论中国社会主义市场经济制度下的发展计划，本文主要内容关键词为：发展计划论文,社会主义市场经济论文,中国论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
前言
计划是人们用来处理未来问题的工具，它包括对未来的目标及达到这些目标的途径的建议。新中国成立后，我国主要参照前苏联的中央计划体制（central planning system）对国民经济进行管理，由国家计划委员会负责确定五年及年度的计划指标，并运用行政手段在部门、地方、企业之间配置各种资源。计划编制的一般程序为先由国家计委向各地方和部门下达计划控制数字，再由地方和部门分解下达到各个基层单位，各单位据此提出计划草案上报，经各地方和部门汇总平衡后上报国家计委，在全国范围内进行综合平衡、统筹安排，提出计划草案，经国务院审定后，报请全国人民代表大会审议批准，下达至各个基层单位执行。
这种中央计划经济体制的优点是可以集中全国的力量办成大事，“两弹一星”的较快研制成功就是一个例证。但这种体制的缺点是决策权力过于集中，由于决策人员难以及时、全面、准确地获得支持决策所必需的信息，必然导致决策的效果差、效率低、成本高，且难以根据情况的变化迅速进行调整。
改革开放以后，邓小平深入总结建国以来发展经济的经验教训并借鉴当代人类文明的有益成果，以马克思主义的理论勇气，提出了在社会主义制度下也可以搞市场经济这一创新的观点。早在1979年，他就指出：“说市场经济只存在于资本主义社会，只有资本主义的市场经济，这肯定是不正确的。社会主义为什么不可以搞市场经济，这个不能说是资本主义。”此后他又对这一观点做了反复多次论述，逐渐消除了一些人对在我国社会主义制度下发展市场经济的疑虑。在邓小平理论的指导下，我国开始在计划经济体制中引入市场机制，市场在资源配置方面的作用逐渐增强。在1978-1983年间主要是根据计划经济为主、市场调节为辅的原则，对计划体制进行了初步改革。1984-1988年间主要致力于建立自觉运用价值规律的计划体制，发展社会主义商品经济。1989-1993年间进一步深化计划体制改革，大幅度缩小了指令性计划，使指导性计划成为计划的主要形式。
在1992年初的南方谈话中，邓小平明确指出：“计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段[1]。”根据邓小平的一系列论述，1992年召开的中国共产党第十四次代表大会确立了建立社会主义市场经济制度的宏伟目标。1993年中国共产党十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确要建立新型的计划体制，使我国国民经济发展计划的制定逐步适应建立社会主义市场经济制度的需要。2003年中国共产党十六届三中全会又通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，指出要“更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，增强企业活力和竞争力，健全国家宏观调控，完善政府社会管理和公共服务职能，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障”。
十余年来的实践证明，大胆地借鉴包括股份制、股票市场等反映现代社会化生产规律的先进经营方式和管理方法，是完全可能并十分必要的。但是我们也应清醒地看到，在中国这样一个实行社会主义制度的、最大的发展中国家中发展市场经济，确实是前无古人的伟大探索，还需要做长期而艰苦的努力。我们既要认真研究并吸收国外市场经济几百年发展过程中的经验教训，更要认真思考探索符合中国国情的发展道路。
笔者在本文中力图运用发展经济学、计量经济学、复杂科学及管理科学的原理，参考国外经验，根据我国的具体情况，探索在社会主义市场经济制度下的计划工作的几个重大问题。本文中所指的计划主要是与社会及经济发展有关的狭义的发展计划，不包括政治、道德、国防等方面的内容。
一、计划在社会主义市场经济体系中的作用
