改革完善换届后县市区党委领导体制和工作机制的调查与思考，本文主要内容关键词为：县市论文,党委论文,工作机制论文,体制论文,领导论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D262.3文献标识码：A文章编号：1007-8207 (2008)04-0054-03
按照中央的统一部署，全国省、市、县、乡四级党委领导班子换届工作已于2007年上半年全部完成。总的来看，换届工作进展顺利，领导班子配备改革取得了初步成效，中央关于“减少地方党委副书记职数，实行常委分工负责，充分发挥集体领导作用”的换届意图得到了很好贯彻。随着换届后党委新领导班子逐步到位，各级党委将形成新的领导运行形式。那么如何按照十七大提出的“健全领导体制，完善地方党委领导班子配备改革后的工作机制，把各级领导班子建设成为坚定贯彻党的理论和路线方针政策、善于领导科学发展的坚强领导集体”[1](p49)的新要求，提高班子运行效率，发挥集体领导作用，成为摆在各级地方党委面前的重要任务。
一、换届后县市区党委领导体制和工作机制面临的新情况与新问题
1.县市区党委运行规则面临新的调整。县市区党委领导班子配备改革后，领导班子职数减少2个以上，副书记职数减少2-3个，党政领导成员交叉任职的比重增加，从而使得县市区党委的工作格局发生了根本性变化，长期以来沿袭的一套工作运行规则面临新的调整。一是减少副书记职数。目前全国换届的县市区党委内部，除民族地区外，党委班子基本上都按照“一正两副”要求配备，常委人数基本控制在7—9人，全委会规模扩大了。在这种情况下，常委会议的召集、提案、表决三项权力应做相应的调整。按照《中国共产党地方党委工作条例》的规定，党委常委会的召集权、提案权和表决权集中在常委会甚至书记手中。在新的体制下，“书记办公会”退出历史舞台，常委会分工领导、书记直接面对常委的集体决策机制被推到前台。委员之间是平等的权利主体，党委常委会的召集权、提案权和表决权应该回归全委会，这就使得县级地方党委会议决策的主体、内容、方式、程序等都面临新的调整。二是扩大党政交叉任职，必须进一步规范常委会议事决策的范围、职能和程序。实行党政交叉任职，其主要目的是从体制上确保执政党对经济社会工作的全面领导，加强一线工作的领导力量，解决议行分离的问题，但常委会“议政”的范围如果把握不好，或党委决策事务化，将会出现新的“以党代政”或“党政不分”，从而弱化党委的核心力。
2.对党委书记驾驭全局的能力提出了新要求。在以往体制下，过去一个副书记可能联系几个常委，书记通常先与这个副书记交接意见，然后再由副书记去做其他常委的沟通工作，这一形式实际成为联系书记与常委会之间的一个重要“过渡带”，降低了书记“集中”常委会决策意志的难度。而新体制下，书记必须亲自面对所有常委，使处在县市区党委决策核心层的党委书记过去曾经惯用的“决策路径”不复存在。一方面，党委书记如何处理好民主与集中的关系，把自己作为其中一员放到常委会中间，而又能集思广益，积极发挥常委会集体决策的意志，让每一名常委充分发挥作为党委核心决策层成员应有的作用，克服常委成员“部门化”对常委班子“核心力”造成的消极影响，最后形成高效的集体决策，无疑是对党委书记驾驭全局能力提出了新的要求，同时也是对党委书记的一个新的考验。另一方面，党委书记在领导班子中处于核心地位，起着关键作用，负有全面责任，其素质和能力如何，直接关系到常委分工负责制的有效实施。在新的体制下，对党委书记的民主作风要求更高了，自我要求更严了。因此，如何严格选拔标准和任职条件，真正把那些政治素质好、驾驶全局能力强、清正廉洁的优秀干部选任到党委“一把手”岗位上来，是努力把县级党委领导班子建设成为坚强的领导集体，成为新体制良好运行的关键所在。
