政府采购：探索政府与学校关系的新视角，本文主要内容关键词为：政府采购论文,关系论文,新视角论文,学校论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自从现代教育体制在西方建立以来，教育作为一种公共产品或准公共产品，由政府来生产提供，已经有二百余年的历史了。然而，在政府独家供给的情况下，由于缺乏竞争机制，一方面导致公共资源不能得到有效配置，另一方面致使公共产品或服务的质量得不到保证。20世纪80年代以来，一场教育私有化运动席卷全球，其目的便是引进市场竞争，打破政府对教育的垄断。政府采购作为现代政府在市场经济条件下提高公共产品或服务质量的一种重要行为方式，也被引入教育领域。需要说明的是，本文讨论的政府采购范围不是学校中的某一部分如课程、教材、后勤设施等，而是整个学校的运作或教育服务。
一、问题的提出
教育特别是公立教育由政府来生产、提供，一向被认为是天经地义的事情。从现代教育体制在西方建立之初，教育便被当作是国家的事业，教师被当作是国家的行政人员，政府与学校是行政上的上下级关系，是控制与被控制的关系。因此，政府不仅是学校的主要投资者，而且是办学者和直接的管理者，诸如校长的任命、教职员工的招聘与解雇、资金的使用，甚至教学方法的选择等都由政府来决定，这样，从某种程度上说，学校是政府的“附属物”。
按照新制度经济学的观点，政府也是一家“企业”（当然，与一般的企业相比是明显不同的），它从纳税人那里获得收入，然后去生产社会产品。从经营方式讲，政府作为企业具有高度的垄断性。就教育而言，没有一个非政府组织、其他企业或个人能够像政府一样拥有这样大的权力、雄厚的资金等条件来生产供全民消费的公共产品。政府对教育的垄断，将不可避免地带来如下弊端：(1)公共产品或服务质量不能得到保证。政府与学校之间是一种封闭的关系，由于排除了市场的介入，学校之间缺乏优胜劣汰的竞争机制，因此，学校的教育质量很难得到保证，而且办学模式单一。(2)公共资源不能得到有效配置。政府通过地方行政部门、教育行政部门等环节将资金拨给学校，用经济学术语讲，其中必然产生寻租行为。在现代寻租理论中，一切利用行政权力获取收入的活动都可以称为寻租活动。寻租活动是“政府失灵”的一种表现，是导致资源无效配置的一个根源。(3)信息不对称。政府提供给公众的公共产品存在着严重的“信息不对称”现象。教育这种产品不像衣服、食品，对于后者，人们可以通过摸、看、嗅、品尝等方式来获得大量的信息，这些信息是透明的，无论是生产者还是消费者都不存在着信息上的优势。然而，在现行的教育中，大多数家长或学生对课程、教学方法、教育策略等了解不多，因此，他们处于信息上的劣势，这使他们无法选择自己满意的学校。(4)学校缺乏自主权。政府包办学校的方方面面，用统一的行政手段管理学校，学校没有自主权，教师没有积极性，干好干坏一个样，造成“学校无特色，教育无特点，学生无特长”（注：王彦才.美国的特许学校及其对我国公立转制学校的启示[J].江西教育科研，1999,(4).）的教育状况。
如今，我们正处于一个变革的社会中。有学者提出，在学校教育内部正逐渐演变成三种角色之间的关系即举办者、办学者、管理者之间的关系，在教育外部，正形成三种力量，即政治力量、经济力量和学术力量。（注：劳凯声教授提出，在当前的社会变革过程中，各种社会关系正在发生深刻的变化：一些旧的社会关系消失了，一些新的社会关系产生了，还有一些社会关系虽然还存在，但其性质和内容却发生了深刻的变化。在教育领域中，随着改革的不断深化，正在发育出制约教育发展的三种力量，这就是学校、政府和市场，同时还在逐步地形成主导教育运行的三个主体，这就是举办者、办学者和管理者。这些新的力量和新的主体正在改变教育的面貌。）市场介入公共教育领域已是不争的事实，如西方20世纪80年代以来的教育私有化运动，以及我国的“一校两制”、“公立学校的改制”等等，这表明如何利用市场机制来促进学校之间的竞争，打破政府对教育的垄断是一个世界性的问题。把政府采购引入教育领域正是这样的一种尝试，其目的在于促使学校提供者的多元化。教育这种公共物品既可以由政府直接生产提供，也可以采用竞标、招标，从非政府组织、企业或个人那里购买再提供给公众的方式。如果政府由生产者转变成了采购者，这不是一个简单的供求关系的变化，而是意味着在市场有限介入的情况下，传统意义上的政府与学校的关系将发生根本性的改变，政府、学校的权利与义务将重新界定，对当今的教育改革必定产生深远的影响。