社会主义市场经济这一概念的提出是一项伟大的理论创新，其实质可简单地归纳为：“用市场经济手段来提高效率，用社会主义制度来保障公平。”即一方面要发挥市场在资源配置上的基础性作用，来提高经济发展的效率，努力增加单位时间内及单位投入下的产出；另一方面要坚持社会主义制度，保障社会的公平和公正，特别要注意保障弱势群体的合法权益。这两个方面是相辅相成的。如果只追求经济发展的效率而忽视了社会公平，贫富差距增大，必然会影响社会的稳定发展，最终会导致经济的发展滞缓甚至崩溃；而如果只重视保障社会公平而不努力提高经济发展的效率，就难以满足人民群众日益增长的物质和文化需求，也难以具备保障社会公平所必需的经济实力。
经济制度包括一个社会在其经济活动（如生产、分配、消费等）中所形成的各种结构（体制）及做出各种经济决策的过程（机制）。最有效的经济制度应当能在一定的社会经济环境下产生最佳的经济活动效果。这里所说的经济活动效果是广义的，包括经济增长、国力增强、充分就业、收支平衡、物价稳定、社会公平、个人自由、政治文明、精神文明等方面，而这些方面的目标优先顺序的选择则往往要受到意识形态的影响，并在一定程度上取决于最高决策者的价值观。
所谓社会经济环境包括现行的社会政治制度、文化传统、国家的规模及地理位置、人口及资源储量、发达程度、其他国家的影响等方面，在选择经济制度时必须考虑这些特定的社会经济条件。目前虽然有许多国家选择了市场经济制度，但各国的经济制度都带有一些本国的特点。因此我国的社会主义市场经济制度也必须适应我国的社会经济环境。
中国共产党第十四次全国代表大会以后，我国通过十余年的实践，在建设社会主义市场经济制度方面取得了显著的成就，也积累了丰富的经验。但是也应清醒地看到，从提出社会主义市场经济的概念到建立比较完善的社会主义市场经济体系，从传统的计划经济制度转变为社会主义市场经济制度，是一个漫长的、复杂的、艰巨的，有时甚至是痛苦的过程。仅从我国的计划体系看来，尽管采取了不少改革措施，包括国家计划委员会的名称在1998年改为发展计划委员会，2003年又改为发展与改革委员会，但其功能仍有待进一步改革及完善，以适应社会主义市场经济发展的要求。
从复杂科学的观点看来，企业是市场中最重要的主体（agent），它们既是生产者又是购买者，千千万万个自主经营、独立决策的企业在市场中积极地活动，通过自组织作用推动着经济的发展。因此可以说没有自由企业制度就没有市场经济。但是这种自由是相对的而不是绝对的，因为每个企业所做出的决策都必然会受到其他企业的制约和外部环境的影响。千千万万个企业在微观层次上的无序运动却能在宏观层次上推动经济向一定的方向发展。政府对市场的作用则可以归结为市场系统的他组织，即通过改变外部环境的办法来影响企业的行为，从而改变市场系统自组织的方向。在市场这只“看不见的手”和政府这只“看得见的手”的共同作用下，推动并引导着经济的发展[2]。
一般说来，由政府主导制定的计划反映了政府在特定的客观环境下对国家发展前景的预测，以及政府的愿望和意图，但是计划实现的程度和实施的效果则主要取决于市场的力量。因此在制定计划时应当注意政府与市场之间信息的对称，尽可能达成政府与市场之间的协调与配合。
在当今世界的市场经济国家中，政府对计划的重视程度和计划所发挥的作用是各不相同的。从如何把握政府这只“看得见的手”与市场这只“看不见的手”之间推动经济发展的力量平衡这一点看来，大体上可以分为三种类型[3]。
第一种类型是政府规制型，为美国、英国等国家所采用。其基本特点是政府尽量让市场这只“看不见的手”发挥作用，资源配置基本上由市场来进行，政府主要负责对市场的规范和管制，以及管理市场机制难以发挥作用的方面。这种类型的主要特点是用完备的法律体系来保障市场经济的运行，在具备完善的市场机制和完备的市场体系，以及依法对企业实行必要而严格的管制的前提下，充分鼓励自由竞争，经济决策高度分散，政府既不设立计划部门，也不制定国家计划和系统的产业政策，但有时在国家元首或政府首脑向议会的口头或书面报告中会提出经济发展的方向性意见，并通过国家预算来影响企业及个人的决策。政府有时也会制定一些专项计划，解决经济社会发展中对全局有重大影响的关键问题。
