改革与监管并重，服务与创新并举——扎实推进农村中小金融机构持续稳健发展，本文主要内容关键词为：金融机构论文,稳健论文,扎实论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
过去的2009年，是我国银行业面临挑战最为严峻的一年，也是银监会强化监管、支持经济发展成效显著的一年。在国际金融危机影响加深和国内经济下行的叠加作用下，我国银行业面临的风险不断加大，信用风险、流动性风险、市场风险和操作风险等呈现出相互交织、相互作用的复杂趋势，银行业金融机构的发展受到严重制约，融资中介、支付中介和财富管理职能发挥受到很大抑制，市场拓展艰难，存贷利差缩小，风险资产增多，拨备支出增加，利润增长难度加大。
面对种种压力和挑战，银监会坚决贯彻落实党中央、国务院提出的“保增长、扩内需、调结构”要求，全面实施宏观审慎监管，采取逆经济周期调控政策，不断强化监管的引领作用，合理把握信贷节奏。全年银行业金融机构人民币各项贷款余额增加9.59万亿元，信贷投放对经济增长的贡献度创历史最高水平，对稳定市场信心发挥了至关重要的作用。
同时，银监会依法履行监管职责，坚守风险底线，督导商业银行动态调整业务发展规划、资本补充计划，推动我国商业银行实现不良贷款低位“双降”和风险抵御能力高位提升，整体抗风险能力显著增强，资本质量始终维持在国际同业较高水平，杠杆率在全球处于安全区间。
2009年农村金融改革发展业绩骄人
过去的2009年，是农村中小金融机构面临压力最大的一年，也是监管改革发展成果很丰硕的一年。2009年，我们农村中小金融机构改革发展和监管工作也同样面临前所未有的压力。一方面，原有的体制机制障碍尚未破除，沉重的历史包袱尚未根本化解，抗御风险能力尚未得到提高，另一方面，在实体经济下行和信贷高速增长的态势下，内部控制和风险管理能力受到极大挑战，不良贷款反弹压力显著增加，操作风险的防控难度加大，保持良好发展态势困难重重，完成达标升级的任务尤为艰巨。
但是，在这一年，农村中小金融机构和监管部门齐心协力、克难攻坚，围绕“强化监管、促进改革、改善服务”三大主题，深入践行科学发展观，准确把握经济金融运行态势，主动顺应宏观调控政策变化，坚守风险监管底线，取得了骄人的业绩。
一是深化体制机制改革工作推进强劲有力。全面深化农村信用社改革已形成共识，以国务院名义召开座谈会的筹备工作总体就绪。省联社履职行为正在开始规范，以股份制为主导的多元化产权模式改革加速推进，法人治理机制日益健全。全年新组建农村商业银行和农村合作银行62家，改制后投资股比例提高12.6个百分点，法人股提高18.5个百分点。地区性农村商业银行组建取得突破，武汉、成都、广州、东莞、常州、马鞍山等地探索组建了地(市)级农村商业银行。天津“9+1”的改革模式已获国务院批准。
二是以市场化手段处置不良资产取得重大进展。2009年，农村合作金融机构市场化处置不良资产探索获得成功并不断拓展，天津、武汉、成都、广州、顺德等地农村信用社通过改制，采取投资者购买不良资产等多种方式，共消化了不良资产181.3亿元，农村合作金融机构全年通过强化清收、市场消化、政府捐赠等多种手段共收回和处置不良资产915.8亿元。
三是机构整体健康度连续3年大幅提升。2009年，农村合作金融机构监管达标升级任务再次提前超额完成，各项监管指标连续3年改善向好，整体健康度大幅提升。
四是各项业务实现又好又快发展。2009年末，农村合作金融机构资产、负债双双突破8万亿元，存款规模接近7万亿元，增幅23.5％，贷款规模达到4.7万亿元，增长26.1％。所有者权益达到4311亿元，创历史最高水平。全年实现盈利716亿元，增长23.9％。
