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在战后国际关系中，美国和以色列的特殊关系一直引人瞩目。美以两国除了在安全问题、地区事务、全球反恐斗争等领域的合作外，美国每年还给予以色列数额巨大的军事和经济援助，这已成为美以特殊关系的重要组成部分和主要标志，而国内学界对于美以特殊关系中的援助因素少有研究。事实上，自1976年以来，以色列一直是美国对外援助的最大受援国；从1985年起，美国每年向以色列提供达30亿美元以上的军事和经济援助；① 从援助总额看，以色列在第二次世界大战以来美国援助的国家中稳居首位。
那么，美国对以色列援助的历史进程是怎样的？历史背景如何？是哪些因素促使美国如此大规模地援助以色列？美国对以色列援助对美以双方产生了哪些影响？美国援助以色列的前景又如何？本文试图对这些问题作初步探讨。
对美国向以色列提供援助的回顾
1948年以色列建国后，由于当时美苏两国的争夺主要在欧洲和远东地区展开，美国对中东的战略尚未成形，美国尚未充分意识到以色列的地位和战略价值，再加上阿拉伯国家数目众多，且拥有石油这一重要战略资源，② 美国不想直接得罪众多阿拉伯国家，就此导致美以关系比较冷淡。因此，从1948～1951年，美国一共仅向以色列提供了1.35亿美元的援助，主要用于以色列对美国进出口贸易的贷款。③ 美国艾森豪威尔上台后，冷战战线在欧洲和远东地区逐步稳定。此时，具有重要战略地位、并拥有丰富石油资源的中东地区在美国的全球战略中地位开始上升，美国加强了对该地区的介入。而在苏联，“斯大林去世后，正是苏联对中东国家的经济和军事援助才构成了对美国在该地区利益的威胁。”④ 苏伊士运河战争之后，美苏在中东的争夺日益激烈，美国对以色列的重视程度随之加强。在杜鲁门和艾森豪威尔第一任期期间，美国不愿因以色列而得罪众多阿拉伯国家，保持了对以色列的军事禁运政策。但此后由于阿拉伯国家对外关系总体上逐渐倾向苏联，美国对阿拉伯国家和以色列的有关政策日渐失去存在的根据，于是美国开始向以色列提供武器，以制衡亲苏的阿拉伯国家，抵制苏联势力在中东地区进一步渗透。1959年，美国对以色列的援助从单纯的经济援助扩大到经援和军援双管齐下。1949～1965年，美国一共给予以色列约10.71亿美元的援助，年均0.714亿美元，其中96％以上是经援。表1为1949～1965年美国对以色列的援助情况。
表1 1949～1965年美国对以色列的援助 (单位：百万美元)
1967年中东战争使美国彻底地改变了对以色列战略价值的保守看法，以色列在战争中显现出来的强大军力，使美国意识到以色列已成为中东地区的一支重要力量，对维护美国对中东的战略利益具有十分重要的作用。此外，“六五”战争后，苏以断交，以色列便选择美国作后盾，美以特殊关系由此确立。
1966～1970年，美国对以色列的援助增至年均10.2亿美元，其中军援从原来占总援助的不到4％增至47％。从1971年开始，美国对以色列的援助达到年均20多亿美元，其中约2/3是军援。从1973年起，美国开始为以色列修建犹太移民定居点和安置犹太移民提供赠款。此后，美国几乎每年都向以色列提供这方面的援助，并积极帮助以色列取得相关贷款。1974年，美国首次为以色列提供了一笔价值15亿美元的军事赠款，以弥补以色列在第四次中东战争中的武器装备损失。从1981年起，美国对以色列的经援完全变为现金形式的赠款；自1985年始，美国对以色列的军援也完全变为现金形式的赠款。1983年底，美以发布《战略合作协议》，声称“以色列是美国主要的非北约盟国”，从而使美以特殊关系固定化，美国对以色列的援助也得以正式确定下来，且一直稳定地延续到20世纪90年代中期。关于1966～1996年美国对以色列的援助情况，请参见表2。
1.Source:Clyde R.Mark:op.cit.