第二种类型是政府引导型，为法国、德国等国家所采用。其基本特点是自由竞争与政府控制并存，经济杠杆与政府引导并用，经济增长与社会福利并重等。这种类型的主要特点是政府设立经济计划部门（例如法国的计划总署、德国的财政计划委员会等），并制定指导性的中期计划，指明经济发展的方向，以影响企业及个人的决策。中期计划可以根据经济情况的变化滚动调整，并通过年度财政预算来落实。政府还通过产业政策来引导部门、地区及技术结构的调整。
第三种类型是政府主导型，为日本、韩国、新加坡等国家所采用。其基本特点是在发挥市场在资源配置方面的基础性作用的同时，政府对经济活动保持着强有力的干预和指导。这种类型的主要特点是政府设立计划部门（例如日本的经济企划厅、韩国的财政经济研究院、新加坡的经济发展局等），并通过制定中长期计划来确定发展目标，以表明政府的意图并利用计划和产业政策来指导企业的决策，引导企业按指定方向发展。政府既用严厉的规制来迫使企业遵守市场规则，又利用利益机制诱导企业行为，还利用政府与企业的密切关系对企业进行行政指导，使企业在政府的主导下运营和发展。
我国目前正处于从传统的计划经济制度向社会主义市场经济制度转变的过程中，由于旧制度还有不少残余，新制度尚未完全建立，政府职能正处在转变之中，长期以来形成的强政府、弱企业的态势仍然存在，因此我们一方面要认识到计划在相当长时期内还会起着重要的作用；另一方面也应当认真研究改进计划的制定及管理方法。
笔者认为，我国社会主义市场经济制度下的计划应当是包括经济和社会发展等方面的计划（简称发展计划），可分为长期计划、中期计划、专项计划及年度计划四种类型，其主要内容及作用如下：
1.长期计划 这类计划主要包括长远发展目标及重大措施，时间跨度一般应为10-20年。它应当是纲领性的，内容不宜过细，也可以称为《国家发展纲要》。其主要作用是明确国家的长远发展方向及奋斗目标，提出应当采取的主要重大措施，以便统一认识，凝聚人心，鼓舞企业及个人树立长远的目标并为之而不懈地努力。长期计划一方面应当具有高度的权威性，是制定其他各类计划的根本依据，不应因政府的换届及领导人的更替而改变；另一方面则应当有一定的灵活性，允许根据客观情况的变化通过法定程序来进行必要的修改。
我国历来基本上没有制定过长期计划，只是在1991年与第八个五年计划同时制定了《国民经济和社会发展计划十年规划》，1996年与第九个五年计划同时制定了《2010年远景目标纲要》。2002年11月在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告中提出了到2020年全面建设小康社会的四个奋斗目标，还提出了各个方面的原则要求及重大措施，形成了20年长期计划的框架，但还有待通过法定程序将执政党的主张变为体现国家意志的长期计划，作为制定其他各类计划的基础。
2.中期计划 这类计划主要包括经济和社会发展各主要方面的中期发展目标，笔者建议称为“国家发展计划”，时间跨度一般为5-7年。我国一直有制定五年计划的传统，至今已制定了十个五年计划，但“八五”计划和“十五”计划都改称为“计划纲要”。中期计划应当是指导性的，其主要作用是通过科学的预测、明确的目标、政府的政策和公共物品的配置来影响企业和个人的行为，引导他们向着计划所确定的方向行动。这类计划一方面应当具备科学性，尽可能准确地预测未来的情况；另一方面应当具备政策性，明确计划期内各项目标的优先顺序。
3.专项计划 这类计划主要是针对国防、教育、科技、交通运输、资源开发、文化建设等涉及全局的重大问题和关键领域而制定的计划，其时间跨度一般为5-10年，通常由政府主导制定并实施。其内容不仅包括预期的目标，还包括为达到这些目标所采取的主要措施，以及实施的方法和进度安排。专项计划的作用主要是集中力量解决经济及社会发展中对全局有重大影响的关键问题，消除制约经济和社会发展的薄弱环节。
4.年度计划 这类计划主要包括经济和社会发展各个方面的年度目标，包括生产、收入、消费、就业、投资、进出口等方面的数量指标。制定年度计划也是我国的传统，每年都要由计划部门的负责人向全国人民代表大会报告上一年度计划完成情况及本年度的计划安排。但是随着我国社会主义市场经济制度的发展，年度计划正在逐渐转变为预测性和指导性的计划，其作用将不断减弱。根据一些市场经济国家的经验，年度计划最终多半会被取消，只是在政府首脑向议会的报告中提出一些预测性的观点，并用年度预算来体现政府工作的重点。