五是“三农”金融服务工作成绩瞩目。2009年，农村中小金融机构涉农贷款增幅和增量远远超过2008年水平，增幅和增量均为最大的一年，2009年末涉农贷款余额3.1万亿元，比年初增加6752亿元，增长27.9％，涉农贷款、农业贷款和农户贷款余额居银行业金融机构之首。新型农村金融机构培育步伐明显加快，金融机构空白乡镇金融服务问题的解决取得实质性进展，贵州、浙江、重庆、福建等省已提前完成任务，农村基础性金融服务得到有效改善。
这些成绩，是在我国经济遭受国际金融危机严重冲击的情况下取得的，是在经受多年不遇自然灾害的重大考验情况下取得的，是在农村中小金融机构面临“保增长”和“防风险”的双重任务压力下取得的，实属难得，确实不易。
2010年以加快建立现代农村金融制度为首任
在总结成绩的同时，我们必须清醒地看到，当前我国宏观经济回升的基础还不牢固，积极变化和不利影响同时显现，短期问题和长期隐患相互交织，国内因素和国际因素相互影响，存在着较大的不确定性。
中央判断2010年将是我国面临形势最为复杂的一年。一是处理经济增长、结构调整和管理通胀预期的关系显出复杂性，我们的国情要求经济要有一个较快的增长，没有一定的增长速度，财政不好安排，就业不好安排，社会稳定就有问题；结构调整就是要加快压缩过剩产业、加快淘汰落后行业、防止重复建设，走内涵发展道路、走科技发展道路。二月份的价格指数是2.7％，多种情况表明，价格指数由负转正持续攀升的可能性很大。
二是宏观政策取向保持连续性和增强政策的针对性、灵活性二者之间找到平衡点不容易，把握难度不小。目前，世界各主要经济体都面临着一个经济刺激政策退出的选择问题，针对货币投放过多、市场流动性充足、资产价格上涨、通胀预期上升等问题，采取退出政策是应该考虑的，但什么时机退出很难把握。退出过早、过快，有可能使刚刚回升的经济出现逆转，对市场信心造成冲击。实际上，我们的民间投资并不是那么活跃，主要是政府投资计划和大量平台公司贷款。在针对性和灵活性方面，国务院出台了遏制房地产市场过快增长的意见，人行两次调整了准备金率，银监会出台了“三个办法”、“一个指引”，财政部牵头清理政府融资平台贷款，这些都是宏观政策针对性、灵活性的举措。政策取向的选择需要通盘考虑，要重点关注国内外经济趋势，特别是美元走势，国际价格走势等。
三是金融与地方政府关系开始复杂化，突出的问题是平台公司。全国有平台公司七八千家，银行贷款6万多亿元。对于平台公司的积极作用我们应该充分肯定，对拉动投资特别是为去年保增长发挥了积极作用，对改善基础设施建设，改善投资环境，推进城乡一体化也是功不可没。但是，平台公司确实潜在风险很大，从中央到省市县各级都有平台公司，最大的风险在县一级平台公司。据调查，中央一级平台公司借贷率为10％，省级平台公司为20％(西部省份为40％50％)，县级平台公司为90％以上。欠发达地区的平台公司风险要大于发达地区，中小金融机构的风险要大于大中型银行，行政主导的要大于市场主导模式。
需要指出的是，“三农”发展还面临着“三个难度加大”和“三个不确定性”的问题，所谓三个“难度加大”，就是保持农业稳定发展的难度加大、保持农民收入较快增长的难度加大、保持农村公共事业快速发展的难度加大；所谓“三个不确定性”，就是宏观经济影响的不确定性、农产品价格走势的不确定性和气象条件的不确定性。
今年是我国“十一五”计划的收官之年，是提高我国经济增长质量和效益，推动经济发展方式转变和促进经济结构调整关键之年，如何有效应对今年复杂多变的宏观经济形势，对农村中小金融机构来说是一个严峻考验。因此，我们要抢抓机遇、抢占先机、抢占制高点，打好“后危机时代”的攻坚战，努力在大危机、大调整、大变革中谋取主动，争取突破，实现发展。