二、政府采购制度及教育中的政府采购
如今，特别在西方，在国防、外交、行政事务、社会治安、公共设施、卫生保健、环境保护、物资储备等方面，政府采购正发挥着越来越大的作用。政府采购同样也能适用于教育。将政府采购引入教育领域，正是20世纪80年代以来的政府改革运动和教育私有化运动的结果。
（一）政府采购的内涵
政府采购是现代政府在市场经济条件下，为了加强宏观经济调控，实现资源优化配置，提高公共产品或服务质量的一种重要的行为方式。政府采购也称公共采购，是指各级政府及其所属机构为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要，在财政的监督下，以法定的方式、方法和程序，对货物、工程或服务的购买。由于其规范性强、透明度高等特征，因此被喻为“阳光工程”或“阳光下的交易”。
政府采购的方式主要采用公开招标。招标是指“由招标人发出招标广告、公告或通知，邀请潜在的投标商进行投标，最后由招标人通过对各投标人所提出的价格、质量、交货期限和该投标人的技术水平、财务状况等因素进行综合比较，确定其中最佳中标人，并与之最终签订合同的过程。”（注：曹富国，何景成.政府采购管理国际规范与务实[M].北京：企业管理出版社，1998.180.）政府采购必须遵循公开、竞争、公平、经济效率和廉正五大原则。总之，其根本目的在于，通过引进市场机制，优化资源配置，激发公共产品或服务供应商之间的竞争，以提高公共产品或服务的质量。
政府采购具有以下一些基本特征：（注：湛中乐，杨君佐.政府采购基本法律问题研究（上）[J].法制与社会发展，2001,(3).）
(1)主体是具有公共职能的公共组织和公法人，即使用公共资金的公共机构和组织，包括各级国家机关及其派出机构、政党组织、社会团体、事业单位、行会组织、自治组织及其他社会组织。
(2)目的具有公共性。政府采购的目的是维护公共利益或为公众谋取福利。
(3)资金来源具有公共性。政府采购的资金既包括财政性资金，也包括非财政性资金，这些都是公共资金。
(4)采购权是一种公共权力。公共利益的至上性决定了政府采购的主体需要拥有各种特权：合同履行过程中的单方面变更权、控制权、监督权和终止合同的权利。
(5)采用公法上的救济方式。因政府采购所引起的争议按照行政争议的救济途径进行处理，当事人对财政部门作出的投诉处理或处罚不服的，可以依法提起行政复议或者行政诉讼。
（二）将政府采购引入教育领域
20世纪80年代以来，凯恩斯主义日益受到批评，福利国家也遭遇破产，新自由主义应运而生。新自由主义包括许多学派，其共同认识在于：私人企业经济具有很大的优点，政府不应过多干预经济。例如，哈耶克就认为，自由主义原则能使个人活力得到最充分的解放，因此，在大多数情况下是最有效的方法；自由主义也是对个人努力的协调力量，竞争制度使市场价格能引导个人活动进行，而政府只须作为“舞台监督员”就行了。（注：孙荣，许洁.政府经济学[M].上海：复旦大学出版社，2001.53.）新自由主义者对凯恩斯主义的“全能政府”作了猛烈批判，主张利用市场力量来改善政府服务功能，把市场因素和企业家精神引入政府管理中。为此，20世纪80年代以来，在西方掀起了一场政府改革运动。如经济学家尼斯卡兰所言，许多由公共部门提供的服务如清除垃圾、消防、医院、邮政、公共运输等，如果改由私人部门来提供，效率会更高，这些公共物品的生产可以更广泛地依靠私人投标制度。上述公共部门的改革取得了巨大成功，因此，人们也开始尝试在教育领域中实行相似的改革。
经济学家斯特格利茨也认为，政府提供公共商品的方式大致有两种：一种是直接承担责任进行生产（交通基础设施、港口、机场等），一种是以“政府采购”方式从私人部门进行购买。在此斯特格里茨提出了一个新概念即“私有化基本定理”，其基本含义是：在私人部门不能实现政府政策目标的情况下，例如提供公共商品，政府可以通过签订合同、授予经营权、经济资助、法律保护等手段和途径，委托私人部门生产并提供，政府只要指定“生产多少”就可以了；适用于这一类的公共商品主要包括具有规模经济的自然垄断商品，大部分为基础设施，一部分为公共劳务行业，甚至教育也可以包括在内。（注：王莹.教育中的政府干预[J].教育与经济，2000,(3).）
（三）教育中的政府采购
