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【中国分类号】 C95-05【文献标识码】 A【文章编号】 1672-867X（2007）04-0009-04
根据民族政策过程和政策科学关于政策系统划分可知，民族政策系统由民族政策信息咨询系统、民族政策决策系统、民族政策执行系统、民族政策监控系统组成，包括从中央到地方各级各类民族政策机构及工作机制。
一、民族政策信息咨询系统
民族政策信息系统是专门从事与民族及民族问题有关信息的收集、整理、贮存和传递活动，为民族政策制定、执行、评估和监控及时提供各种准确而适用的信息资料的机构和机制的统称。民族政策信息系统提供的情报信息资料是民族政策制定、执行、监控、评估的基础和依据。我国现有民族政策信息系统主要由民族工作部门的办公厅（室）和信息中心（处、科）组成，包括国家民委系统、人大各级民委、政协各级民委等，各级党委和政府的综合信息部门也是民族政策信息系统的一部分，还有各种民族政策研究机构和学术团体以及新闻单位也为民族政策的决策、执行提供一些信息，也是民族政策信息系统的一部分。
民族政策咨询系统是由民族政策研究组织、从事民族政策研究的专家、学者以及相关咨询活动和机制组成，是民族政策过程的“智囊”、“外脑”、“思想库”。民族政策咨询集中专家的智慧，运用科学的方法和技术手段为民族政策决策提供方案和其他方面的咨询服务，起参谋助手作用，有利于民族政策决策的科学化、民主化。民族政策咨询系统主要从事民族问题和民族政策问题分析界定、对民族政策进行预测、提出民族政策建议和方案、对民族政策方案和民族政策效果进行评估等等。中国共产党从延安时期起就十分重视民族政策研究工作，其研究成果对党和政府的最高领导机关的决策起了一定参考参谋的作用。如，抗战时期的西北工委专门设立了民族问题研究室，专门研究回回民族问题和蒙古民族问题，对中央指导当时的民族工作起了重要作用。“文革”时期，民族研究组织机构被破坏，研究活动终止。党的十一届三中全会后，民族政策和民族研究开始恢复，系统得到重建。
现阶段，尽管国家的党政系统很庞大，但是民族政策的制定与执行过程中所需的专门知识仍然大大地超出他们的知识范围，解决的办法除了吸收研究民族问题的专家学者从政参政以外，还必须建立民族政策咨询系统，实行民族政策咨询。民族政策咨询系统是联结民族政策研究者与民族政策制定者之间的桥梁。目前的民族政策咨询机构主要有三类：一类是附属于党政机构的民族政策咨询组织，如国家民委的研究室和中国民族问题研究中心、各省直辖市自治区民委的研究所（处、室）、各地市州民委所属的研究所（科）等，一些党政部门和政府机构附属的综合研究机构，如中央政策研究室、国务院发展研究中心等。另一类是专门从事民族理论和民族政策研究的机构，学术性较强，具有相对的独立性，如中国社会科学院人类学与民族学研究所、省一级的社科院等。还有一类就是从事民族理论与民族政策教学与研究相结合的机构，如云南民族大学的民族研究所等。
目前的民族政策信息系统均是官方或半官方性质的，独立性不强或没有独立性。目前，我国的信息系统在信息的收集、呈报上大多采取评比方式进行，每隔一段时间就要向下通报一次各单位、各部门上报信息的数量和上级采用数量，年底还要对上报信息量大和被采用数多的单位进行表彰，进行总结和开展经验交流，这必然导致各级信息提供单位造假，报喜不报忧，投其上级单位所好，功利性太强，违背信息的真实用途。这样就导致信息大量失真，违背了信息采集传递的准确性原则，导致信息采用部门得不到真实情况，严重的可能导致决策失误。民族政策信息系统也多多少少存在此类情况。