2010年工作的总体思路是：全面贯彻落实党的十七届三中、四中全会、中央经济工作会议、中央农村工作会议和银监会工作会议精神，以科学发展观统领全局，把加快建立现代农村金融制度作为首要任务，坚定不移地推进改革创新，持之以恒地强化分类监管，千方百计地提升服务水平，全面增强农村中小金融机构的风险管理能力、可持续发展和基础服务能力，促进我国农村经济金融持续稳健发展。
这几年，深化农村信用社改革试点工作已经取得重大进展，农村信用社新的管理体制全面建立，多元化产权模式基本形成，法人治理架构逐步健全，分类监管体系初步构建，支衣服务主力军地位得到进一步巩固发展。但是，由于农村合作金融机构的特殊性和复杂性，农村合作金融机构的改革、发展乃至服务和监管方面仍然面临很多问题，需要进一步深化改革。2007年，银监会牵头16部委成立了农村金融改革专题工作小组，研究提出的深化改革总体思路已经国务院原则同意。2008年以来，我们以农村信用社改革为研究重点，完成了《关于全面深化农村信用社改革的意见》，文件拟以国务院名义印发，这将是今后一个时期深化农村信用社改革的纲领性文件。国务院对此高度重视，王岐山副总理去年曾赴河南、宁夏、青海、湖南等省份进行专题调研，并原则同意适时召开全国深化农村信用社改革发展工作座谈会进行专题部署。对于我们来说，改革工作不能等，要按照党中央、国务院确定的基本方针，按照“建立现代农村金融制度”的总体要求，继续稳步向前推进。今后一段时期农村合作金融机构改革的总体思路是：“坚持一个主导，完善一个机制，明确一个边界，夯实一个基础”，即：大力推进以股份制为主导的产权制度改革，不断完善法人治理机制，科学界定省联社履职边界，切实保障县市联社法人的基础地位，加快推进农村中小金融机构向现代农村金融企业过渡。
第一，全力推进以股份制为主导的产权制度改革。产权的实现形式是多种多样的，关键是要与国家政治、经济、文化、历史相适应，与机构的发展和传承相衔接。在6年多的农村信用社改革实践中，有关各方已经在产权改革取向方面基本达成了共识，股份制作为一种现代产权制度，虽然不一定能够解决农村信用社面临的所有问题，但相比合作制和股份合作制而言，显然更具制度优势。因此，加快建立股份制为主导的产权制度是农村合作金融机构向现代金融企业制度迈进的必然选择，也是必由之路。
一是坚守产权改革的基本方向。大部分农村信用社都应当选择走股份制的道路，不论是选择改制为农村商业银行，还是选择改制为股份制的农村信用社，都必须加快改制步伐。当然，对于少数自愿继续保留合作制产权和组织形式的，要严格按照社员自愿入股，实行社员民主管理，为社员服务的要求进行规范，使其成为真正意义的合作金融机构。
二是坚持市场化的改革取向。要注重总结和运用市场化方式，推进股份制产权改造工作。已经具备组建农村银行条件的农村信用社，应一步到位组建农村商业银行。暂不具备条件的，要积极采取新老股东购买不良资产和弥补历年亏损挂账、溢价发行形成的资金公积弥补历史亏损挂账，鼓励引进境内外合格战略投资者以及其他具有较强管理能力和意愿的企业法人入股农村信用社，支持银行业金融机构并购重组高风险农村信用社等市场方式，创造条件组建农村商业银行。同时要积极争取地方政府通过置换和购买不良资产等方式给予支持。
三是坚定推进股份制改造工作。为加快股份制改造步伐，银监会已经制定了股权改造的指导意见，核心就是要全面调整资格股和投资股的权责关系，统一两类股权入股起点，取消资格股基础地位，新增股金不得再有资格股，鼓励股东全额持有投资股。实行有利于投资股的差别分红和表决制度，按照“平等自愿、市场定价、适度集中、方便快捷”的原则，建立健全农村信用社股权流转体系，有序引导资格股向投资股转换，股权适度向法人机构投资者集中，但要注意关联企业入股的风险控制，避免少数股东操纵。力争用3年左右时间基本完成股份制改造工作，为向现代农村金融企业过渡奠定良好的产权基础。