根据以上的分析和我国的具体情况，本文拟着重探讨国家发展计划（中期计划）与专项计划的制定技术。这些技术也可供地方及部门编制相关计划时参照运用。
二、发展计划的制定方法与关键技术
为了保持我国中期计划的传统，我国国家发展计划的时间跨度仍以五年为宜。由于我国执政党、人大和政府的领导人的任期都以五年为一届，而换届的时间都在上一届政府制定的五年计划实施的第三年的年初，故保持计划的延续性就显得更为重要。
在我国社会主义市场经济制度不断发展和完善的过程中，国家发展计划的内容和作用也在逐渐转变，其战略性、宏观性、指导性和政策性不断增强。正如在2001年3月经第九届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中所指出：“纲要主要阐述国家战略意图，明确政府工作重点，引导市场主体行为方向，所提出的产业发展方向和重点，是对市场主体的指导性意见，政府将运用经济政策等手段加以引导，在基础设施、科技和教育、生态环境、社会保障以及公共服务等领域提出的任务，政府将运用所掌握的公共资源，切实履行职责，努力完成。”
中国共产党十六届三中全会明确提出，要“加强国民经济和社会发展中长期规划的研究和制定，提出发展的重大战略、基本任务和产业政策，促进国民经济和社会全面发展，实现经济增长与人口资源环境相协调”。
在制定发展计划时必须以科学的发展观为指导，统筹兼顾、突出重点。中国共产党十六届三中全会提出了“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。这一重要论断应当成为我国制定发展计划时的指导思想。
在制定发展计划时既要按照中国共产党十六届三中全会提出的“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的原则，合理地照顾各个方面的利益和要求，努力实现统筹兼顾，同时又要科学地配置有限的资源，集中力量解决经济社会发展中对全局有重大影响的关键问题，消除制约经济和社会发展的薄弱环节，真正做到突出重点。
发展计划的制定是一项相当复杂的系统工程，也是一个逐渐深化的认知过程，其质量不仅取决于计划人员的知识和经验，还要取决于计划制定的技术和方法。在本节中拟着重探讨中期（五年）发展计划编制的主要内容、基本方法和关键技术。
（一）发展计划的主要内容[4-6]
在编制一个发展计划时，至少应当包括以下几个方面：
1.目标体系 发展计划的目标体系应当体现统筹兼顾的原则，尽可能涵盖社会及经济发展的各个方面。第二次世界大战以后的最初20多年间，主要西方发达国家多半以凯恩斯理论为基础，发展目标主要是在充分就业条件下实现经济均衡。但凯恩斯主义这种通过国家干预以扩大投资和刺激消费的宏观调控措施引发了严重的财政赤字和通货膨胀，甚至导致了20世纪70年代中期以后西方发达国家出现了“滞胀”。故此后各国在制定发展目标时更加注意稳定，形成了由经济持续增长、充分就业、物价稳定和国际收支平衡四个目标构成的“宏观调控魔力四边形”。自20世纪80年代以来，可持续发展及收入分配（特别是消除贫困）问题日益受到普遍关注。
为了能够定量地表达各个目标并评价其实现程度，就需要采用一个或数个指标来衡量每个目标。应当注意的是，许多目标都不能简单地用一个或数个指标来表达及衡量，例如经济发展水平就绝不能只用GNP或GDP来表达及衡量。严格地说，对每个目标都应建立一个指标体系，但通常为了避免过于繁琐，只选择了其中最重要的一个或数个指标。现将发展计划的目标体系及其相应的指标体系列表如表1所示。
表1 发展计划的目标体系及其相应的指标体系
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│目标│ 指标 │
├────────┼────────────────────┤
│提高经济发展水平│国民生产总值（GNP）或国内生产总值（GDP）│
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│经济迅速发展│GNP或GDP的年均增长速度 │