3．权力分配及制衡机制面临新问题。一是新体制下“一正二副”模式使得常委班子的核心权力向书记集中，可能削弱对党委书记的监督和制约。“一把手”极有可能利用手中的权力越过两位副书记直接或间接对常委施加影响，使常委按照自己的意图办事，从而强化党委书记大权独揽的局面。因此，如何有效监督书记的用权行为并适当分权，在制度建设上要有新的思路。二是在实行常委分工负责制的情况下，明确专职副书记的职责是一项新课题。由于没有统一、具体的规定，各地专职副书记的分工呈现比较大的差别。有的沿用原来的分工，有的分管党务群团工作，有的分管农村工作，有的兼任纪委书记或政法委书记。按照“专职副书记可协助书记处理日常事务，受书记委托，负责有关工作”的原则，在实际操作中有可能出现两种倾向：一方面各位常委分工负责各项具体工作，专职副书记会“闲起来”，没有实事可做；另一方面专职副书记分管的一些工作，成为被分管常委必过的一关，影响常委分工负责制的实施。如果处理不好，不仅会影响副书记的工作积极性，而且也会影响班子的团结和谐。三是纪委监督是否被“降格”。在新体制下，纪委书记在班子成员中由原来的副书记改任常委这一变化与过去有很大不同。过去，副书记兼纪委书记，在班子的分工中实际权重要大一些，能够直接协调到政法委书记和公安局长，如今都是常委的情况下，直接指挥的因素必然会少一些。在这种情况下，纪委的监督职责会不会被“降格”，纪委工作的重要性如何在新的体制下显现出来，成为人们关注的焦点，也是需要我们认真研究解决的新问题。
4.干部选拔路径有了新的变化。长期以来，无论是组织干部的心里还是被提拔干部的心里，都有一个相对固定的干部升迁路线图。如过去，组织部长、宣传部长到一定的年限，在无特殊的情况下，通常会从常委提拔到管组织的副书记或管宣传的副书记，然后有可能提拔到行政正职，有的还可能直接提拔到党委正职；纪委书记、政法委书记也都可能提拔为副书记。实际上大家认同了“常委—副书记—‘一把手”’这样的干部成长路径，所以到了什么位置，还有可能提拔到什么位置，干部心里的方向感大体较为明确。但现在党委班子“一正两副”模式的确立，干部升迁路径被改变，由于缺少了副书记这样一个升迁的层级，还没有形成一个明朗化的新的干部选拔路径，班子中的一些人会提前出现“到顶”的感觉，这给基层干部的心里带来了较大的冲击，无疑会对干部的工作和成长产生影响。因此，如何打破思维定式，转变观念，营造一个不拘一格成长人才和不拘一格使用人才的局面，减少台阶限制，让优秀干部能够脱颖而出的新机制，成为各级地方党委的当务之急。
二、改革和完善县市区党委领导体制和工作机制的思路与对策
针对换届后县市区党委领导体制和工作机制面临的新情况与新问题，必须从实际出发，在总结现有成功经验、注重转化试点成果的基础上，要在选举、监督、制衡等方面全面推进党内民主建设，努力形成一个以党内民主为核心的领导班子配置的长效机制，从而把党的干部队伍建设提高到一个新的水平。
1.完善县市区党委常委会的组成结构，规范党政机构设置，建立新的科学分工机制。一要从建立健全常委会向全委会负责、报告工作和接受监督的具体制度入手，进一步强化常委会的功能，撤并党委和政府职能相同或相近的工作部门，适当扩大党政领导成员交叉任职，不断优化县级人大、政协领导班子结构。按照常委会决策的民主化、科学化和制度化水平的要求，要整体谋划，统筹兼顾，扬长避短，明确常委会的各种权限、工作规划和运行方式，保证常委分工“全覆盖、不交叉、不遗漏”，进一步规范常委职责，明确管理范畴，坚持责、权、利的有机统一，提高工作效率。二要坚持领域内相近工作统合、分管工作条块独立的原则。对党委或政府领域内的工作进行相近工作的统合，可实行条线垂直、块状划分分管的办法，按照常委、纪委书记负责纪律检查、政府负责监察工作的模式，进一步促进党委工作与行政工作的一体融合，从而形成领导管理一致、权责对等均衡、运转严密高效的新的常委科学分工机制。
2.处理好“一个党委”与“三个党组”之间的关系，充分发挥县市区党委总揽全局、协调各方的领导核心作用。一是在领导体制上，党委对人大、政府、政协的领导要通过三个党组来实现，人大、政府、政协三个党组对党委负责，是党委总揽全局、协调各方的重要组织保证。按照民主集中制原则，“三个党组”实行集体领导，凡涉及改革、发展、稳定和经济、政治、文化教育、社会建设等方面的重大事项，由党组集体讨论后，报党委常委会决策或全委会决定。党委在积极支持人大、政府、政协开展工作的同时，努力营造团结、协调的工作氛围，使各方依照法律和章程独立负责、协调一致地开展工作，切实把党委的重大决策和工作部署落到实处。二是在全局工作上党委要总揽不包揽，协调不代替，各方的事仍由各自去办，各方之间的事由党委来协调。党委主要抓方向，各有关党组根据各自的职能抓方案、方法和具体实施。建立和完善“一个党委”与“三个党组”之间的定期沟通协商的工作制度，从机制上实现党委对人大、政府、政协的领导，真正有效地发挥地方党委党组的领导核心作用。