第二，不断完善法人治理结构和运行机制。经过6年多的改革试点，农村信用社法人治理架构已经初步到位，但实际运行还存在着许多问题。突出表现在：所有者缺位，社员(股东)代表大会仍有名无实，“内部人控制”较为严重；“三会一层”错位，理事长“一言堂”，甚至代行联社主任职责，制衡制约机制没有真正形成；外部人越位越权、省联社履职行为不规范，一定程度上削弱了农村信用社的经营自主权，弱化了创新发展能力和风险管控能力。因此，我们要适应现代农村金融制度发展要求，结合农村信用社的经营规模和内部管理水平，加快构建“结构简捷、形式灵活、运行科学、治理有效”的分类法人治理模式和有效的法人治理运作机制。
一是因地制宜健全完善法人治理。法人治理的关键是建立有效制衡。为此农村合作金融机构都要按照现代金融企业的要求，建立基本完备的治理架构、基本规范的治理程序、有效的治理机制和科学的激励约束制度。当然，不同业务规模、业务繁杂程度和发展阶段的法人机构，在具体的组织架构上，允许形式多样化、结构灵活化。如规模较大的农村商业银行，可以比照上市公司要求设置法人治理架构和进行信息披露；规模较小的农村信用社，在职责边界清晰、权力制衡有效的前提下，可以简化各类委员会，设置相应岗位职责即可。
二是要充分发挥董事会的核心作用。随着银行业规模不断扩大、股权呈现多元化和分散化，经营日趋专业化，董事会将负责银行的战略管理和科学决策，对其经营管理承担最终职责。因此，要健全董事会组织架构，优化董事会构成，完善董事选举机制，严格董事资格条件，选聘具有丰富金融专业知识和银行从业经验的人员作为独立董事，增加独立董事比例，严格执行回避制度，邀请监管部门参加董事会和相关会议，加强监督，督促提升董事履职能力和董事会的决策水平，增强决策科学性和有效性。
三是要进一步提升监事会独立性。要明确监事会职责边界，强化监督检查职能，建立畅通的信息报告渠道，加强对高级管理人员和董事的考核评价，有效约束董事会和高级管理人员的履职行为，维护好全体股东、利益相关者和农村信用社的整体利益。
第三，科学规范省联社的履职行为。省联社在前一轮深化农村信用社改革试点工作中做了大量工作，发挥了不可替代的作用。但在实际履职过程中，也出现一些偏离，如管理范围过于宽泛，有的直接干预了基层社的干部任免、经营计划、贷款审批、财务审批、工资审批；管理方式过于行政化，以行政手段代替行业管理和指导，以政府行为代替商业行为，基层法人社的“四自”得不到保障，法人治理得不到落实，有的省联社甚至严重违规违纪、侵占基层法人社的权益。因此，建立现代金融制度的重要内容之一，是要因地制宜地推进省联社的改革，重点是合理界定省联社的履职边界。
首先是履职角色问题。省联社究竟是做“指挥官”好，还是做“监督员”好？中央已经明确要“改善农村信用社法人治理结构，保持县(市)社法人地位稳定，发挥为农民服务主力军作用”，这就要求省联社要做好指导员、服务员和监督员，而不是代行农村信用社决策和具体经营事务。其次是履职方式问题。省联社的履职方式问题，说到底就是省联社与基层社的关系问题，是上下级行政关系呢？还是以经济为纽带的行业组织与会员关系呢？从本质上看，双方都是独立的市场经济主体。因此，省联社应充分尊重辖内机构独立法人地位和经营自主权，在自愿、平等的基础上，重点抓好制订规划、业务指导、风险管控、纠错查案、绩效考核、人员培训、科技平台建设和协调服务等工作，着力推进基层信用社经营和发展最迫切需要解决的困难和问题，为基层联社健康发展营造良好环境。当然，考虑到各地农村信用社自治水平各不相同，省级联社履职的重点和手段也应有所差异，要结合辖内农村信用社经营管理、治理水平、风险状况和业务规模，制定分类管理办法，实施差别化的管理措施，引导和督促农村信用社逐步增强治理能力，走上自我发展的良性轨道。最后是履职评价问题。对省级人民政府管理农村信用社情况进行评价，这是国务院赋予银监会的职责。这几年，银监会一直在探索实践具体的评价方式方法，组织对省联社的履职情况进行了现场检查，起到了很好的监督和纠偏作用。同时，各银监局要与省级人民政府建立沟通协商机制，汇报情况，反馈意见，提请省级政府加强对省联社领导班子的监督管理和考核评价。
