从竖直化管理向扁平化管理过渡——论行政管理模式的改革，本文主要内容关键词为：管理模式论文,扁平化论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从理论上讲，任何事物的出现，都有其客观存在的条件。竖直化管理模式在历史上存续多年，甚至历经多次重大社会变革都没能改变其基本态势，究其原委，是因为它能够满足此间主要社会经济关系纵向走势的客观要求。竖直化管理模式始于国家建立之初，主要经历了原始社会末期、奴隶社会、封建社会和资本主义社会前期。其中，除了资本主义社会前期之外，大多数社会的主体经济关系走向都是纵向的。尤其是在奴隶社会和封建社会，等级制和特权阶层统治是社会最突出特点。在这些社会中，纵向的主体经济关系特征十分明显，上级统治下级，各级向上服从皇权。顺应这种社会关系，行政管理模式当然也以竖直化为基本形态。
行政管理模式顺行于主体社会关系走向是一种客观必然，也是一种实际需要，其好处显而易见：凭借着这种相互顺应，两者可以最大限度地互相辅助和相互保障。后者因前者的辅助而使同向的社会关系得到巩固和加强；而前者因后者的保障而使顺行的行政活动畅通而有效力。在奴隶社会和封建社会，正是因为选用的行政管理模式顺行于社会主体关系走势，这种竖直化管理所创造的行政业绩才异常辉煌。其最突出的成就至少表现为两个方面：一是纵向行政的集权式构架，有利于提升统治者的地位和管理效力；二是其对生产力强大的聚合力，支撑和维护了国家和社会的生存与发展。尤其是在生产力水平相对低下的前资本主义社会，如果没有纵向行政一级压一级的强制手段，直接干预经济活动和强行配置社会资源，则很难集中起有限的人力、物力、财力与自然界抗争，进而也很难维护国家的政治统一和经济安全。
资本主义社会的建立，彻底打破了封建等级制及特权统治，从而使原本占主导地位的纵向社会关系受到了致命的冲击；而市场经济则需要建立一种全新的平等、横向的交易环境，这转而又使横向社会关系迅速发展起来，并逐渐接替前者，成为新的主体社会关系走向。随着这种主体社会关系走向由纵到横的转变，竖直化管理模式也遇到了相应的挑战，于是一系列对其修补式的改革开始了。
应该说，自从资本主义建立以来，竖直化的行政管理模式所经历的改革是巨大的、前所未有的，而且也取得了空前的完善和发展，但这种改革却没有从根本上触及到模式的竖直化形态。这是因为，客观上它还有存在的现实需求。具体表现为：①竖直化管理所特有的能够集中人力、物力、财力及权力的作用，有利于巩固资本主义政权的前期统治；②横向市场经济关系还没有发展到必须打破相应的竖直化管理束缚的水平；③几千年的竖直化管理历史形成了巨大的社会行为惯性，不到万不得已，社会会自动躲避和拖延为其改变所付出的成本、努力和风险。
也正是由于大体相同的上述原因，我国在建国之初，也继续延用了竖直化的行政管理模式。建国初期，年轻的中国所面临的政治、经济环境还十分恶劣，此时竖直化管理充分彰显出其独特的作用。事实证明，在巩固我国新生的社会主义政权、集中各方力量进行社会主义建设方面，竖直化管理的效力是其他行政模式所无法取代的。这也进一步说明，采取什么样的行政管理模式，绝不取决于人们的主观意愿，而必须与客观需要相一致。
随着市场经济的深入发展，竖直化管理所形成的强大的纵向行政壁垒已逐渐无法包容和含纳市场经济各种要素资源横向流动的渴求，双方在纵横交错之间产生的矛盾和冲突越演越烈。尽管韦伯的官僚层级理论对竖直化管理模式的推进和完善做出了进一步贡献，但在市场经济条件下，竖直化管理模式的严重不适宜性还表现得十分明显，尤其是在还未曾经历过现代竖直化管理模式调整的中国，其问题就显得更加突出。
1、阻隔市场关系，影响市场效力。
市场经济的顺利发展，要求其行为主体拥有巨大的能量释放空间和全方位的自由交易通路，而竖直化管理所构架的强大行政壁垒，却恰恰铸就了一种刚性的空间约束，严重阻碍和制约着市场经济的正常发展。其主要表现有两个方面：一方面，它阻隔着生产要素跨政区流动，人为切断了经济活动的自然脉络，使正常的统一性经济大市场难以形成，使生产要素的重组和配置无法达到最优；另一方面，它造成了政区间产业结构的严重趋同，一个个小而全的市场竞相追逐价高利大的相同产业，忽视自身比较优势，盲目重复投资建设，造成规模效益低下和资源产能的浪费，使市场经济的效率优势无法正常发挥出来。
2、竖直化管理受阻，管理成本俱增。
在主体经济关系为横向走势的市场经济条件下，竖直化管理的纵向运行顺序和条理也同样会遭遇严重的干扰和扭曲，使得政令的上传下达和贯彻落实需要付出更多的代价，这直接导致了管理成本的提高和管理效率的降低。即便如此，要保证政令在运行中不打折、不走样依然十分困难。因此，为了维护正常的管理秩序，竖直化模式唯一的选择是全力疏通、修复、加强和延伸纵向机构设置。于是，机构越设越多，层级越伸越长，机构的自我膨胀冲动无法遏制。更糟糕的是，纵向的行政模式与横向的市场关系在纵横的较量与对峙中不可能相互扶持，却一定会两败俱伤：一方面使竖直管理效率减弱、甚至丧失；另一方面使市场发育受阻、甚至倒退。