3.改革县市区党委权力架构，健全完善党内决策体系。一是党代表大会职能向任期内延伸。党代表大会作为最高决策机关，应该通过完善制度设计，使其决策职能向闭会期间延伸。如在进行与人民群众切身利益相关的重大事项决策活动时，以及全委会争议较大、认为必要时，可召开由全体党代表参加的代表会议，把决策事项提交代表会议表决。同时，应明确规定党代表有会议召开提议权，凡在党内引起广泛关注的重大事项，党员群众强烈要求作出决策，且有三分之一以上的党代表联名提出召开全体代表参加的代表会议，应经过全委会审定后召开党代表会议进行讨论决策；届中对县市区党委领导班子进行交流调整，应向代表通报情况，届中因调整或交流需增补党委委员，应召开全体党代表参加的代表会议进行选举或补选。对县市区党政班子成员进行考察时，应听取部分党代表的意见。二是理顺党内三级权力架构的职权范围，还权于全委会。在党代表大会作为最高领导机关不能经常召开会议的情况下，党内的议事决策层以两个为宜，即全委会和常委会。在代表大会闭会期间，全委会是党内最高决策机构，就重大事项进行决策；常委会作为全委会的常设机构，行使具体工作领导权，并对全委会负责；全委会对常委会的工作进行监督。取消书记办公会后，常委会和全委会形成两个承担不同决策职能的决策层次，有利于加强地方党委的集体领导。
4.增加民意权重，建立党内竞争性选举机制。一是实行党代表直选。就是将党代表的产生方式由过去的组织酝酿提名、党代表大会差额选举，改为党员自愿报名和组织提名相结合，实行预选产生初步候选人，进行公示，组织考核合格者参加正式选举。正式选举要组织演讲，同时扩大差额选举的比例和范围。二是改革县市区党委委员候选人产生方式。采取上级党委提名、党代会代表提名与党员或代表提名相结合、自下而上和自上而下相结合的提名办法。换届选举中除交流干部由上级党委提名外，其余初步候选人都应由党代表推荐或党员自荐产生，然后组织考察确定。三是改革党内选举制度。逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围，可以把差额选举的范围逐步扩大到常委成员中的核心层——书记、副书记，差额人数不低于1人，常委差额可扩大到2人以上，并实行常委直选。可以参照人代会选举产生办法，将县市区常委由委员选举产生改为由党代表直接选举产生，以至逐步推行党代表直接选举书记、副书记。
5.建立有效的权力运行监督和绩效考评机制。一是建立述职评议制度。要建立全委会评议常委会制度，增强常委工作的透明度。每年年终常委应在全委会上公开述职，全委会成员根据常委述职情况，结合平时了解的情况，按照“优秀、称职、基本称职、不称职”四个等次进行评议，评议结果作为考核常委实绩的重要依据。要建立党代表评议全委会委员制度，评议分为书面征求意见和信任投票两种形式，每次评议情况由县市区委上报上级组织部门，作为考察任用干部的依据，对评议中得不满意票超过三分之一的委员，由组织进行调查考核，经组织层层考核，最后做出处理决定直到党代表满意为止。二要建立党员评议党代表制度和实行党代表质询制度。通过直选出来的党代表，一般情况下，每年要向选区内的党员报告一次履行代表职责情况，接受党员的评议。党员评议党员时，要求参会党员必须达到有选举权党员的80％以上才能开会，评议分“满意、基本满意、不满意”三个等次，以无记名投票方式进行表决，当场公布投票结果。党代表10人以上联名，可以书面提出对质询对象的质询案。质询案由主席团决定，交被质询对象在主席团会议、大会全体会议、提出质询案的代表团会议、提出质询案的代表参加的会议上口头答复或者书面答复。三是完善体现科学发展观和正确政绩观要求的县市区党委工作实绩综合考核评价机制。建立完善县市区党委实绩考核评价机制应着力实现“五大转变”。即突出核心指标，变过去单纯的唯“GDP考核”为涵盖经济、政治、文化和社会“四位一体”建设的综合考核；创新考核评价模式，变组织部门“独家考核”为多元化的“专业考核”；着眼于经济社会的全面、协调、可持续发展，变“物本考核”为“人本考核”；在目标值的确定上体现差异性，变“静态考核”为“动态考核”；将实绩考核与年度目标考核双向推进，变“突出考核”为“经常性考核”，从而真正做出客观、公正、准确的评价，提高选人用人公信度。