2.1976年，美国财政年度计算方法发生变化，新的财政年度起始月份由原来的6月改为10月。在此期间，美国对以色列的援助总额为29250万美元，其中包括军援2亿美元和经援9250万美元。这一数字未计入1966～1996年的援助总额。
3.表格中部分数据为作者计算所得。
1996年7月10日，以色列总理内塔尼亚胡宣布，以色列将在1997～2000年削减对美国援助的需求。1998年1月，以色列财政部长尼曼提议从1999年开始，以1998年的12亿美元经援和18亿美元军援金额为基数，用10年时间每年减少1.2亿美元，直至完全削减美国对以色列的经援，同时每年增加6000万美元的军援。1998年，以色列要求美国额外提供12亿美元的援助，用于以色列执行从被占领土撤军、并在本土重新进行部署的所谓《怀伊协议》(Wye Agreement)，美国国会予以批准，并在2000年将这笔援助拨付以色列。⑤ 除了向以色列提供经济和军事援助，美国还为以色列提供政府信誉担保，促使国际金融机构在2004～2006年间为以色列发放90亿美元的贷款。表3为1997～2006年美国对以色列的援助。
Source:1997～2003年的数据源于:Clyde R.Mark:" Israel:U.S.Foreign Assistance" ,Congressional Research Service,(July 12,2004); 其他数据源于:Jeremy M.Sharp:" U.S.Foreign Assistance to the Middle East:Historical Background,Recent Trends,and the FY 2006 Request" ,( CRS Report for Congress) Congress Research Service,The Library of Congress,Washington D.C.,June 13,2005,p.12.
综合表1、2、3和《怀伊协议》援助的数据，从1949～2006年，美国对以色列援助总额达到974.124亿美元，其中军援累计为613.527亿美元，经援为360.597亿美元。按现行价格计算，到2003年为止，美国对以色列援助总额就已经达到1154亿美元。⑥
从上述不难看出，美国对以色列的援助具有下列四大特点：
1.美国对以色列的援助数额巨大。 以色列是美国最大的受援国，美国对以色列援助占美国全部对外援助的30％以上。1971～2001年，美国对中东各国的经济和军事援助总额为1449.69亿美元，其中对以色列援助多达789.086亿美元，占美国对中东地区援助总额的54.43％。
2.持续时间长、援助逐渐机制化，并且援助额总体上呈逐年递增的趋势。 表1、2、3的相关数据反映了这一特点。
3.美国对以色列的援助比对其他国家“优惠”。 美国所提供的“优惠”主要有以下几种：美国主动放弃以色列需要偿还的贷款，或者为它提供金额相当于其应还贷款的经援；以直接的现金援助为主，尤其是20世纪80年代中期以来；不限定援助资金的具体使用途径，以色列只需每年向美国发函说明使用情况即可；以色列在每个财年的前30天收到全部援助，而不是像其他受援国那样分3期或者4期得到援助；美国为以色列提供最先进的武器装备和军事技术，有些装备和技术，甚至在美国使用前就给了以色列。
4.军援逐渐成为美国对以色列援助的主体。 自20世纪60年代后期、70年代初期以来，美国对以色列的援助逐渐以军援为主，到1979年达40亿美元。80年代以来，美国对以色列的军援一直稳定在17亿～18亿美元左右。而1998年以色列主动提出削减经援以来，军援以每年6000万美元的速度递增，并将持续到2008年。
此外，美国还和以色列合作研发武器，或者为以色列研发武器提供援助。近几年来，美以军事研发合作项目主要有：用6.25亿美元研发部署“箭”式反弹道导弹；用13亿美元研发“幼狮”战斗机；2亿美元研发梅卡瓦坦克；1.3亿美元开发高能激光反导弹系统，以及其他一些军事项目。⑦