着力增强监管的针对性、灵活性和有效性，持续提升农村中小金融机构的整体健康度。
第四，保持县市农村信用社独立地应总体稳定。保持县市法人社独立地位，做实县域，这是党的十七届三中全会明确提出的要求，也是提升农村金融服务水平的客观要求，更是深化农村信用社改革的基本底线，不能动摇。只有保持县级农村信用社的法人地位，才能真正做到贴近农民、贴近农村，贴近社区，贴近中小企业，更好地支持社会主义新农村建设。近年来，少数工业化程度比较高、农业占比相对比较小的地区或大中城市的城区，尝试建立了一些地方性农村商业银行或地市级统一法人，这是小范围的探索和尝试，并不意味保持县级农村信用社法人基础地位政策的松动。
今年的宏观形势异常复杂，如何降低和平缓后危机时代的影响和冲击，对我们的监管政策、监管能力、监管智慧是一次严峻的挑战和考验。各级农村中小金融机构监管部门要切实调整传统的监管思路和方法，在加强微观审慎监管的同时，注意从宏观着眼，密切关注和研究宏观经济，切实增强监管的针对性、灵活性和有效性。今年，对农村中小金融机构监管的总体要求是：完善“一个机制”，即完善农村中小金融机构风险管理机制；注重“两个转变”，即由注重微观监管向注重微观与宏观审慎监管并重转变，由注重对业务的事后监管向注重事后与实时监管并重转变；狠抓“三个严控”，即严控信贷风险、严控案件风险和严控区域与系统性风险。
第一，转变监督管理理念，着力提高风险监管的预判能力。根据当前的宏观形势，银监会提出今年要进一步强化“宏观审慎监管”，这对基层监管工作来讲，不仅仅是一种监管理念的创新，更是一种监管方式的深刻变革与实践。我们一定要切实转变观念，牢固树立宏观与微观结合、经济与金融结合、现实与历史结合的科学监管观，改变“监管只是做微观工作”的片面认识，密切观察、准确分析经济形势变化及对农村中小金融机构的影响，不断增强风险管控的前瞻性、主动性和有效性。同时，要逐步转变只注重事后进行非现场监管和开展现场检查的传统监管理念，要更加重视每时每刻发生的业务和事项监管，强化实时和事后监管并重，有效地制止和化解正在发生和可能生成的金融风险。
第二，完善风险管理机制，着力提高风险管控能力。针对农村中小金融机构暴露出的风险管理薄弱问题，有效防范各类风险，确保安全稳健运行，去年银监会制定印发了《农村中小金融机构风险管理机制建设指引》。今年我们要重点做好《指引》的贯彻落实工作，监管部门要加强对农村中小金融机构风险管理机制建设的监督指导与考核，不断完善其风险管理运行机制。一是风险管理必须纳入农村中小金融机构整体发展战略，贯穿决策、执行和监督的全过程，覆盖所有业务、所有部门及岗位和所有操作环节，风险管理和内部控制考核应纳入经营管理综合考核之中，考核结果与员工奖惩激励挂钩。风险考核权重要增大，存贷款权重要相应降低。要通过风险管理推动业务稳健发展，确保机构价值的长期提高，促进发展战略的实现。二是在开办新业务、开发新产品或设立新机构时，应事先充分识别评估潜在的风险因素与影响，由业务、风险、合规等相关部门进行会商。对决定开展的业务，应当事先制定明确的政策和制度。三是建立压力测试机制，完善压力测试程序和方案，根据业务发展状况、外部环境变化和监管要求，不定期开展流动性风险、市场风险和各类信贷风险的压力测试，减少各类潜在风险的冲击，预防极端事件可能带来的重大风险。
第三，把握贷款投放节奏，严控信贷资产风险。今年中央经济工作会议明确提出要“把握好货币信贷增长速度”，进一步增强政策的灵活性和针对性。要注意把握好信贷投放的投向、总量、速度和节奏，坚持以实体经济有效需求和审慎标准为条件，严格控制信贷非理性增长，实现信贷的合理均衡投放，防止季度之间、月度之间异常波动和大起大落。