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│增加就业│失业率或就业率 │
├────────┼────────────────────┤
│提高居民收入│人均年收入 │
├────────┼────────────────────┤
│缩小分配差距│基尼系数│
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│实现可持续发展 │环境质量指数；人均环境支出 │
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│稳定物价│价格指数│
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││进出口总量对GDP之比；引进外资占社会总
│
│扩大开放││
││投资的比重 │
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│促进地区平衡发展│各地区的人均生产总值│
└────────┴────────────────────┘
在确定指标时，应当注意存量、增量、流量和相对规模等类型的区别，以防产生误解甚至误导。存量是指系统在某一时点处的所保有的数量；流量是指在某一段时间内流入及（或）流出系统的数量（其中流入量或流出量称为单边流量，而流入量与流出量之和称为双边流量）；增量则是指在某一段时间内系统中保有数量的变化。这三者之间的关系可用以下两个公式表示：
增量=流入量-流出量
本期期末存量=上期期末存量+本期内增量
按照一般人的理解，不同类型的数量之间是不可比的。但是经济学家为了能比较各国之间某一数量的相对规模，往往要将某一数量和GNP或GDP相比，因为GNP或GDP已经成为表达各国经济实力的通用指标。例如对各国外贸相对规模的表达，国际通用的办法是采用进口额与出口额之和（双边流量）与GDP之比。这时如果用外贸额的增量与GDP相比，是没有任何实际意义的。例如某国某年的GDP为10000亿美元，同年内进口额（外汇流出量）为2900亿美元，出口额（外汇流入量）为3100亿美元，故增量为200亿美元，这时若用增量与GDP相比，其结果为2％，这肯定不能说明该国外贸的相对规模，如果这一增量是负数（即进口额大于出口额），那这一数字就更为荒唐了。更有甚者，如另有一个国家同年的GDP为1000亿美元，进口额为100亿美元，而出口额为120亿美元，增量为20亿美元，这时其外贸额的增量与GDP之比也是2％，但这两个国家外贸的相对规模显然是大不相同的。
2.优先顺序 在目标体系确定之后，还必须确定其优先顺序，即各个目标之间的相对重要性。笔者认为，确定优先顺序是计划工作的核心。因为它体现着领导集体的价值观和对当前及今后形势的判断，既是贯彻实施既定政策的指南，也是制定各项新政策的基础。从技术上说，确定优先顺序也是最困难的，不仅必须采用定性和定量相结合的科学方法，而且还应当采用广泛征求意见和反复修改的民主程序。这一工作绝不能只靠少数计划人员来完成，因为计划人员往往受到视野、水平、知识、能力等方面的限制，难以根据国家的最大和最高利益来确定目标体系的优先顺序。
还应注意到，目标体系中的一些目标并不是孤立的，彼此之间存在着协同作用或颉颃作用。例如物价稳定有利于促进经济增长，而过快的经济增长却可能造成严重的环境问题。
3.指标数值 计划的最终表现形式是对各项指标赋予一定的数值，它们代表着按照目标体系的优先顺序进行资源配置的预期结果。这时既要考虑国家发展的需要，更要考虑现实的可能性，从而得出在各种现实约束条件下所能争取达到的满意结果。这些数值过去主要靠计划人员运用对比及估计的方法来确定，但随着系统工程、数量经济学等学科的发展，以及电子计算机的性能迅速提高，已经发展出几种行之有效的科学分析方法。将用这些方法算出的结果与计划人员的经验相结合，就可以得出比较合理的结果。应当强调指出，在市场经济制度下，这些指标的数值通常是预测性和指导性的，总体上没有强制性，并非一定要全面完成，而且可以根据实际情况加以修改。