促使美国援助以色列的主要因素
“外援是国内政治的拓展，是国家推行其外交政策的工具。”⑧ 对外援助主要指某些大国或发达国家对某些发展中国家，或这些大国或发达国家对外战略中的重要国家进行经济、军事、物质、技术等方面的援助。对外援助不是无条件、无目的的施舍，正如威廉·富布赖特所指出：“我们绝大多数人深深地依恋着自己的价值观念，并笃信自己的优势和长处。但是当你查看一下外交政策，就会发现政治领袖们的慷慨陈词，坦诚地讨论理想，却很少描述他们的真实政策。我们通常是在掩饰我们的激烈争夺和私利。”⑨ 对外援助发生的原因是援助国和受援国双方各有所需，反映的是它们之间国家利益的互动。分析美以关系中的援助因素，我们必须从美以双方出发，结合半个多世纪以来的国际背景，对这一历史进程进行全面、综合的考察。
(一)美国对中东的战略考量
当今布什政府对中东的战略既反映了美国一贯的战略传统，又是美国对中东战略的最新版本。布什政府对中东的战略⑩ 可以概括为五大利益：反恐、防止大规模杀伤性武器扩散、石油、以色列的安全和民主；四大威胁：恐怖主义、大规模杀伤性武器扩散、巴以冲突和“无赖”国家，以及应对的4种手段：先发制人、大国合作、和平进程和民主改造。
美国要想推进其对中东战略，无论是在反恐、防止大规模杀伤性武器扩散、保障石油安全和以色列的安全方面，还是在地区民主改造方面，都离不开美、以两国的密切合作。例如，美国以反恐为名，利用以色列打击巴勒斯坦“恐怖”势力。布什声称：“以色列有权保卫自己……以色列不能在恐怖的威胁下(与巴勒斯坦当局)进行和谈。”(11) 又如，在地区民主改造方面，“美国政府认为几乎所有来自中东地区的战略威胁都与中东地区缺乏民主有关，因此，要彻底消除威胁、维护美国安全利益，就必须通过政治改革，甚至政权更迭，对中东阿拉伯和穆斯林国家进行民主试验。”(12) 而“在这个以专制政体著称的地区，以色列被认为是一个民主前哨”(13)，是该地区民主改造的样板。
(二)美以特殊关系
美以关系并非自始就是“特殊”关系。冷战局势的变动，美国与苏联在中东地区的争夺和以色列自身面临的地区局势的变动，使以色列最初的中立主义外交路线破产，以色列被迫投靠美国。此后，通过向以色列提供援助和出售武器，并在不同场合为以色列的国家安全做出承诺，美以关系朝着特殊关系的方向发展。1967年第三次中东战争是美以关系的转折点，标志着美以特殊关系的确立，美国对以色列援助的变化也反映了这一特点。1983年11月29日，美、以两国在华盛顿正式签署《美以战略合作协议》。该协议涉及两国在联合军事演习、情报合作等方面的密切合作，标志着美以在军事上正式结盟。虽然冷战的结束使以色列在美国对中东战略中的地位有所下降，但它依然是美国在该地区最重要的“桥头堡”和推行“民主化”的重要前哨。而新世纪以来反恐战争的全面展开和“大中东计划”的推出，重新提升了以色列在美国对中东战略中的显要地位。
(三)以色列的战略价值
从许多方面看，美国扶植一个强大的以色列，对于保障美国在中东的战略利益具有重要意义。正如以色列前总理佩雷斯在1984年11月访问美国时所言，美国之所以愿意援助以色列，是为了美国的自身利益；美国愿意支持以色列克服其经济困难，是为了在这一地区保留一支力量。美国每年为北约组织花费巨额军事费用，还向西欧派驻了军队，这都是为了维护美国等西方国家的利益，而美国为以色列的花费要少得多，以色列还不要求美国派军队去以色列，但以色列保障了美国在中东的利益，同美国站在一起对付苏联。(14)
从地缘政治的角度分析，以色列地处“三洲五海”(亚洲、非洲、欧洲；黑海、里海、阿拉伯海、红海、地中海)交接地带，战略地位十分重要。在中东地区，以色列不仅可以为美国维护其对中东战略利益提供一支强大的军事力量，而且唯有以色列愿意向美国提供基地，不但可供美军集结使用，还可以作为美国后勤的中心(储备武器弹药、医药物资)，这是任何中东国家和第三世界国家所不愿干的。(15) 在政治上，美国认为：“以色列作为一个民主的、亲西方的国家，可以在军事紧急情况时期作为美国的可靠盟友。阿拉伯国家由于它们的非民主体制、非西方性和政治上的不稳定，在紧急军事情况时期无法得到信任”(16)。冷战结束后，美国在中东推行其民主改造计划，也需要中东地区“民主堡垒”以色列的支持。在经济上，美国通过与以色列的经济和军事合作，可以从中获得巨额利润。
