要防止走入以下误区[EB/OL].http://old.sccin.com.cn/zt/20030228_zl/zcwq_1.htm）
5.赵斌先生认为，经营城市重在八个经营，即经营理念、经营企业、经营土地、经营房产、经营城市公共设施、经营无形资产、经营环境、经营人才。（注：http://old.sccm.com.cn/zt/zt_0429/jycs-5.htm,2003-08-28.）
6.也有人认为，经营城市从机制上讲，可分为自身的经济运行机制和实施操作的行政运作机制。经济运行机制说到底就是市场机制，是市场机制的供求机制、竞争机制、价格机制、法制机制的综合运用。行政运作机制，重点是要建立两个机制，即利益驱动机制和工作运行机制。之所以要建立利益驱动机制，目的就是要充分调动各方面参与经营城市的积极性，通过明确政府与企业、市民的利益分配关系和分配比例，从制度上、利益上保证形成经营城市的合力。所谓工作运行机制，是指要制订工作计划、工作程序、办法以及阶段目标、考核体系等，使经营城市有序推进。
7.山东省副省长、青岛市市长杜世成认为，经营一个城市成功的关键，在于避免雷同，切忌人趋亦趋赶时髦，要发展与其自身条件相符的特色经济。而要成功地发展特色经济，则除了弘扬城市“个性”之外，最根本的是要在技术、资本、政策、产业等方面实行全面的对外对内开放，用特色经济吸引国际国内极具实力的大集团大公司前来投资，加大特色经济的经营规模和加快特色经济的发展步伐。（注：城市成功的关键：发展特色经济[EB/OL].http://www.eifi.com.cn/gaofengzixun/chengshijy/chengshijy4/htm）
8.重庆近年来在经营城市方面主要做了以下几项工作：一是以地招商，以地建块；二是实施城市建设资产运营，盘活存量，优化数量，激活潜在蓄积点；三是遵循市场原则，充分发挥市场配置资源的优势，把城市建设项目推向市场，最大限度地挖掘城市建设资产的效益；四是加强组织、协调和领导，充分发挥政府的宏观调控作用，推动城市建设产业的健康发展。（注：重庆市经营城市实践与思考[EB/OL].http://www.eifi.com.cn/gaofengzixun/chenghijy/chengshijy18-1.htm）
9.也有人指出：(1)经营城市要有品牌意识。(2)要以高水平的规划为城市建设的先导。规划城市的目的就是为了城市这一最大的国有资产实现最大增值，提高城市的品味，完善城市的功能，保留城市的风格和特色。(3)建立公正、宽松、便利、舒适的城市软环境。建立好的软环境，首先要创造优惠完善、宽松公平的政策环境；二是建立公开公正、保障有力的法制环境，特别是要抓紧各项法规及地方法规的建设，避免在经营城市中出现各种各样的违法问题，使城市经营做到有法可依，顺利、健康地进行；三是要着力营造成熟规范、便捷高效的服务环境；四是培育开明开放、健康文明的人文环境；五是建立功能完备、整洁优美的城市环境。(4)搞城市经营不要摈弃原有的资金渠道，政府财政投入的比例要适当周全。(5)经营城市要遵循市场规律。一是要认识到城市空间和城市功能载体是市场经济的重要领域；二是要认识城市空间和城市功能载体是商品；三是要认识城市空间和城市功能载体是开放式、公众式的，多种投资主体的参与是其基本属性。(6)经营城市应以政府职能转变为追求目标。作为经营城市的主体，政府的主要职责就是要引导市场健康发展。为此，必须切实转变政府职能，加大为市场服务的力度；政府要承担市场培育、规范和创造的责任，从而使城市各项事业的发展具有良好的环境基础、法律规范和制度保障。在当前的经济转型期，由于旧体制的惯性以及社会主义市场经济体制尚不完善，城市的发展在许多方面还离不开政府强有力的组织和协调，但政府本身一定要认识到自己这种角色的过渡性，其每一次行政干预都应是为了以后不再干预，要有意识地淡出，并积极培育社会中介组织，促进民间组织系统的发育成熟，充分发挥它们的作用，使其参与到城市基础设施建设和城市公益事业中来。（注：http://old,sccin.com.cn/zt/20030228_zt/zcwq_2.htm）