从城市容积率纠纷看生态环境诉讼的新发展，本文主要内容关键词为：生态环境论文,新发展论文,容积率论文,纠纷论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
容积率(Volume Fraction，简称FAR)，又称建筑面积毛密度，是指一定地块内的总建筑面积与用地面积的比率。容积率是城市规划管理中控制性详细规划的重要组成部分，对城市规划有着重要的作用。近几年来由城市化进程的加快而导致的城市的扩张性发展，使得土地稀缺问题日益被凸显出来。同时，原有的“摊大饼”式的城市横向发展模式，又引起了公共交通成本的提高和办事效率的下降等问题。为了解决城市横向发展中日益凸显的弊端，促进城市化又好又快的发展，就需要采用以提高土地利用率为基础的城市纵向发展模式。容积率作为评价城市土地利用强度和合理程度的重要指标，是城市纵向发展模式中的核心因素。如何有效地运用法律手段监管容积率的合理制定和实施，明确容积率产生纠纷后的法律救济途径是不可忽视的理论与实践难题。
一、城市容积率纠纷的新特点
(一)城市容积率纠纷的主要表现
在容积率的制定标准中，土地的使用强度和合理程度是两个最基本的因素。其中，土地的使用强度比较直观：容积率高，土地使用强度就大；反之，土地使用强度就小。但是，土地使用的合理程度就比较难以测量。因为“合理程度”本身就是一个很主观的词语，不同的利益主体对于“合理”的理解程度是不一样的，容积率的“合理”问题作为开发商、行政机构和业主三者之间利益博弈的焦点，更是纠纷频发的敏感地带。城市容积率纠纷主要表现为以下几种类型。
1.开发商与业主之间的纠纷。住房作为居民生活的刚性需求，是衡量居民生活质量的重要指标，与居民生活的方方面面息息相关。在房价飞涨的现今，不少家庭即使倾尽全家之力，背上十年、二十年的房贷也要购买一套房子。站在业主的角度出发，他们最重视的就是住房各方面的质量以及居住的舒适度问题。而对于开发商来说，他们遵循的是经济利益最大化原则。容积率的一个小小修改，就可以为他们带来巨大的利润空间。举一个简单的例子，假使一块1万平方米的土地规定容积率为1，开发商把容积率提高到1.5，则可以多建0.5万平方米的房子。以每平方米5000元的价格计算，开发商就可以多得2500万元。正是在如此高额利润的诱惑下，开发商通过改变土地性质、改变户型设计、改变项目整体规划或者违规占用配套公摊面积等手段违规提高容积率。然而，在开发商获取额外利润的同时，却使业主们承担提高容积率的不利后果。容积率是评价房屋居住质量的关键性因素之一。容积率的高低与建筑的详细性规划有着直接的联系。高容积率将会导致建筑楼层变高，楼间间距变窄，进而导致绿地比例下降，住房光照通风条件变差，还会对居住小区内的休闲健身场所、儿童活动区域的面积造成挤压。提高容积率所带来的一系列影响的最终承载体是业主，这与业主寻求居住质量和居住舒适度的初衷背道而驰。开发商和业主在不同价值观的驱使下，对容积率有着不同的判断和感受，由此也就引发了开发商和业主之间就容积率问题而产生的各种纠纷。
2.开发商与行政机构之间的纠纷，建设项目的容积率标准是在开发商和行政机构之间签订的国有土地出让合同之中规定的。开发商建设项目的容积率只有符合合同规定的容积率标准，才能拿到建设工程规划许可，项目才能合法地开工。同时在合同签订后，行政机构还会在项目的建筑过程中进行日常管理，竣工后进行验收，以确保项目的各项指标都符合国有土地出让合同的规定。对于国有土地出让合同中规划标准的修改，也要遵循严格的法定程序。就容积率的修改而言，开发商需要先向规划部门提出申请；规划部门组织进行专家论证；专家论证通过后，还需要对利益相关方，包括已购房者、潜在购房者、邻近小区居民等进行公示，必要时还需要通过召开听证会等方式听取利益相关方的意见；在经过公示期且没有异议的情况下，经政府批准后，开发商才能合法地变更容积率。如果开发商没有遵守这一程序，行政机关在进行验收和复查时发现开发商擅自更改容积率，开发商将会受到行政主管部门的行政处罚。然而容积率修改的过程繁琐且容易遭到利益相关方的反对，往往成功率不高。而容积率作为建筑领域的专业指标，其修改存在隐蔽性和复杂性的特点，这使得有些不法开发商在利润的诱惑下铤而走险，不走法定程序，直接修改容积率。四川省阆中市在2006时进行过一次名为“清缴增大容积率补缴土地出让金”的针对2003年以来房地产项目的核查整治工作，发现在187宗建设项目中，有106宗擅自提高容积率，应当补缴的土地出让金额高达2750万元。行政立法不健全和执行监管不力导致开发商乘虚而入，逃避行政处罚。