(四)美国犹太人的巨大影响力
自从1654年首次移民北美大陆以来，通过三个半世纪的奋斗，美国犹太人已经基本融入美国社会生活的各个方面。犹太人以其独特的宗教、文化为基础，以其政治、经济影响力为手段，对美国发挥了与其人口不相称(到2002年初，570万美国犹太人约占美国总人口的2.2％。(17))的巨大影响力。2001年10月3日，以色列总理沙龙在特拉维夫非常自信地宣布：“……不要担心来自美国的压力。我们犹太人控制着美国，美国知道这一点。”(18) 我国中东学界肖宪教授指出：“各国犹太人利用他们的社会地位、经济实力，以及他们手中的选票，对所在国政府的外交政策施加影响，使之在国际事务中偏向以色列。这一点在犹太人较多的美国尤为明显。”(19)
(五)国际局势的推动
美国对以色列提供援助起源于冷战初期，主要特点也基本上在冷战时期成形。因此，国际局势，尤其是冷战格局，为促进美国对以色列提供援助呈现了一个大的时代背景。美国对以色列的援助最初以经援为主，至今，经援仍是美国援助以色列的重要组成部分。而“在冷战时期，美国的对外经济援助一直针对支持在苏联对外扩张活动中那些具有战略价值的第三世界国家”(20)。冷战结束以来，尤其是新世纪以来，反恐背景下的美国对于中东地区的关注程度，尤其是对安全和民主问题的关注程度，甚至超过了冷战时期，它先后发动阿富汗战争和伊拉克战争即是明证。这也是最近十多年来美国对以色列提供援助在总量上一直比较稳定、并逐步转向以军援为主的重要原因之一。
其他一些主客观因素也为美以关系的发展提供了背景或动力。美以同为移民国家，两国有相似的文化和价值观念，有同样的民主政治体制，有相近的意识形态理念，这些方面使美、以两国有一种天然亲近感，并构成两国特殊关系的重要基础和背景。此外，美以都是发达国家，经济社会生活相近，民众受教育程度较高，国民身份相似。所有这些因素，都便利了两国间的广泛联系与合作。“(美国)支持以色列……受到人道主义者、国内的政治考虑以及在某种程度上能与物质利益相协调的一种强烈愿望的驱使。”(21) 而在右翼强硬势力主导下，“当前美国政府可以说是美国历史上最亲以的一届政府”(22)。
总之，对美国来说，无论是从现实主义的国家利益角度看，还是从理想主义的民主价值观角度，或者从建构主义的身份认同角度看，援助以色列都是必要和必需的。美国援助和支持以色列，不仅可以使美国在中东事务上起到决定性的影响，维护美国在中东的战略利益，还可以保障以色列这一重要盟友在中东地区的战略优势，保障其国家安全不受威胁。
美国援助以色列对双方的影响及其未来
(一)对美国的影响
美国对以色列的援助和支持，为美国培养了一个强大的可靠盟友。半个多世纪以来，依靠以色列的打拼，美国获得了极大的国家利益。
首先，在冷战时期，作为美国重要盟友的以色列在历次中东战争中的胜利，不仅为美、以两国夺取了在处理中东问题上的主动权，而且成功地抵制了苏联势力在该地区的进一步渗透，确立了美国在中东的战略优势，使美国在中东事务中起到了决定性作用，从而保障了美国在该地区的战略利益。其次，以色列使用美国的援助购买美国产品，对美国发展经济、解决就业问题和增加财政收入起到一定程度的推动作用。以色列购买、使用和改进美制武器，使美国轻松地获得以色列的相关技术和经验，有助于美国改进武器性能，并为美国军火商做了免费广告。美国向以色列提供大量军火，使得众多阿拉伯国家惊恐不已，争相采购美国军火以增强自身军力。再次，美国充分利用以色列遇到的财政困难，通过对以色列提供的经援加深了以色列对美国的依赖，并以此影响、干涉以色列的内政、外交，迫其就范，以维护美国的利益。最后，在过去几十年中，美国为了自身的利益，不时需要与白人种族主义政府时期的南非和1979年伊斯兰革命后的伊朗等国往来。迫于国内外的舆论压力，美国不能公开与这些国家发生联系。于是，“铁杆盟友”以色列成了美国与上述国家交往时可靠的中间人。