如果公共产品或服务由政府独家提供，即买方只能从单一的卖方处获得其特定需求的物品或服务，在明显缺乏竞争的情况下，其效率不可能达到“帕累托最优”。现在，政府将资金不预先拨给学校，而是通过公开招标的方式，允许多个提供者之间公平竞争，最后择优选取中标者。中标者由此获得公共资金，并与政府签订合同，政府通过合同对学校进行监督、管理，并具有终止合同的权力。简言之，政府用公共资金来收购公共产品，然后再提供给公众，政府充当质量控制者，而不是生产者。
美国经济学家米尔顿·弗里德曼提出的凭单制(voucher)，以及20世纪90年代以来发展起来的特许学校(charter school)，事实上就带有政府采购的性质；近年来在美国发展迅速的契约学校(contract school)，便采用了政府采购的方式，其特征与上述对政府采购的描述基本一致。政府采购将市场竞争引入公共产品或服务的供给，市场将在资源配置中起基础性作用。对于提供者而言，为了获得契约（合同），他必须不断地改善价格质量比，提高竞争实力；对于采购者而言，通过对比择优，使最少的资金获得最优的产品或服务，最终实现公共资源配置的最优效率状态。在此基础上，纳税人（公众）也就必然成为最大的受益方。（注：张弘力.关于建立中国政府采购制度的若干问题[J].新华文摘，1999,(9).）
民办教育近年来在我国发展迅猛，但在办学质量上良莠不齐，为了进一步提高办学质量，可采用政府采购的方式，即实行公开招标，只有中标者才能获得政府补助及相应政策支持，以促进学校之间的竞争。公立学校中缺乏市场竞争机制，资源浪费严重，教育质量不能令人满意，可能是世界各国公立教育的通病。鉴于我国的特殊情况，在公立教育中实行政府采购，与民办教育还不一样。在民办教育中，学校的所有权属于办学者（可能是企业、非政府组织、个人等），而在公立教育中，学校的所有权属于国家。因此，如果把政府采购引进公立教育，首先必须明确政府与学校的财产关系，（注：例如，可采取“公益信托”的方法，即政府与学校是委托方与受托方之间的关系。委托方将财产权转移给受托方，受托方依信托文件所定，为受益方或特定目的而管理或处理信托财产。因此，受托方承受信托财产名义上的所有权，独立承担管理责任、风险负担。）然后才能进行采购方面的具体操作。近年来出现的学校“一校两制”的市场化运作、“转制学校”的市场化运作等都是将市场机制引入公立教育中的尝试。由于对学校性质的界定不明晰，在实际操作中引起了许多混乱。如一些公立学校转制后，却享受公立和民办学校的双重待遇，这对公立学校或民办学校都是不公平的，不利于学校之间的公平竞争。所以，在实行政府采购以后，学校的性质仍属于公立教育，只不过政府的拨款依据学校的注册学生数而定（学生的学费肯定与民办学校不一样）；在管理上，不再依靠行政命令和行政手段，而是依据行政合同。这样看来，通过政府采购的学校在自主权上比一般的公立学校要大得多。当然，由于学校的所有权属于国家，因此，在财产的处理上，学校与政府应该在合同上有明确规定。
义务教育是由政府来提供的具有非排他性和非竞争性的公共产品，因此，政府采购主要适用于非义务教育阶段。当然，我们也可以在义务教育阶段适当地采用政府采购的方式，来激励学校之间的竞争。“如果将强制性的义务教育交给政府的‘市场主体’部门或私人部门生产的话，整个社会的教育范围和教育水平会发生根本性的变化，直至影响整个社会的发展水平”。（注：孙荣，许洁.政府经济学[M].上海：复旦大学出版社，2001.3.）
三、政府采购制度下政府与学校关系的分析
弗里德曼在谈到学校的问题时说：“在我们的社会中，几乎再没有比学校更令人不满意的机构了，几乎再没有比它更能引起不满情绪、更能破坏我们的自由的机构了。……所有这一切都是对教育事业中权力日益集中、官僚主义日益严重和社会化日益增强等趋势的严厉的批判。”（注：米尔顿·弗里德曼.弗里德曼文萃[M].北京：北京经济学院出版社，1991.154.）不难看出，正是由于政府与学校这种僵化的、以命令和服从为主要特点的关系，导致整个教育出现问题。政府采购将重构政府与学校之间的关系，重塑政府、市场、学校新的关系模式。
（一）政府角色的重新界定