民族政策咨询系统相对于民族政策信息系统来说，其独立性要强一些，能够做到独立判断一项民族政策的得与失、利与弊。民族政策咨询，从民族政策的决策这一方面来说，是征求有关专家学者的民族政策建议；从研究民族政策的学者这一方面来说，则是向民族政策的决策者提供民族政策建议。一般情况下，民族政策决策者往往是在民族政策方案极不成熟并带有强烈的倾向性的情况下，向学者进行咨询的。我国在民族政策制定上事前运用民族政策咨询机构不多，多在事后论证它的可行性、科学性，即使在事前有过咨询也是走马观花，提点建议，说点好话，对民族政策决策者影响不大。民族政策咨询机构没有条件和机会参与民族政策的全过程，出现民族政策决策与民族政策咨询脱节，搞成了两张皮。现阶段，民族政策研究咨询机构多是体制内设立的，作为党和政府从事民族工作的职能部门成立的，行政性太强，学术性和自主独立性偏弱，往往从事大量的行政事务工作，行政干扰大，容易成为单位和领导的秘书班子，习惯于贯彻领导的意图和观点，提不出有价值的关于民族问题的观点和民族政策建议，往往为早已经定板的民族政策寻找论据和提供注释多，没有开拓性和创新性，变成“花瓶”，限制和削弱了专家学者的作用和影响力，存在功能虚化弱化现象。新中国成立以来的一些民族政策的决策失误和民族政策制定和执行中的随意性和非程序化都与不重视民族政策咨询参谋作用有一定关系。
我国的民族政策信息咨询作为一种社会职业还没有起步，不具备完全的独立地位，更谈不上独立发挥参谋智囊作用。真正的民族政策顾问应该对接受咨询的民族政策问题重新界定，对民族政策决策者提出的方案予以修订，并根据自己的学识提出新的可供选择的民族政策方案。因此，确保民族政策信息咨询机构的相对独立性很有必要，把民族政策分析、咨询、评估职能进行分离，作为一种社会职业是可供选择的改革方向之一。
二、民族政策决策系统
民族政策决策系统是民族政策系统的中枢和核心，居于民族政策系统的枢纽地位，由拥有民族政策决策权力的高层领导者即领导班子和相关机制构成，主导民族政策活动的全过程，对民族政策过程具有决断权。民族政策决策系统在民族政策过程中的作用主要有：根据民族问题的轻重缓急提出民族政策课题，确定民族政策方向以及目标，组织民族政策咨询系统的专家、学者进行民族问题认定和民族政策方案的设计，比较综合分析权衡利弊后，对民族政策方案进行选择和最终决断。
民族政策决策系统要做出符合少数民族和民族地区的科学决策，就必须充分发挥和利用民族政策咨询系统的参谋咨询作用，保证咨询机构对民族问题、民族政策问题进行独立研究、客观分析，让其充分发表意见和建议，尽量防止出现民族政策决策者已经做出决策，而只让民族政策专家学者论证此种决策的正确性。但是，民族政策决策者又务必防止让民族政策的专家学者代为决策，被咨询机构的意见弄得不知如何是好，完全为其所左右。民族政策属于公共政策范畴，民族政策的决策是政治决策，我国的平等、团结、互助、发展的民族政策的总政策决定了民族政策的价值取向，民族政策的咨询是从理想条件出发进行论证和方案设计的，而现实往往与民族政策条件假设有一定出入。民族政策的出台大多是国家政治需要，不能单纯考虑经济因素和用经济学方法去思考和解决民族问题。这就需要民族政策决策者从少数民族和民族地区的现实出发，从维护国家统一反对民族分裂出发，从建设和谐社会出发，从共同团结奋斗、共同繁荣发展出发来综合权衡，做出正确决断。