3、内部制度僵化，行政效能低下。
竖直化管理层级众多、机构庞杂，分工细致、级别森严，管理口径小、张力不足，组织机构和行为习惯必然呈现出固化、僵化和形式主义。在这种管理模式中，经常是少一个部门都办不成事，但一个部门不少又办不完事，严重影响着其行政能力。再加上机构庞杂、人员众多，相互之间又会制造出许多“工作”，于是机构和人员再进一步扩大。这种恶性循环的现象相当普遍，被英国著名政治学家和历史学家帕金林概括为官场上的“自我膨胀定律”。在这种情况下，整个行政管理效率被机构内部的自生问题所大量消耗，在忙忙碌碌的管理工作中，有相当部分要用于疏通内部运行。这样的行政效能可想而知，与周围市场环境的高效率对比鲜明，更与人们对增加行政服务功能的强烈要求相去甚远。
4、远离终极管理对象，对环境变化缺少敏锐回应。
多层级的竖直管理模式使管理中心远离终极管理对象，任何一个管理意图或行为从始端到终端都要经过漫长的层级传递，耗时过长不说，中途的信息衰减、走样、遗失或截留现象无法避免。如果再要求终端信息原路返回，信息的真实度更无法保证，甚至可能已面目全非。此外，在这种层级制度中，上级与下级之间有可能因人为因素而造成双向信息不对称：一方面，上级为了维护组织和领导人的权威，往往对自己拥有的信息有保留地、非透明地下传；另一方面，下级为了维护自身势力范围和强化其存在必要，也会利用接近信息源、了解实情的优势，对上级封锁、歪曲或截留信息。这种上下级的双向信息不对称，加大了管理路径的运行阻力，使竖直化管理模式失去了对环境变化的准确判断能力和快速回应能力。这与市场瞬息万变的要求相差甚远，更无法尽到服务社会经济的行政职能。
5、监督层面单一、封闭、薄弱，腐败问题容易滋生漫延。
竖直化管理是一种集权型管理模式，在行政监管方面有着明显弱点：一方面，管理系统相对封闭，各层级的权力主要来自纵向的分配和转移，因此对其监督的作用力和可能性多集中于上下级的狭小空间和范围。另一方面，在具体行政活动中，上下级之间又有很大的工作依赖和协同关系，相互配合的要求大于互相监督的责任，其结果必然是监督层面单一、过程封闭、力度薄弱、时效延迟，很容易滋生各种腐败问题。而且，一旦出现问题感染性又极强，层级之间效仿和扩散速度快，形成群团共犯。
客观地讲，行政管理部门所提供的公共服务品本来就具有天然的垄断性。每个行政层级都握有一定权力，同时也都具有着滥用垄断和特权的条件和可能。垄断和特权是市场的大敌，它可创造大量的寻租、设租、分租、收租的机会，使部分收入不合理地流向管制机构手中，直至引发权钱交易。
扁平化管理模式是相对于竖直化管理模式提出的概念，它要求行政机构的定位纵向降低而横向延伸：纵向减少层级、尽量贴近管理对象；而横向借助市场路径、开创平行管理，以低成本、高效率实现管理目的。如同竖直化管理模式一样，扁平化管理模式的出现也是不依人的意志为转移的。随着市场经济的成熟发展，横向发展的主体社会关系更接纳扁平化管理、而排斥竖直化行为。所以，顺应市场经济大趋势的要求、构建扁平化管理模式，是服务社会经济发展、保证行政效率和质量、避免纵横矛盾和冲突、实现决策民主科学化的必然。尽管行政扁平化过程可能不会一蹴而就，但对其总体的发展趋势，我们别无选择。
从本质上分析，扁平化管理模式与竖直化管理模式有着巨大的不同：在思维理念上，后者强调集中集权管理，前者强调分散分权管理；在管理范围上，后者强调全面全程管理，前者强调侧重阶段管理；在管理方式上，后者多用直接干预方式，前者多用间接调控方式；从管理强度上，后者多用命令式钢性管理，前者多用对话式弹性管理；在管理成本上，后者耗费比较高昂，前者费用相对低廉；在机构设置上，后者适用于多层级远距离管理，前者适用于少层级近距离管理。所有的这些不同，意味着竖直化管理向扁平化管理的转化是一项重大的模式转型工程，它不仅仅是操作程序、行为规制、组织构架由纵变横的形式调整，还涉及思维方式、价值取向、管理理念和民主精神的根本性变革。所以，其实现过程必然是长期的，并需要付出艰苦努力。
中国的行政体制改革实际上仍处于连竖直化管理方式还不尽完善的初始阶段，现在又面临着向扁平化模式转换的大趋势。为了少走弯路，我们的改革不得不肩负起双重任务：一方面，我们要继续发扬和完善竖直化管理模式中已被证明是成功和有效的作法，如行政体制专业化、制度化、非人格化等方面的经验；另一方面，我们还要紧跟扁平化改革发展的步伐，实现跨越式前进，使我国已经明显滞后的行政管理尽快适应和满足现实社会的发展要求。
总之，行政管理扁平化是伴随着总体社会经济关系由纵变横过程而来的重大行政模式转型，它是历史发展的客观要求，也是一场行政革命。它的到来将会引发行政行为与经济行为相互关系的大调整。中国的行政改革应该及时跟踪这一历史变化，抓紧自身的行政建设，使中国行政事业的发展在更好地服务于社会的同时，走向世界发展的前沿。
摘自《国家教育行政学院学报》（京），2005.7.42～47