3.业主与行政机构之间的纠纷。就容积率案件具体来说，业主与行政机构之间的纠纷主要分为以下两种情况：(1)第一种情况主要是由行政不作为引起的。具体可分为行政机关不依照法定程序更改容积率和行政机关不依照规定对违规调整容积率的行为进行处罚。首先，根据容积率管理办法的相关规定，修改容积率应该遵守法定的相关程序。在这些步骤中，如果行政机关省略其中的几个步骤，便会由于行政不作为而对业主的合法权益造成损害。如在调整容积率的过程中，开发商没有在提出书面申请前征求业主的意见，规划局也没有经法定的程序召开有利害关系人参加的听证会，致使小区业主对容积率调整事件无一人知情，规划局的这一不作为行为即侵害了业主的知情权。其次，我国的建设规划部门既是容积率的批准机关又是容积率的监管机关，这种“既当裁判又做球员”的机制对于行政机关的约束力度不强，容易导致行政腐败的出现。在开发商和行政机构的钱权交易下，行政机构对于建设项目容积率的事中监督和事后验收怠于履行职责，助长了开发商擅自更改容积率之风。(2)对于已经通过合法途径变更容积率的建设项目而言，业主与行政机构之间也存在容积率的纠纷。此类容积率的变更主要有两种途径：政府出于总体建设规划的考虑调整其辖区内的容积率标准；开发商擅自变更容积率后按规定缴纳罚款，变相“合法”地提高了容积率。出现以上两种方式的容积率变更，业主想要通过民事诉讼或行政诉讼的常规方式解决存在一定的阻碍，很可能会导致业主权利实实在在地受到侵害却又无处申诉的情况出现。
(二)城市容积率纠纷的基本特征
城市容积率的合理配置，对于公共环境和市民生活质量都有重要影响。城市容积率的高低与市民生活居住舒适度成反比：容积率越高，居民的舒适度相对就越低；反之，容积率越低，舒适度就越高。如何妥善地处理城市容积率纠纷，使公共利益和人民权利得到应有的保护，是需要我们思考的问题。然而，容积率作为新出现的生态环境问题，其本身具有其他环境纠纷所没有的独特性，为了找到合适的法律途径解决容积率纠纷，我们应当先探讨容积率纠纷的基本特征。
1.城市容积率纠纷的主体广泛，具有不特定性。在传统的纠纷中，纠纷的双方主体都是特定的，即纠纷主体必须是受到特定行为侵害的直接利益关系人。但是，城市容积率纠纷的主体具有不特定性和广泛性。这是因为城市容积率纠纷的目的是保护公共环境利益。公共环境利益具有公共性和可持续发展性的特点，即公共环境利益不仅是这一区域业主共同的利益，更是包括临近居民等一切利益相关者的共同利益。由此，我们可以发现，在城市容积率纠纷案件中，纠纷侵权的对象不是某个特定公民的个人利益，而是关系到这一区域的整体人群的利益，“原告提起诉讼的目的是为了维护环境公共利益(特别是生态利益)，不是为了获得额外的私人利益”①。在这一基础上，我们可以发现，在容积率纠纷中，其主体是非常广泛的。既可以是权利受损的全体居民，也可以是居民的代表，还可以是个别小区业主，甚至于某些维护小区业主权利的公益团体也可以列入考虑范围。所以，基于城市容积率的特殊性，当业主居住权利因为容积率问题受到侵害或处于可能被侵害的潜在性危险之时，不仅那些直接受害者，其他相关主体也可以成为处理容积率纠纷的主体之一，行使法定权利。城市容积率主体的不特定性，亦是城市容积率区别于传统纠纷，成为一种新型的生态环境纠纷形式的重要特性。
2.城市容积率纠纷的纠纷目的具有公益性。城市容积率纠纷的纠纷目的与普通的纠纷相比，具有明显的区别。其主要体现在，不论纠纷的主体是处于公益还是私益，纠纷的本质和目的都存在保护生态公共利益的成分。举一个简单的例子来说，邻里之间因为相邻权，如采光、噪声等而产生的纠纷比比皆是，因此而对簿公堂的也不在少数。因为相邻权而产生的纠纷虽然也与生态环境有关，但是其主体和客体都是特定的，保障的也是特定个体的合法权益。这完全符合民事纠纷的相对性原则，其纠纷的目的是出于维护私人利益，因此，像此类纠纷就不能归于生态环境纠纷，而仍然应该属于民事纠纷的范畴。与相邻权纠纷相比，城市容积率纠纷目的的公益性具体体现在哪里呢？从表面上看，因为容积率不符合规定，业主出于日照不够、楼间狭窄等关乎自身居住质量的目的而提起诉讼，似乎是属于私益目的且具有特定性的。但是再作深入地思考，就会发现这两类案例的不同之处。在容积率纠纷中，虽然业主由于自身利益受损而提出诉讼，但是其自身受损的利益恰恰是公共生态环境遭到破坏的结果。也就是说，他人人身或财产的损害是公共生态环境受到损害的结果表现形式。要恢复或者停止这种损害，必须以恢复或停止对公共生态环境的损害为前提。因此，尽管披着私益的外衣，容积率纠纷的本质还是出于公益，是为了维护公共生态环境。