民族政策决策系统具有比较清晰明确的分层，战略性的民族政策决策层处于最上层，贯彻执行民族政策的措施方法和作为补充的地方出台的民族政策决策层位于下层，呈金字塔型结构。民族政策的最高决策机构是党中央，最高决策指挥者是中共中央总书记和以总书记为首的政治局，其次是全国人民代表大会及其常委会，人大在立法上享有最高权限，立法是人大的首要职权。因此，民族立法的决策权在各级人大，全国性的民族立法以及虽是关于某一民族地区某一局部民族问题的立法但其影响和作用范围事关全国利益或所有少数民族利益的立法决策权在全国人大及其常委会。地方人大及其常委会只对所辖地域范围内的有关少数民族和民族地区的立法行使决策权。国务院是行政系统中民族政策的最高决策机构，负责全国的民族政策的行政决策，省级人民政府是次一级的行政决策机构，就所辖范围的民族问题进行行政决策。以此类推，市、县级行政机构只决策市县一级的民族政策有关问题。国务院及地方各级人民政府有权根据宪法、民族区域自治法等有关法律和民族政策总政策、基本政策制定具体的民族政策法规、行政命令、行政措施等。各级政府所辖的民族事务工作机构也是民族政策决策系统的有机组成部分，在本级政府授权下，在上级业务部门指导下就民族问题进行决策，出台民族政策。
根据决策科学和政策科学有关知识和描述，民族政策决策系统内部结构还可按以下四种类型划分进行归类：（1）线性结构，即下层决策者直接接受某一上层决策者的决策，上下界限分明，隶属关系严格。如国家民委直接接受国务院的决策。（2）职能结构，即下层决策者同时接受上层若干决策者的决策，而上层决策者每人负责某一专项问题的决策，下层决策必须根据不同的专项问题接受不同的上层决策者的决策。也就是俗语所讲的“上面千条线，下面一根针”。如，民族自治地方的人民政府在民族经济决策上必须接受国家财政、税务、金融、计划等多个国家机关决策者的决策。（3）线性——参谋结构，即下层决策者面对多个上层决策者，其中某一上层决策者是直接的必须服从的上级，其他上层决策者的决策对该下层决策者仅起“参谋指令”的作用。如，地方民委机构在直接接受本级人民政府的决策时，其上一级民委机构的决策也必须予以考虑。（4）矩阵结构，即下层决策者接受多个上层决策者的决策，其中某一上层决策者的决策具有经常性和主导性，其他上层决策者负责某一专项问题的决策。[1]（P114-115）如，地方民委在民族政策决策时，受上级多个部门决策制约，在民族文化方面要考虑上级文化部门的决策，在民族经济方面要考虑上级各经济部门的决策，在民族干部方面要考虑上级组织人事部门的决策，等等。
三、民族政策执行系统
民族政策执行系统担负着将处于观念形态的民族政策内容转化为现实形态的民族政策效果。民族政策执行系统一般由民族政策执行机构及其工作人员和执行机制组成。民族政策执行系统的任务是确保民族政策的目标实现，力争取得理想的民族政策效果。根据公共政策原理，民族政策执行系统在民族政策过程中主要起着三个方面的作用：一是收集加工与民族政策有关的信息、制定实施计划或细则，成立工作机构或专班，进行人员配备，编制预算，落实经费和所需物质条件，为民族政策的执行做准备。二是在民族政策执行过程中建立有效的制度安排和工作机制，利用多种执行手段发挥指挥、沟通、督办和协调作用。各民族政策执行机构按组织原则和分工在民族政策执行中进行充分的信息交流和沟通，为顺利实现民族政策目标进行协调协作。三是检查、分析和总结民族政策执行情况，总结经验和教训，为下一次执行类似民族政策提供范式。
民族政策执行系统的机构组成主要是由各级政府及其所属有关部门构成。民族政策的复杂性、多样性、具体性、现实性决定了其执行机构的复杂性、多样性、现实性。现实性是指民族政策执行系统能够将民族政策方案与现实民族问题紧密结合实现民族政策目标；具体性是指民族政策执行系统必须将民族政策目标进行分解细化，任务落实到具体的单位和个人，如，平等、团结、互助的民族政策总政策进行分解和细化，要求出台在政治、经济、社会各方面保证各民族平等、团结、互助的民族政策方案，这必然具体到民族政策执行系统的各部门，政治方面的就会具体到组织人事、统战、各级党委和政府等综合部门，经济方面的就会具体到计划、财政、金融、税务、扶贫开发等部门，等等。多样性和复杂性是指民族政策执行系统的组成部门包含政治、经济、文化、教育、人口、科技、宗教、社会事业等各级各类机构；执行手段的多样化，如，行政手段、经济手段、法律手段、思想教育手段等；执行的民族政策内容全面广泛，覆盖面宽。