对于严控信贷风险问题，重点提示五个方面：一是对政府融资平台贷款要逐笔梳理，所有平台贷款必须打开，按照“了解你的客户、了解客户业务、了解客户风险”的原则，按项目逐个重新评审，严格掌握发放政府融资平台贷款，平台公司新项目原则上不再发放新贷款。对项目不合规、合同手续不全、风险缓释不足等有瑕疵的已发放贷款，应及时采取补救措施，防止大量增加农村金融机构的呆坏账，有效保全资产。
二是对房地产贷款要密切关注调控中可能引起的相关信贷风险，及早采取防范措施。对于项目资本金不足、负债率过高、特别是有违法违规行为的房地产开发商，要严控信贷投放；要加强个贷业务“三查”，严格面谈、面签制度。
三是对于“两高一剩”行业贷款，要继续压缩信贷规模，新上项目一律不得发放贷款。凡不符合规定标准和程序的续建项目，也一律不得发放贷款。尤其是要特别关注大银行腾退项目，决不能填补大型银行退出的“空位”，承接转移信贷风险。
四是对于大额集中度贷款，要坚决遏制较快上升的势头，严格按照监管标准控制信贷集中度，大力推动发展银(社)团贷款模式，完善大额授信风险的识别、评估和控制机制，努力防范大额集中度风险。
五是加强贷款用途管理，扎实推行“三个办法、一个指引”和新会计准则，督促农村中小金融机构建立“营销、审查、发放、管理”相分离的精细化信贷管理模式，确保信贷资金进入实体经济。
第四，保持案件治理高压态势，严控各类案件风险。农村中小金融机构的特性，决定了这类机构比较容易受到外部冲击，容易出现系统性和区域性金融风险。对此，必须在科学评级的基础上，继续完善分类监管措施，加快处置救助无望的高风险机构，着力提高农村信用社整体健康度。
一是完善分类监管措施。要进一步细化、实化和强化市场准入、现场检查、非现场监管和发展战略的差别化政策，将监管资源更多集中到高风险机构和领域，加大对好机构业务创新、区域发展的支持力度，发挥监管正向激励和反向约束作用，显著提高监管针对性、灵活性和有效性，推动农村中小金融机构加速走上良性发展轨道。
二是建立分类资本管理机制。从今年开始，农村银行和新型农村金融机构资本充足率应保持在10％以上，农村信用社整体资本充足率应争取在年底前达到8％。要督促农村中小金融机构加快建立资本约束、补充和纠正机制，多渠道增加资本来源，确保资本数量与资产扩张速度相匹配、与资本吸损能力相适应。
三是加速分类处置高风险机构。推进省级人民政府制定高风险机构风险处置规划，加快高风险机构处置步伐，限期三年达标。对自身有能力达标的，限期通过市场化方式消化历史包袱和不良资产实现达标。对自身难以达标的，鼓励和支持银行业金融机构对其实行并购重组；对重组困难的，可以适度放宽企业投资者持股比例，允许阶段性持有较高股权甚至控股。对其他严重资不抵债且救助无望的机构，经省级人民政府同意，坚决实行市场退出。
党中央、国务院根据新世纪我国经济社会发展的时代特征，在科学判断当前社会主要矛盾的基础上，明确提出“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是我国全面建设小康社会的重大任务”的战略决断。这就要求将统筹城乡发展作为全面建设小康社会的根本要求，毫不松懈地抓好农业农村工作，实现经济社会协调发展。
近年来，银监会按照党中央、国务院统一部署，立足统筹城乡两个金融市场，着力完善农村金融体系，有效提升农村金融服务能力，取得了明显成效。但是，由于我国二元经济结构在短期内还无法根本突破，城乡经济金融发展不平衡的格局还没有根本改变，农村金融服务不足的矛盾仍然十分突出，农村金融仍然是整个金融体系中最薄弱的环节。