3.城市容积率纠纷具有预防性。即城市容积率纠纷的结果成立不以发生实际损害为前提，不论容积率的调整是否造成了实质性的损害，只要有擅自调整容积率行为的发生，纠纷就可以成立。诚然，在一些容积率纠纷的案例中，我们都看到了大量实际的人身和财产损害。但是，我们需要注意到的是这些人身或财产损害都是由修改容积率造成生态环境问题引起的，而要恢复或停止人身或财产的损害必须以恢复或停止对生态环境的损害为前提，“即‘对环境的损害’造成了‘对人的损害’”②。众所周知，容积率改变的损害结果具有隐蔽性和持续性的特点，业主因为不具备专业的建筑学知识，往往在最初并不能立刻发现容积率出现的问题。业主需要经过一段时间的居住，才能逐渐发现自身居住权利受到侵害的情况，进而发现容积率被修改的事实，而这往往需要花费比较长的时间。这种具有明显滞后性的模式，对维护业主权利是大为不利的。在某种程度上，这等于是对开发商修改容积率行为的放纵。因为容积率的修改往往具有不可逆的特性，建筑物一旦建成不可能因为容积率的问题而拆除重建。在纠纷双方中，业主又处于弱势地位，因而容积率纠纷问题常常因为发现太晚而不了了之。所以最好的办法就是做好预防措施。一旦发现开发商在建筑工程中有修改容积率的行为或倾向，即予以阻止。将容积率纠纷损害扼杀在萌芽状态，避免业主权利受到不可挽回的侵害，做到防患于未然。
4.城市容积率纠纷具有复合性。城市容积率纠纷的复合性在于“在司法实践中它既不是单纯的民事诉讼，也不是单纯的行政诉讼”③。举一个具体的例子：在业主与开发商的民事诉讼纠纷中，通常情况下，业主会首先要求规划局对容积率违规问题进行调查处理，规划局在接到业主的举报后调查取证并作出处理，规划局的这一调查行为并不是基于诉讼主体的委托产生的，而是一种具体行政行为。而民事诉讼的证据原理中规定了：任何民事主体在诉讼中都不能动用公权力为自身诉讼取证；任何证据在开庭质证和认证之前，都不具有法律效力。民事诉讼的这些原则性规定使得规划局的调查结论在认证方面处于十分尴尬的地位。同时，如果诉讼主体对这一报告提出异议，通过民事法庭判定一个具体行政行为是否有效也是不符合法律规定的。从以上案例中，我们可以看出，在城市容积率纠纷中，掺杂着行政纠纷和民事纠纷的成分，两种纠纷相互联系、相互依存、不可分割。
二、解决城市容积率纠纷的制度与理论困惑
城市容积率纠纷存在主体不特定性、目的公益性、内容预防性和复合性的特点。因此，运用传统的纠纷解决方式在解决城市容积率纠纷的问题上存在相当的局限性。容积率纠纷与业主的居住权、环境权、相邻权等权利密切相关，如果不能通过有效的司法程序来保障业主的这些权利，那么即使权利制定得再完美也不过是一纸空文。要探讨适合城市容积率纠纷的解决制度，首先要探讨传统的纠纷解决制度在解决容积率纠纷时存在的局限性。
(一)行政调解程序的困惑
行政机关在发现开发商容积率不符合标准后，一般采用的行政执行程序是拆除违规建筑和罚款。这两项执行程序看似简单，但是在实际操作中却存在着很大的局限性。(1)就拆除违规建筑而言，开发商违反容积率多增加的建筑部分，从理论上来说是违章建筑，应当予以拆除。但是，这些违规建筑，往往是建立在“合规”建筑之上的。比如说，在规划合同中规定每栋楼楼高为3米楼层为10层，开发商在建楼时在10层的基础上多造了两层，这两层楼即是超出容积率规定的违规建筑。但是，如果要拆除这两层楼，就要对整栋楼开工，对其他10层楼造成不利影响。特别是如今开发商实行预售制，楼层还没有完工，楼盘已经售罄。如果在事后行政机构要拆除这两层违规建筑，那买了这两层楼的业主必将遭受很大的损失。因此，通过拆除违章建筑这一行政行为处罚容积率违规，不仅会受到来自开发商的不合作更有来自业主的阻碍，执行难度很大，不具有可操作性。