政府采购首先涉及到政府角色的转变或政府职能的转化。二战以后受凯恩斯主义的影响，人们对政府的崇拜达到极至。但事实证明，“万能”政府正面临挑战。所以现在人们普遍认为，管得太多的政府并不是好政府，只有“小而能”的政府才是有效率的政府。世界银行1997年世界发展报告《变革世界中的政府》认为，政府改革首先应使政府的作用与其能力相符；其次，通过重振公共机构活力从而提高政府能力。（注：世界银行1997年世界发展报告.变革世界中的政府[R].北京：中国财政经济出版社，1997.3.）奥斯本和盖布勒在其颇有影响的著作《改革政府：企业精神如何改革公营部门》中提出了改革政府或重塑政府的十大原则，如“掌舵而不划桨”；把竞争机制注入到提供服务中去；按效果而不是按投入拨款；满足顾客的需要而不是官僚政治的需要；从等级制到参与和协作；通过市场力量进行变革等等。（注：戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府：企业精神如何改革公营部门[M].上海：上海译文出版社，1996.21.）应该说，这些原则较全面地勾勒出了政府的新的角色形象。
如前所述，政府采购事实上是在政府改革的背景下被引进教育领域的。政府由原来的举办者、办学者、管理者，转变成了采购者、质量控制者，所有权与经营权分离了。政府的权力发生了分化与转移，学校将获得更多的自主权，因此，政府的权利与义务、学校的权利与义务、政府与学校的关系也将随之发生变化。
（二）政府的权利与义务
政府角色的转化，并不意味着政府的作用减弱了，而是变得更加重要和有效。(1)为提供者创造条件。政府采购引入了市场机制，政府应努力创造一个平等的市场，激发多个提供者参与竞争，这样才能挑选出高质量的竞标者。同时，政府要对有意参与竞标者给予帮助和支持，如为他们提供启动资金，允许开办多种类型的学校等。(2)负责鉴定竞标者资格。政府采购的主要方式是公开竞标，但并不是任何个人或组织都可以参与竞标。政府可以选择不同的方式来保证竞标者的最低资格标准，例如，在美国的契约学校中，竞标者必须获得由政府颁发的“教育签约者执照”，才有资格参加竞标。（注：Paul T.Hill,Lawrence C.Pierce,James W.Guthrie.Reinventing public education.the university of Chicago press,1997.137.）因此，政府必须要求签约者具备教学经验和相关知识的最低标准，这是签约者参与竞标的基本条件。(3)按照规定程序挑选最佳中标者并与之签订合同。政府应按照政府采购的严格程序来挑选最佳中标者，即遵循“公开性原则、公平性原则、竞争性原则、经济效率原则和廉正性原则”，（注：湛中乐，杨君佐.政府采购基本法律问题研究（下）[J].法制与社会发展，2001,(4).）并与之签订合同。合同是授权办学者办学或使合格的中标者获得资金的一种有束缚力的、合法的并形成文字的协议，当然，合同还包括其他内容。(4)按照合同提供财政支持。政府不再按照传统的方式来拨款，而是依据学校的注册学生数来给予财政支持。(5)评估学校运作。政府应按照合同规定定期对学校进行评估，包括课程设置，学生成绩、资金花费等等。(6)有权终止合同。政府对学校评估之后，如果学校达不到政府的最低标准或合同规定的水平，政府先提出警告，一段时间之后，学校仍达不到要求，政府有权终止合同。此外，政府有义务提供其他特殊服务、教育者退休和健康计划等。在课程设置较自由的情况下，政府还应负责划定普通学校的核心课程。
（三）学校的权利与义务
学校是一个独立的法人实体，一个真正的组织和共同体。(1)提供办学计划和财政预算。办学者在竞标之前，必须提供详细的办学计划和财政预算，并在合同中反映出来。例如学生的入学标准；即将招收学生的年龄和年级水平；学年长度；班级的规模；学校安全；学生纪律法则；家长申诉程序；教室、实验室、运动设施等等。(2)严格履行合同。学校的责任性是通过合同对政府、社会、家长负责。合同是一项承诺，违约就会失去公共资金。(3)有权自主使用资金。由于学校本身是一个共同体，而且学校之间竞争激烈，只有提高资金的使用效率、效益，才能在竞争中赢得生存，获得发展。因此，自主使用资金会有助于资源在学校中得到更有效的配置。(4)有权招聘和解雇教师，并有负担教师进修和培训的义务。由于时常处于合同被终止的危险之中，学校只有挑选优秀的教师并解雇不合格的教师，才能不断地提高教育质量。学校与教职员工签有合同，合同制使他们面临压力，并通过竞争激发他们的责任感和创造性。同时，为了提高教师的教学水平，学校将不得不负责教师的进修和培训。(5)家长和学生有挑选学校的自由，学校不得干预。(6)除了开设国家规定的课程外，有权设置针对社会需要的其他课程，并有选择教学方式、方法的自由。(7)以三年或五年为一周期，接受政府、社会的全面评估。(8)具有通过司法来保护自己利益的合法权利。