从金融机构布局看，随着我国城镇化进程的进一步加快，大中城市对金融的向心力进一步提升，各类金融机构都以中心城市业务作为工作重心，不断扩展城市网点，城区网点密布，竞争激烈，而农村基层网点因商业不可持续而大量被裁撤，贷款权限上收，基层机构萎缩，业务功能衰减。尽管我们做了大量工作，但目前全国还有2792个乡镇存在金融机构空白的问题。从资金配置看，受城乡金融业务风险收益的差异影响，我国资金配置存在着“虹吸现象”(资金来源向大银行集中)与“马太效应”(资金投向向城市集中)叠加问题，导致城市信贷资源充盈，农村信贷资金严重不足。加之个别农村金融机构“嫌贫爱富”，在“三农”服务需求没有得到满足的情况下，将过多的农村资金用于债券市场和拆借市场，或用于大城市、大项目、大贷款，有的资金甚至违规流入股市。从信贷投放看，近几年来，“铁、公、基”为代表的大型基础设施建设贷款规模快速膨胀，中长期贷款大幅度增加，在全国贷款的比重快速提升，在2009年这种倾向进一步加剧，这无疑对农村信贷产生了一定的挤出效应，加剧了城乡资金供求失衡的矛盾，致使涉农领域贷款明显不足。
要从根本上解决上述问题，就必须坚持城乡金融统筹发展的战略，大力推进农村金融改革发展，完善政策制度，优化信贷结构，实现“三个覆盖”，确保“三个高于”，做好“一个评价”。所谓“三个覆盖”就是要尽力实现农村基础金融服务全覆盖，农户信用评级全覆盖和农户有效需求贷款全覆盖；“三个高于”就是确保全年涉农贷款投放增速高于全部贷款增速，确保涉农贷款增量和在各项贷款中的比重高于上年；“一个评价”就是要建立完善支农服务平价机制。
第一，完善信用评定制度，尽力实现农户信用评级全覆盖。在农村经济改革不断深化、现代农业不断发展的背景下，我国农业生产结构正在发生剧烈的变化。虽然高度产业化的农业龙头企业和简单集约型的农民专业合作社蓬勃发展，但是以分散农户为单位的小农经济仍然是当前我国农村的经济主体。推动农业经济发展，提升农民收入水平，是农村工作的重心，也是农村金融服务工作的重点，衡量的标志之一是农户贷款满足度。与其他贷款类型相比较，农户贷款既缺乏完善财务信息来源，又具有小额分散、高成本的特点。因此对每一户有经济活动的农户进行信用评级，是一项长期性和系统性的工程，也是我们提升农户贷款满意度的基础性工作。
我们既要依托人民银行信贷征信系统，又要建设符合当地经济特点和业务发展要求的信用评定体系，做到从无到有、从点到面、从静到动。对未进行信用评定的农户，要加快完成信息收集、资信评定和档案建立工作；对信用评定工作进展缓慢的，要积极发挥村组织、乡镇政府的力量，加快信用评定工作，从个体农户扩大到村、镇(乡)，直至全辖农户；要建立实时动态调整制度，及时根据农户、村镇经济状况和信用纪录的变化情况，动态调整信用评定级别。考虑到信用评定工作事务具体、业务量大，要充分利用现代信息科技，实现与信贷管理系统和其他综合业务系统的整合，提高信用评定工作速度、准确度，为农户贷款全覆盖奠定扎实基础。
第二，完善农户贷款运作模式，尽力实现农户有效需求贷款全覆盖。要不断拓展抵押担保物的范围，使农村各类有经济价值，符合法律要件，并能够产生信贷约束作用的各类物品、权利都能够成为抵押担保物；要着力提升对家庭情况、经营状况、社会信誉等非财务信息(软信息)的重视程度，降低对财务信息和抵押担保物的依赖；要着力提升农户信贷的便捷性，简化贷款手续，借助贷记卡等现代支付工具，真正落实小额贷款“随用随贷”的要求，逐步实现“随用随取”，并在完善农户联保贷款模式的基础上，着力创新“公司+农户+合作社”等贷款运作模式；要适应农村信贷风险特征，完善农户贷款责任追究制度，适当提高风险容忍度，更好地调动信贷员的积极性；特别是要真正将信用评定结果与抵押担保、贷款利率等信贷要求相结合，促进农户贷款快速增长，争取在比较短时间内实现有效需求农户贷款的全覆盖。