(2)针对容积率违规的罚款在执行时也存在一些问题。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的相关规定，容积率违规的罚款幅度是授权给各个省自行规定的，如，江苏省规定土地使用者未按约定条件开发、利用土地的，可处以出让地价30％以下的罚款；四川省规定的不按约定条件开发、利用土地的，可处每平方米15元以下罚款。就目前各省的罚款力度与开发商可能获取的利益相比较，基本上都不能达到惩罚的目的。与此同时，即使现行罚款数额较小，还是有部分开发商存在侥幸心理，企图逃避罚款。在罚款的催缴过程中，由于现行《国有土地使用权出让合同》的条款存在一定的不完善，导致违规容积率罚款的权力根源在违反容积率修改程序的行政处罚和《国有土地使用权出让合同》的民事违约之间摇摆，让不法开发商有机可乘。
(二)行政诉讼的困惑
城市容积率纠纷在行政诉讼上的困惑，主要体现在业主与行政机关之间的纠纷中。主要分为两类：(1)针对行政许可的诉讼。一般的容积率纠纷，往往是以业主与开发商为当事人双方的，因为与业主有合同关系的直接主体是开发商，如果容积率与购房时所签订的合同不符，业主起诉的违约对象也理所应当是开发商。但是，如果开发商通过向政府申请变更容积率获得批准或者开发商事后通过缴纳罚款取得容积率变更的许可时，诉讼就变得复杂起来。在2008年的147名“鼎盛时空”小区业主诉重庆银昌房地产公司违约提高容积率的案件中，被告就以“已经履行罚款和相关手续，取得规划局的许可”进行抗辩。如果在上述情况下，业主起诉开发商，开发商出示了行政机关同意容积率变更的许可，法院对这项证据予以认定，判定开发商是合理变更的情况下，业主不可避免地将要面临败诉的局面。如果业主还想要继续争取自己的权益的，就必须要针对行政机关的容积率变更许可起诉。但是，业主本身并不是行政相对人，即使作为此项行政行为的利害关系人，其损害也难以量化，没有确实的损害证据。因此业主起诉行政机关的原告地位难以确立，立案存在一定的困难。(2)针对抽象行政行为的诉讼。在容积率的制定过程中，行政机关往往既负责城市规划的制定，又负责城市规划的监督。同时具有制定权和监督权的双重权限的后果就是行政机关的权力缺乏约束，随意性大。而有些行政机关为了寻求“形象工程”，在城市规划中往往无视土地对容积率上限的承受能力，肆意修改城市土地的容积率标准。这样的城市规划可能导致业主居住权、环境权等权利的损害，还可能引起就医难、上学难等由容积率不合理规定而导致的公共设施配置不完善问题。在这类城市容积率纠纷中，因为开发商的容积率是符合行政机关的要求的，居民只能以行政机关为被告提起行政诉讼。然而，行政机关在制定容积率时是站在城市总体规划的角度制定的具有普遍约束力的容积率标准。这些制定容积率的规范性文件是一种抽象行政行为。在我国现阶段的法律中，抽象行政行为是不可诉的，其不在司法审查的管理权限之内。因此要通过行政诉讼来解决行政机构在制定城市容积率之中的缺陷，目前还是不可行的。
(三)民事诉讼的困惑
民事诉讼主要是针对业主与开发商之间的容积率纠纷。作为我国主要的诉讼制度，民事诉讼在处理平等主体之间的纠纷案件中具有举足轻重的作用。但是，在处理城市容积率纠纷案件时，却显示出了较大的局限性。因为，民事诉讼的特性限定了其只能在开发商存在确实违约或违规且业主的人身或财产受到确实损失的情况下才能发生作用。换句话说，当处在以下两种情况时，民事诉讼的局限性便体现出来了：(1)城市容积率纠纷诉讼的主体呈现多元化的特性。在传统诉讼理论中，享有诉权的主体必须是与纠纷有直接利害关系的人。在民事诉讼中，有直接利害关系是指“因民事上权利义务关系发生纠纷，以自己名义进行诉讼，并受人民法院裁判拘束的直接利害关系人”④。民事诉权的传统定义虽然具有很强的逻辑性，但是在现代社会的发展中，其适用性已经没有那么广泛了。尤其是针对城市容积率纠纷的民事诉讼的原告资格确认中，诉权的传统理论已经跟不上现代社会的需求。由上文的城市容积率纠纷的特征探讨中我们可以得知，城市容积率纠纷具有主体不确定性和目的公益性的特征。而正因为容积率纠纷存在主体的不确定和目的的公益性，如果只限定直接的利害关系人才能成为原告，那等于直接将其他潜在的受害主体和团体主体排除在司法保护的范围之外。