（四）政府依靠行政合同而不是行政手段、行政命令来管理学校
官僚模式或科层模式的理论基础是德国学者马克斯·韦伯设计的“官僚模型”。韦伯认为，按照职权分明、层级节制、政令严格、稳定任职原则建构起来的政府组织是最为合理的政府组织。（注：陈振明.评西方的“新公共管理”范式[J].中国社会科学，2000,(6).）这套管理模式在市场经济体制下，已日益显露出弊端。从政府本身来看，层级组织而导致的刻板僵化对市场经济、信息社会所带来的变化很难作出迅速的反映，对公众日益增长的教育需求很难作出及时的回应；从政府与社会的关系看，控制模式的政府由于垄断了公共产品和公共服务的提供，不仅降低了政府公共服务的能力，而且使公共产品和公共服务的质量得不到保证。
政府采购行为实质上是一种行政合同行为。（注：湛中乐，杨君佐.政府采购基本法律问题研究（上）[J].法制与社会发展，2001,(3).）行政合同是政府达成行政目标的一种非强制手段，是政府由命令行政向指导行政转变所运用的新的管理方式。“行政合同的适用范围不限于行政行为的涵盖领域，而是更为广泛，凡是不需要行政机关以支配者的地位作出单方面处置的法律关系，如两个原则上平等地位的、具有权利能力的行政主体之间的关系，都可以采取合同方式处理”。（注：哈特穆特·毛雷尔.行政法学总论[M].北京：法律出版社，2000.343.）具体来说，行政合同是指国家行政机关为达成行政管理目标，在其职权范围内，与行政相对方相互协商，意思表示一致而签订的确立、变更或消除双方权利义务关系的协议。（注：罗豪才.行政法学[M].北京：北京大学出版社，1996.258.）“行政合同与行政行为两者惟一的、但也影响重大的区别在于，行政行为是行政机关单方面作出的，而行政合同是行政机关与公民协商一致作出的”。如果没有相互的意思一致，行政合同就不存在。行政合同改变了过去主要依靠单一等级制自上而下进行协调或干预的方式，由对过程的控制转变成对结果的控制，强调绩效责任。总之，行政合同的目的是促使政府官员依法行政，铲除官僚主义，赋予学校更多的自主权，提高政府的公共服务能力。
（五）政府与学校通过协商、合作、谈判确立认同，达到共同的目标
现在是一个消费社会，公众普遍认为，他们纳税之后，事实上是在购买政府所提供的教育公共产品，因此要求产品质量应当符合他们的需要。政府采购的一个重要目的就是为家长、学生提供更多的选择机会，从这种意义上说，政府采购暗含着教育权的根本转变，即由一般的受教育权向选择教育权的转变。
为了满足消费者（家长、学生）的需要，不断提高教育质量，政府与学校必须通过协商、合作、谈判的形式来确立认同，从而达到共同的目标。对于开办什么类型的学校，采用哪些课程，教学方法的选择等，以前主要由政府来决定，现在，这些都应在合同中反映出来，如前所述，合同的内容是政府与学校协商的结果。随着我国经济改革的进一步深入，农村的剩余劳动力不断涌入城市，他们的子女如何接受教育已成为一个难题，政府可通过采购的形式，开办适合他们需要的打工子弟学校；又如对于那些不能进入大学的学生，开办适合他们需要的职业学校。总之，政府的能力是有限的，不可能穷尽所有的信息，因此，它无法满足所有人的需求。政府可以把部分公共产品的提供交给社会和市场来承担，形成由政府、市场和社会组织共同提供教育的格局。
（六）市场的作用
政府采购引入了市场机制，但这并不意味着把教育完全推向市场，即不采取依靠“看不见的手”来操纵。市场在资源配置方面起基础性作用，即包括学生的申请和入学，校长、教师和职工的聘用，公共资金的分配等方面，为此将形成一个包括生源市场、校长市场和教师市场在内的充满活力的教育市场，从而真正促进人才流动，促使学校之间的竞争，达到资源优化配置的目的。如果我们把传统教育比喻成“一潭死水”的话，那么，市场机制则促使了“水”的流动，而政府就是“岸边”的监督者，它时刻检测着“水”的质量。以前，我们总是笼统地谈政府、学校、市场之间的关系，而政府采购给我们提供了一个全新的视角，即如何在三者之间寻找一种最佳搭配关系，以促使它们良性互动的形成。
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