当然，美国也为援助以色列尝到了自己种下的苦果。
首先，美国为以色列提供大量的军事和经济援助，使以色列的综合国力，尤其是军力在中东一枝独秀，导致以色列在巴勒斯坦问题和其他一些问题的处理上动辄使用武力，严重践踏国际法和人权。美国对以色列的支持和纵容，直接损害了美国的国际威望，削弱了美国综合国力的重要组成部分——软实力。就连美国国内也有许多人反对与以色列建立特殊关系，许多美国外交官向来对“以色列对美国的贡献”没有好感。他们认为，除了在很少的几次危机时期，如第三次中东战争、第四次中东战争和黎巴嫩战争时期，美以建立密切关系是一种长期的弊端，是美国激怒恐怖分子、遭到暴徒袭击，以及被迫采取危险的撤退行动的直接原因。(23) 事实确是如此，九一一事件中，基地组织选择攻击美国目标，绝非心血来潮之举。其次，由于阿拉伯世界和伊斯兰世界对美国普遍不满、反感甚至敌视，美国难以顺利地兜售其“大中东计划”。最后，美国对以色列提供援助，令美国人付出了沉重的经济代价。有美国学者认为，若加上美国为对以色列的援助所支付的利息，到2000年为止，美国对以色列的援助总额已达2470亿美元。(24) 此外，对以色列的援助，也使近年来失业率居高不下的美国每年丧失数万个就业机会。
(二)对以色列的影响
巨额援助反映了美国对以色列的偏爱：“这意味着美国每援助非洲国家1美元，它对以色列的援助则是250.65美元；还意味着美国每援助西半球国家1美元，它对以色列的援助则是214美元。”(25)
首先，美国所提供的经援对以色列的立国、发展和壮大起到了重要作用。美国对以色列的援助，尤其是早期的援助主要是经济发展、进出口贸易、医疗卫生和食品等方面的援助，为当时经济尚不发达、正处于开发状态的以色列提供了必要的资金来源。其次，美国的军援是以色列对抗阿拉伯世界的强大后盾，为它在历次中东战争中获胜奠定了坚实的物质基础。虽然政府间正式的军援直到1959年才开始，但早在1948年以色列“建国战争”时期，美国就暗中向以色列提供了相当数量的“志愿人员”、武器装备和物资，对以色列的获胜起到了重要作用。此外，美以进行军事研发合作，增强了以色列的军事技术，使以色列在与阿拉伯世界的对抗中拥有雄厚的技术支撑。
国家利益是国际政治永恒不变的主题。美国在维护以色列安全和利益的同时，必然要求以色列的举动符合美国对中东的战略和国家利益，“零和游戏”的残酷性在美以国家利益的冲突中得以充分展示。以色列人也开始认识到，美国对以色列的巨额援助并不意味着以色列的单纯受益。主流的以色列经济学家指出，美国对以色列的援助对以色列的未来极为有害。(26)
首先，美国对以色列的援助与美国的支持和纵容，助长了以色列国内右翼势力的势头，导致巴以和谈停滞不前，致使部分巴勒斯坦人在争取民族独立的斗争中走上极端主义道路，采取恐怖暴力手段，频频发动恐怖袭击。从长远看，巴以和平进程的受阻必将损害以色列的国家利益。
其次，美国的援助使以色列在财政、军事和外交等方面受制于美国，损害了以色列的国家主权和利益。
最后，美国对以色列的军援和纵容，将巴勒斯坦变成了美国武器的“试验场”，将巴勒斯坦人变成了美国军火的“活靶子”。这在很大程度上导致以色列对巴勒斯坦人权的严重践踏，使以色列成为国际社会谴责和孤立的对象。
在复杂的国际和地区背景中，建立在对以大规模援助基础上的美以特殊关系，是美国对中东战略的重要支柱和以色列立国的重要支撑。但是，向以色列提供援助对于美以两国来说都是一柄锋利的双刃剑。随着这柄剑“自伤刃”的威力日益展示，美、以两国都将对此慎重对待和处理。以色列主动提出缩减援助，就是它对这一问题的初步意识和处理。美以特殊关系是多重因素作用下的产物，其未来走向也将在很大程度上受制于这些因素。作为美以特殊关系的重要组成部分和主要标志，美国对以色列的援助亦是如此。
注释：
①Clyde R.Mark:" ISRAEL:U.S.FOREIGN ASSISTANCE" ,http://www.iwar.org.uk/news-archive/crs/10871.pdf.