具体从容积率纠纷的案例中来看，容积率纠纷所涉及的往往是居住在这一领域内的成千上万的受害人以及潜在受害人，即使采用代表人诉讼，要每一个受害人都确认授权也是一件工作量相当巨大的工程。更何况，还存在潜在的、当前不能发现的受害人。如果民事诉讼不能认可社会公益团体，以及业主委员会等特殊团体的诉讼主体资格，那等于对原告提起城市容积率纠纷诉讼设置了一道障碍。(2)民事诉讼主张“谁主张、谁举证”的证据制度原则。在容积率纠纷案件中，该原则在很大程度上为原告设置了障碍。容积率案件的特殊之处在于原告的损失难以量化，购房合同对被告的此种违约责任没有约定，而原告的具体损失又无法通过证据得到证明。如果坚持遵循民事诉讼中无依据即无赔偿的原则，即使确定被告违约，被告也不用承担任何实质性的责任，这无视了法律的威慑和约束作用，等于放纵了被告的不诚信行为。
(四)理论困惑
从法学的角度来看，人们对于环境所享有的权利没有得到全面的认可是出现生态环境问题的最主要的原因。⑤我国现有的对于生态环境纠纷的解决制度虽然对于解决环境权益冲突发挥了一定的作用，但是问题仍然存在：在城市容积率纠纷的民事诉讼中，具有双方当事人平等、诉讼目的是解决购房合同容积率不符等民事纠纷问题的特点。在城市容积率纠纷的行政处理机制中，具有当事人双方主体地位不平等、规划局作出的行政调解或裁决具有“公定力”等特点。民事诉讼和行政诉讼各自所具有的这些特点，从理论上证明了，传统民事、行政诉讼程序和制度无法对容积率纠纷中的权益进行全面保障。要在一个诉讼中解决城市容积率纠纷的问题是不可能的。在实践中，我们也发现，如果将城市容积率纠纷问题单纯划分为行政问题或者民事问题将会出现矛盾：如在城市容积率纠纷中大多涉及了规划局行使职权或职责的行为，在实际的行政处理中，规划局就不可能完全地按照行政处理的原则来处理当事人之间的民事纠纷；而在民事诉讼中，由于有规划局的行政行为介入在先，民事诉讼中出现了不平等主体的涉诉，法院也不能按照完全的民事诉讼程序进行审理。因此，城市容积率纠纷解决制度的这一理论困惑促使我们想到，是否能确立一个新型的符合城市容积率纠纷特点的诉讼制度，将行政机关的行为和民事损害赔偿纳入这个统一的诉讼之中。在这一诉讼形式中，法院既可以对规划局的具体行政行为进行审查，同时又可以将审查结论直接应用于业主与开发商之间民事损害赔偿责任的认定。下文中，我们将就解决容积率纠纷的诉讼新制度进行探讨。
三、生态环境公益诉讼：解决城市容积率纠纷的有效司法途径
公益诉讼是相对于私益诉讼而言的，它起源于古罗马时期，指的是为保护社会公共利益而提起的诉讼，除法律规定外，凡市民均可提起。在国外，公益诉讼还有别的名称，如美国的“公民诉讼”、英国的“检举人诉讼”和德国的“团体诉讼”等等。不论公益诉讼的名称和形式如何变化，其最核心的本质，以保护社会公共利益为目的这一点一直都没有发生变化。公共利益，“是指属于国家的、社会的、大众的利益，主要包括两种情况：一种是社会公共利益；另一种是国家利益”⑥。因此，通俗地理解，也可将为保护社会公共利益为目的的诉讼理解为广义上的公益诉讼。利用公益诉讼制度来进行生态环境保护在国外很普遍，这种现象在许多的国家出现并非巧合。首先，伴随着20世纪60年代世界范围内经济开始出现新一轮增长，生态破坏、环境污染等问题逐渐显露并呈蔓延之势，生态环境的破坏不仅威胁着生态平衡，更严重损害了人体的健康和直接制约了经济和社会的可持续发展。善待自然、谋求可持续发展的理念已成为世界各国的共识。在这样的状况下，各个国家开始感觉到环境问题的巨大压力，从而谋求环境问题的法律解决途径。其次，就法律制度背景来看，基本上都是由于传统诉讼制度无法满足环境损害救济的需要，背离了现代社会新型社会公益损害的救济，公益诉讼这种新型的诉讼形式才得以诞生。生态环境公益诉讼是在环境问题日益严重的背景下出现的一种新型的诉讼方式。
(一)诉讼主体的多元化