民族政策执行主要由国家行政系统完成，国务院即中央人民政府是最高国家权力机关的执行机关，相应地也是民族政策的执行机关。因此，民族政策执行系统由国务院及其各组成部门、省级人民政府及其各组成部门，一直延伸到乡一级人民政府机构。行政系统中的各级民族工作机构是民族政策执行的主要部门，肩负执行和组织协调其他部门执行民族政策的重任。
四、民族政策监控系统
民族政策监控系统由从事民族政策监督和控制的个人、团体、组织和机制构成，主要目的是为了保证民族政策系统正常有序运行和民族政策目标实现，减少民族政策决策失误，防止民族政策执行过程中出现偏差，是民族政策科学化、民主化和法制化的一个重要保障。民族政策监控系统通过确立民族政策执行的规则，提供检查民族政策执行情况的依据，判断民族政策监控目标是否实现，衡量民族政策绩效，向民族政策决策系统反馈民族政策执行情况，纠正和消除民族政策执行偏差。
按监控机构的类别可分为民族政策的立法监控、行政监控和司法监控，从政党角度区分民族政策监控方式可分为党内监控和党外监控，民族政策监控还可以分为自我监控、体系内监控、体系外监控等。
民族政策的复杂性、多样性决定了民族政策监控系统的复杂。如，综合性、政治性民族政策的监控主要通过对民族政策的执行情况经常进行检查和进行民族政策的宣传来完成。因此，民族政策的监控机构由那些对民族政策进行检查和进行民族政策的宣传机构组成。一般有由国家民委牵头组织的检查，也有由全国人大常委会组成的民族法制检查，也有由国务院牵头组织的由国家各部委组成的民族政策大检查，监控机构多而杂。民族经济政策的执行情况监督一般由行政系统的审计、监察机关进行监督，民族经济政策涉及民族经济立法问题的，各级立法机关参与监督。
现行的民族政策的监控系统独立性不强，多为被动监控、事后监督、体制内监督，存在制度缺陷。如，对一项民族经济政策的监控，往往是看其政策效果如何，看政策目标是否实现，大多是在政策终结后进行审计和监察，监控机构在政策过程中参与很少，有什么问题也无法进行制止和纠正，性质特别严重的，大多采取追缴违纪资金或督促被挪用资金复位，在政策时效上已大打折扣。
改革监控机制，对民族政策进行全过程监控势在必行。民族政策的监控系统的独立性和权威性需加强，现有监控体系多是体制内监控，制约其独立判断民族政策过程得失因素太多，不利于监控机构对民族政策效果评价的公平结论出台，监控民族政策公平执行的监督手段太少，没有得到独立授权，仅有的权力也没有过硬的保障机制，人为因素干扰较多，监控机构没有权威性。
民族政策系统作为一个完整的大系统来说，还应包括民族政策的评估系统、民族政策的反馈系统等。只有这样，才能与民族政策过程相统一，民族政策效应才会有具体的详细分析和政策效果评价。目前，民族政策系统是否存在比较专业的评估系统和反馈系统以及如何建立和完善需进一步研究和探讨。民族政策系统的各部分是相互联系、相互依存、相互作用。民族政策系统工作流程一般从民族政策信息系统开始，将收集到的有关民族问题的信息传输给民族政策制定系统，形成民族政策问题，由民族政策制定系统研究后确认民族政策问题，形成民族政策方向和目标，民族政策咨询机构根据民族政策决策部门的要求，进行咨询论证，形成咨询报告和设计民族政策方案，民族政策决策制定系统根据咨询意见进行独立选择和决定，出台民族政策交由民族政策执行系统予以实施，民族政策监控部门对民族政策执行过程进行监督和控制，民族政策效果和民族政策目标的实现程度由民族政策评估机构进行评估并进行反馈。
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