第三，优化机构网点布局，增强金融服务功能，尽力实现农村基础金融服务全覆盖。满足农村基础金融服务需求是实现普惠金融的前提，也是提升农村金融服务水平的关键。
一方面要实现农村服务网络覆盖。中央已经明确提出，要“在3年内消除基础金融服务空白乡镇”，这是农村金融工作的基本底线，不但要不折不扣的落实，还要加快进度，争取3年任务2年完成。农村合作金融机构作为支农服务主力军，扎根农村最深，身处农民周围，在金融服务网络延伸上也要发挥主导性作用。要巩固发展乡镇网点，加快在有条件的金融服务空白点增设机构，用ATM机、自助银行、自动服务终端等服务设施、设立定时便民服务网点以及提供流动服务来延伸其他服务网络。此外，还要积极发挥好新型农村金融机构的补充作用，引导各类银行业金融机构发起组建新型农村金融机构，重点是调动大中型银行的积极性。各银监局要发挥好引导和监管作用，注重设立区域和服务方向监管，灵活有效落实好“区域挂钩”政策，确保新型农村金融机构始终坚持支农服务方向。对这项工作，中央在今年一号文件已经明确，要“抓紧制定对偏远地区新设机构费用补贴等办法”，银监会将积极协调相关部门抓好落实。
另一方面要实现基础金融服务品种全覆盖。这就要求各类农村中小金融机构坚持以市场为导向、需求为基础的经营方向，有针对性地引进城市业务品种，开发符合农村经济特点的特色产品。要充分利用现代信息技术，大力推广电话银行、网络银行等新型服务方式。要有效探索与其他金融机构的业务合作模式，配合保险机构加大农业保险推广力度，提升农业生产的保障水平；在坚持自主开发为主的前提下，加大各类理财产品的代理销售力度，让农民拥有更多的财产性收入；鼓励有实力、经营稳健、信用好的农村中小金融机构利用信息、技术优势和在银行间市场的销售渠道，为优质的农业产业化龙头企业发行短期融资券和涉农中小企业发行集合债券提供增信和承销服务，满足农村日益增长的金融需求。
第四，加强政策激励引导，强化考核评价，全面实现支农工作目标。确保全年涉农贷款投放增速、增量和占比高于上年的工作目标，是这几年对银行业金融服务工作的基本要求。
要实现这个目标，农村中小金融机构肩负重大使命，一方面要继续着力发挥好支农主力军作用，另一方面也要建立有效激励约束机制，在政策层面给予相应的支持。去年以来，银监会积极向国务院汇报，力强与人民银行、财政部、国家税务总局协调，争取国家有关部门出台了涉农贷款补贴、奖励、核销和减免税收等9项扶持政策，取得了积极效果。今年，财政部还即将出台农村金融的税收优惠政策，重点针对农户小额贷款给予营业税和所得税优惠；人民银行、银监会也即将出台鼓励县域农村中小金融机构新增存款主要用于当地发放贷款的实施办法，对于一定比例用于县域的资金实施正向激励。农村中小金融机构要认真领会国家政策意图，充分用好用足国家扶持政策，实现经济效益和社会效益的双赢效果。今年，银监会将研究和制定农村中小金融机构的支衣服务工作考核评价办法，组织开展对农村中小金融机构支持“三农”服务能力的综合评级，综合评级与市场准入区域发展、监管容忍度等工作挂钩。各级监管部门要按照考核评价办法，认真做好评价工作，加强支农服务方向监管和督导。对没有实现工作目标的机构，要适当提高资本充足水平要求，限制城区机构业务发展，禁止跨区域设立异地分支机构。对“三农”服务不充分的机构，要严格控制其资金贷大、进城；对于“三农”服务较好的机构，可以适度放宽不良贷款和存贷比的容忍度，建立准入绿色通道，增加跨区域发展机构指标，支持金融业务创新，充分发挥好监管政策的导向和监督作用。
今年是十一五规划的最后一年，农村金融工作异常繁重，任务异常艰巨。我们一定要按照会党委要求，坚持改革与监管并重，服务与创新并举，奋力拼搏、开拓进取，为扎实推进农村中小金融机构持续健康发展作出新的更大的贡献。
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