从上文环境民事诉讼存在的局限性讨论中我们可以得出，民事诉讼在传统理论框架的约束下，其诉讼主体资格受到很大的限制。城市容积率纠纷诉讼中的一些主体因为主体资格无据可依而得不到法律的保护。因此，城市容积率纠纷案件要得到解决，必须找到其合适的诉讼主体确认依据。诉讼主体，是依照诉权来确认的。诉权是一切诉讼的起点，是诉讼的基石，没有诉权就没有原告，相应地，也就没有诉讼本身的存在。任何绕过诉权而进行诉讼主体资格的讨论都是站不住脚跟的。因此，要讨论环境公益诉讼的原告资格问题，必须要从原告资格的根源，即原告的诉权问题开始讨论。诉权是指当实体法权利受到侵害时而产生的通过诉讼方式保护自身权益的一种权利。那么，与生态环境公益诉讼相对应的诉权应该是什么呢？对此，有专家学者尝试着提出不同的理论。有的学者认为，公共环境资源应当属于国家所有。所以，“当环境资源本身受到污染损害时，作为所有人的国家应当享有民法上的救济权利，要求污染者给予赔偿”⑦。这一观点看起来逻辑清晰、内容合理，但笔者认为这种观点是极为危险的。因为，持此种观点的学者，其理论的前提是把国家设立为公共环境利益的唯一代表。但是，就环境公益诉讼的权利基础、环境权的角度来看，只有当公民和其他社会团体也具有代表公共环境利益的权利时，即国家不是环境利益的唯一代表时，环境权才是独立存在的一项权利。因此，对于上述观点，笔者持否定态度。
笔者赞同的观点是公益诉权理论。公益诉权是指，“因特定的社会公益权利遭到侵害，特定主体(法律所授权的一切公民、团体和机关)要求法院依法进行裁判的权利”⑧。生态环境公益诉讼通过确立公益诉权，为社会公共利益在受到损害时寻求司法保护提供了理论基础，是对环境诉讼强有力的支持。也只有在确认了公益诉权的基础之上，公益诉讼的主体资格范围才能得到进一步的扩大。具体在容积率纠纷案件中，在原告资格方面，不仅业主可以通过个人诉讼和团体诉讼的方式提起诉讼，小区的业主委员会以及社会公益团体也可以提起诉讼；在被告资格方面，不仅开发商可以成为被告，如果原告对相关行政部门的行政行为有异议，行政部门也可以成为连带被告。同时，赔偿的主体扩大。在实际的容积率纠纷中，一个项目涉及的利害关系人往往成千上万，不可能每一个人都通过诉讼确认被告方的赔偿责任。通过公益诉讼在对主体范围扩大的基础之上，对赔偿主体的范围也扩大。即当容积率纠纷的责任确定后，所有的利害关系人，不论是否参与诉讼，都可以根据判决直接要求法院进入执行程序，取得赔偿。诉讼主体和赔偿主体范围的扩大，增加了开发商违规修改容积率的成本，降低了原告进行诉讼的难度，对容积率可以起到有效的保护。
(二)证据制度的合理改进
在上文中，笔者已经指出了我国民事诉讼的证据制度在处理城市容积率纠纷中的局限性。通过生态环境公益诉讼，在处理城市容积率纠纷的诉讼中，证据制度将会作以下改进。
1.举证责任。举证责任在环境公益诉讼中的分配问题一直是专家学者讨论的焦点，也是环境公益诉讼的重点之一。举证责任是由法律规定由一方当事人提供证据，若该方当事人不能提供相关证据则要承担法律上的不利后果的制度。我国现阶段的法律中，只在环境污染损害赔偿诉讼中明确提出了使用举证责任倒置的原则。笔者认为，举证责任倒置的原则也应当明确适用于环境公益诉讼的其他范围，比如城市容积率纠纷案件中。这是因为，在容积率纠纷案件中，具体的建筑容积率数据只有开发商和经过专业测量的规划局才有。业主在容积率的判断上，往往出于其感受和经验的主观判断，难以形成专业的证据报告，因此在举证能力方面处于弱势地位。所以，采用举证责任倒置的原则，才能保证纠纷处理的公平性。
2.具体行政调查行为的证据认定。在生态环境公益诉讼中，常常会涉及对行政机构行政调查报告的证据认定。传统的民事诉讼对这些证据的认定存在理论上的局限性。那么在生态环境公益诉讼中，是否可以打破这一局限性呢？笔者认为，环境公益诉讼本身就是游走于行政和民事诉讼之间的一种新型诉讼制度，其目的就在于解决传统行政和民事诉讼因为理论局限而不能解决的问题。因此，生态环境公益诉讼对于具体行政行为的证据认定很有其必要性。具体就城市容积率纠纷来说，在有关规划局行政调查结果的认定中，可以启用专家团体制度。即法庭就存在争议的行政调查结果事项，聘请原被告双方均认可的专家团体再次进行调查，以专家团调查的结果作为认定行政调查结果的依据。当然需要明确的一点是，生态环境公益诉讼对于具体行政行为的认定仅限于调查报告，对于行政不作为等纠纷，还是应该处于传统行政诉讼的管辖之下。