②以石油提炼物为推进剂的飞机、坦克和舰艇是第二次世界大战中各交战国最重要的武器。关于石油在这次战争中的重要性，可参见吴磊著：《中国石油安全》，中国社会科学出版社，2004年版，第4～7页。
③Clyde R.Mark:op.cit.
④[美国]孔华润(沃沦·I.科恩)主编；王琛译：《剑桥美国对外关系史》，第四卷，新华出版社，2004年版，第327～328页。
⑤See Clyde R.Mark:op.cit.
⑥Clyde R.Mark:" Israel:U.S.Foreign Assistance" ,http://www.iwar.org.uk/news-archive/crs/10871.pdf.
⑦Ibid.
⑧周弘主编：《对外援助与国际关系》，中国社会科学出版社，2002年版，第1页。
⑨[美国]威廉·富布赖特著：《帝国的代价》，世界知识出版社，1991年版，第8页。
⑩参见潘忠岐：《民主改造中东——解读小布什政府的中东战略构想》，载《阿拉伯世界》，2005年第1期，第12～16页。
(11)" President Condemns Jerusalem Bombings Statements" ,December 1,2001,http://www.whitehouse.gov.
(12)潘忠岐：前引文，第14页。
(13)Mitchell Geoffery Bard:The Water' s Edge and Beyond:Defining the Limits to Domestic influence on United States Middle East Policy,Transaction Publishers,New Jersey,1991,p.33.
(14)参见张士智、赵慧杰著：《美国中东关系史》，中国社会科学出版社，1993年版，第393页。
(15)参见张士智、赵慧杰著：前引书，第395页。
(16)Mohammed E.Ahrari,Ethnic Groups and U.S.Foreign Policy,Greenwood Press,New York,1987,p.13.
(17)Sergio Della Pergola," World Jewish Population" ,American Jewish Yearbook,New York,2002.
(18)" American Terrorism is American Tradition" ,http://free.freespeech.org/americanstateterrorism/AmericanStateTerrorism.html.
(19)彭树智主编；肖宪著：《中东国家通史·以色列卷》，商务印书馆，2001年版，第195页。
(20)刘会清、王辉：《美国对外经济援助的价值取向》，载《内蒙古民族大学学报》，2005年第1期，第20页。
(21)[美国]孔华润(沃沦·I.科恩)主编；王琛译：前引书，第328页。
(22)高辅卿：《美国与中东国家关系分类》，载《世界知识》，2003年第7期，第32页。
(23)See Edward N.Luttwak:" Strategic aspects of U.S.-Israeli relations" ,see in Gabriel Sheffer ed.:U.S.-Israeli relations at the crossroads,Frank Cass & Co.Ltd,1997,pp.198-200.
(24)Thomas R.Stauffer:" The Costs to American Taxpayers of the Israeli-Palestinian Conflict:
3 Trillion" ,http://www.wrmea.com/archives/june2003/0306020.html.
(25)Richard H.Curtiss:" The Cost of Israel to U.S.Taxpayers:Ture Lies About U.S.Aid to Israel" ,http://www.wrmea.com/html/us-aid-to-israel/htm#STRAEGIC.
(26)See Stephen Zunes:" U.S.Aid to Israel:Interpreting the ' Strategic Relationship' " ,http://www.wrmea.com/html/us-aid-to-israel/htm#STRAEGIC.
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