3.尝试使用证据开示制度。证据开示制度是指诉讼当事人或诉讼外第三人所掌握的事实资料，只要与案件有关，除享有秘密特权保护外均应向对方当事人披露，任一方当事人均享有要求对方当事人及诉讼第三人披露上述事项的权利的制度。在具体环境诉讼案件中，双方当事人的证据可以由法官在庭前调解时予以披露，执行的难点在于第三方所掌握的资料。在城市容积率纠纷中，第三方一般指城市规划局。根据证据开示制度的规定，即要求当业主和开发商就容积率产生纠纷时，规划局有义务向法庭开示开发商有关容积率的所有资料，包括容积率的规划值、是否更改、更改的具体程序等。第三方的充分配合，将会使城市容积率纠纷变得更为简单和经济。
(三)管辖制度的合理设定
管辖制度是诉讼的基础制度，合适的管辖制度将会对诉讼效果起到事半功倍的效果。1.建立专门法庭的非必要性。自2007年以来，专门审理环境公益诉讼案件的环保法庭在昆明、贵阳、无锡等地的法院陆续成立。对于环境公益诉讼的管辖是否要类似于知识产权案件，采用专门的特殊法庭进行审判，笔者认为不是很有必要。因为不同于知识产权案件，虽然环境公益诉讼案件对证据的证明有一定的要求，但对法官的专业知识要求没有那么严格。在交通发达的现今，即使证据需要通过专门的机构进行认定，也可以在短时间内办到。如在城市容积率案件中，与其要数量庞大的小区业主前往专门法庭参加庭审，倒不如让进行证据认证的专家团队前往纠纷小区显然更为经济和快捷。2.级别管辖的选择。参考我国现有的管辖制度，环境公益诉讼的一审案件应明确由中级以上人民法院管辖。这是因为：首先，环境公益诉讼案件是为维护公共生态环境利益而提起的案件，涉及面广，影响较大。其次，中级以上人民法院审判员素质较高且案件压力较小，更符合解决环境公益诉讼的要求。在城市容积率纠纷中，纠纷牵涉的主体往往成百上千，案件在当地也具有一定的影响力，符合中院审理案件的标准，应当由中院审理。3.地域管辖的选择。在一般的民事诉讼中，采用的是原告就被告的原则。那么，在生态环境公益诉讼中，在选择地域管辖时也要遵循这一原则吗？因为生态环境公益诉讼中都存在着一定侵权行为，所以如果根据侵权行为提起诉讼，就可以不用遵循原告就被告原则，而是直接根据《侵权责任法》的相关规定，在侵权行为实施地和结果发生地选择法院进行诉讼。在城市容积率纠纷中，侵权结果发生地与业主居住地往往是一致的，如果选择侵权结果发生地法院进行诉讼，能更好地保护业主的权益。
(四)诉讼费用减免制度的确立
环境公益诉讼的主要特征之一是其诉讼目的的公益性。诉讼主体提起诉讼的目的是为了维护环境公共利益，而不是为了私益。这是一种值得鼓励和提倡的行为。但是我国现行立法中的相关规定，却和鼓励、提倡的理念背道而驰。在我国现行诉讼制度中，原告需要在庭审前预缴诉讼费用，待审判结果出来后，由败诉方承担诉讼费用。由于环境公益诉讼涉及范围广，损害结果影响大，往往诉讼标的都不小。为此，如果要提起环境公益诉讼，原告就要准备大笔的诉讼费用以及律师费用。这不是经济能力微薄的民众所能承受的。同时，环境公益诉讼不同于一般诉讼的特殊之处在于，其诉讼的最终目的是维护公共生态环境利益，保护环境免遭破坏，其诉讼行为的动机完全是出于对公共利益的考量。个人出钱为公共利益打官司的这种模式，也必然是不可能长久存在下去的。以城市容积率纠纷为例：开发商将原本容积率设定为1的土地提高到容积率1.3，这小小0.3的差异分摊到每一个该块土地的居民身上，其损害也许是可以忽略不计的。也许只是日照缩短了一个小时，也许只是绿地面积平均少了零点几个平方。因此，如果诉讼耗费成本太大，出于弱势的业主只能选择放弃诉讼的道路了。同时，诉讼过程往往耗时长，需要原告花费大量的精力和时间。在如此巨大的投资之下，原告还要冒着很可能败诉的风险，这对环境公益诉讼主体的诉讼动机是一种很大的打击，大大降低了诉讼主体提起环境公益诉讼的可能性，是对诉讼主体诉讼权利的限制。
(五)多维度赔偿制度的确立
民事赔偿规定必须以实际损失为依据来确定赔偿金额的标准，但是城市容积率纠纷与一般民事侵权又有着明显不同，其后果持续的时间长、范围广。⑨在我国《环境保护法》的相关规定中，环境民事赔偿的范围仅局限于直接损失，排除了其他类型的损失。这明显是不合理的。在现实的容积率纠纷案件中，还应当包括间接损失和精神损害赔偿：1.间接损失。容积率的纠纷往往造成该小区居住质量下降、居民环境权受到损害，这种损害具有持久性，会继续损害小区居民今后的生活，造成的损失可能会大于直接损害。因此，在城市容积率赔偿中，应当考虑这一因素，不仅要赔偿业主的直接损失，更要对业主可预见的间接损失予以赔偿。2.精神损害的赔偿。最高院关于环境精神损害赔偿的解释规定，在环境侵权中，如果环境污染对受害者造成一定的累积性疾病，使受害者经受着各种病痛的折磨，甚至造成精神疾病，可以将精神赔偿列入损失赔偿中。但是，我国法律制度没有明确规定精神损害赔偿的统一标准。因而，这一规定缺乏具体的实施依据。在城市容积率的纠纷中，间接性赔偿和精神赔偿是必要的。首先，业主确实受到了损失。不论是间接的还是精神的，开发商擅自修改容积率这一行为，确实对业主造成了伤害。如果这些损失得不到赔偿，不仅对业主不公平，更是对开发商擅自修改容积率行为的间接放纵。其次，高额的赔偿有利于起到对开发商的震慑作用。只有付出比高额利润更大的赔偿代价，开发商才不敢轻易修改楼盘容积率。
(六)强制执行制度的强化
执行制度是整个诉讼制度的最后一环，却是最关键的一环。如果生效的判决不能得到执行，那么诉讼的公信力就会减弱。所以如何把好诉讼的最后一关，建立有效的强制执行制度是我们所要关注的问题。由于城市容积率纠纷存在公益性的特征，而国家行政机关是为维护公权力而存在的，所以对于城市容积率纠纷案件的执行，我们可以借助行政机关进行强制执行。具体来说，可以分为以下两种情形：(1)对于可以恢复原状的情况。上文提到，城市容积率纠纷的内容存在预防性的特征，针对开发商企图修改容积率的行为，可以予以制止。这类行为，往往因为刚刚开始，可以进行修复和弥补。对于法庭判决恢复原状的行为，行政机关主要为城市规划局，可以采用限期整治、定期复查等方式，强制开发商执行。(2)对于不能恢复原状的情况。在城市容积率纠纷中，小区业主对容积率侵权的察觉有时具有滞后性。面对这种情况，楼盘往往已经建成了一段时间，并且已有住户装修入住。此时要拆除房屋，恢复原状不具有合理性。面对这种情况，一般采取民事赔偿的方式来解决。但是不同于一般的民事赔偿，城市容积率纠纷的赔偿对象具有不确定性，在进行赔偿时，首先要做好赔偿的申报制度。在法院判决开发商进行赔偿后，可以在一个合理的期限内公示赔偿判决，相关主体都可以进行赔偿的申报，然后由法院在公示期满后对申报主体和事由进行审查，确定是否予以赔偿。
四、结语
随着社会的发展，城市容积率纠纷日益受到人们的重视，针对城市容积率纠纷的研究逐渐展开和深入。本文以现今城市容积率纠纷的现状为切入点，揭示了容积率纠纷的具体表现类型，并在此基础上进一步得出了容积率纠纷存在的主体不确定性、目的公益性、内容可预防性和复合性的特征。在综合分析城市容积率纠纷特征的基础上，发现传统法律制度在解决容积率纠纷过程中存在的局限性。由此得出，生态环境公益诉讼是解决城市容积率纠纷的最恰当方式：在诉讼主体方面，扩大了诉讼主体的范围，探讨了业主个人和业主委员会成为容积率纠纷主体的可能性；在诉讼证据制定方面，提出了举证责任倒置原则、具体行政行为的证据认定和证据开示制度；在诉讼管辖方面，就建立专门法庭的必要性、诉讼的级别管辖和地域管辖进行了探讨；在诉讼费用方面，提出了诉讼费用的减免制度；在诉讼赔偿方面，提出了直接赔偿、间接赔偿和精神赔偿的多维度赔偿制度；在诉讼执行方面，提出了针对可恢复和不可恢复两种情况的具体执行方案。
注释：
①蔡守秋：《论环境公益诉讼的几个问题》，载《昆明理工大学学报(社会科学版)》2009年第9期。
②吕忠梅：《环境公益诉讼辨析》，载《法商研究》2008年第6期。
③吕忠梅：《环境诉讼初探——有没有环境诉讼？》，载《环境资源法论丛》(第3卷)，法律出版社2003年版，第318～332页。
④江伟主编：《民事诉讼法》，高等教育出版社、北京大学出版社2000年版，第95页。
⑤吕忠梅：《建立和完善环境纠纷解决机制》，载《求是》2008年第12期，第51～53页。
⑥颜运秋、周晓明：《公益诉讼制度比较研究——兼论我国公益诉讼制度的建立》，载《法治研究》2011年第11期。
⑦符建敏、谷德近：《环境公益诉讼的类型和功能》，载《环境保护》2010年第21期。
⑧颜运秋：《公益诉讼诉权的宪政解释》，载《河北法学》2007年第5期。
⑨蔡先风、凌炜：《环境民事诉讼制度研究》，载《宁波大学学报》(人文科学版)2005年第6期。
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