4.主要措施 为了使计划能够实现，就必须采取措施来减弱或消除各种约束条件。例如为了减少资金的约束，就必须增加并扩大融资渠道，包括在有把握还本付息的情况下通过借款的方式将下一计划期的收入提前到本期使用。又如为了减少熟练劳动力的约束，就必须发展职业教育，培养高级技术工人等等。
（二）编制发展计划的基本程序和方法
编制中期发展计划应当贯彻科学化、民主化和程序化的原则，做到计划人员与领导及各方面的专家（领域专家）相结合，定性分析和定量分析相结合，经验决策与计算机辅助决策相结合。笔者曾根据管理科学的原理，将软科学中研究改革问题的方法和程序归纳成为POSMEP法[7]，按照这一方法，可将发展计划的编制分为以下六个阶段：
1.问题识别（P） 发展计划的编制应当从提出问题开始，而问题就是现实状况与理想状况之间的差异。为此要确定系统时间及空间范围，并了解系统的组成和结构。
2.目标确立（O） 在进行目标分析并建立总体框架的过程中，计划人员需要与领导及领域专家共同确定目标体系，以及各目标之间的优先顺序（用排序或权重来表示）。在此基础上提出发展计划的总体框架，再与领域专家共同对此框架进行分解。随着计划工作的深入，有时还要与各领域的专家一起对总体框架进行修改和补充。
3.形势分析（S） 在此阶段中，要对现实状况进行系统的分析，这时既要有对系统总体的统计分析，又要有对系统中个别组分的案例研究，还要有对系统的发展进程（过去及未来）的回顾和预测。在进行现状分析及预测时，计划人员应当与领域专家一起判断统计数据的可靠程度并决定取舍，在得出统计分析结果后应当征求领域专家的意见，有时还需要共同对数据进行结构化。对于一些定性的数据，需要提出量化的方法，并与领域专家一同来进行量化（例如构筑层次分析法中的判断矩阵等）。计划人员应当与领域专家一同选定典型案例，确定案例研究的内容及方法，并帮助领域专家分析研究的结果。此外，计划人员还需要请领域专家协助选择预测方法，并评定预测结果的可靠度。最后，计划人员还应指导领域专家按照统一的要求建立各种数据库，并负责将这些数据库综合集成起来，大体上分为原始数据、战术决策支持数据及战略决策支持数据三个层次，形成一个统一的数据仓库。在此基础上，就可以研究提出从现实状况到达理想状况的路线和初步方案。
4.模型建立（M） 在此阶段中，计划人员应当与领域专家一同来分析所研究的系统的结构、功能、演变过程，及其与外部环境的相互作用，确定影响系统行为的主要因素及其影响的模式，并在此基础上构筑出系统的概念模型（定性模型）。然后将此概念模型转换为定量模型或半定量模型，并尽可能在计算机上予以实现。这时计划人员要会同领域专家确定模型的有关参数、边界条件及初始条件，并共同讨论试算的结果，对模型做出必要的修正。通过多次的上机试算——专家讨论——修正模型的反复过程，直至大家认为基本满意为止。对于比较复杂的问题，通常要建立一个包括操作模型（主要用来进行数据处理，例如数学回归模型等）、战术模型（主要用来描述某一子系统或某一系统功能）及战略模型三个层次的模型库，并将它们综合集成在一起，通过模型库管理系统进行模型的灵活调用、关联修正及同步更新。必要时还可以建立包括数据库、模型库、知识库、方法库、文字图形库及人—机界面的决策支持系统，以便能更好地对决策提供支持。
5.方案评选（E） 在此阶段中，计划人员应当与领域专家一同根据现状分析及模型运算的结果，构思出几种计划方案，并对每一方案的利弊进行初步的分析。然后利用已建立的模型在计算机上对这些方案逐一进行模拟运算，并请领导和领域专家一同来评审模拟运算的结果，此外还可以运用情景分析、优化求解、计算机模拟等方法来评价各种方案，然后对各方案进行补充及完善、权衡利弊、做出取舍。在决定取舍时，不仅要考虑政治、技术、经济、法律、进度、操作等方面的因素，还要考虑到人们的行为、价值观及有关规范（包括思想、道德等规范）。由于这时各领域专家往往会过分强调本领域的重要性，为了处理好各子系统之间的矛盾，可以采用合作对策中的群体决策方法，尽力求得其帕累托（Pareto）解（或妥协值），使所做出的选择尽可能被有关各方接受，以尽量减少在执行过程中的阻力。对于争执不下、难以统一之处，应当按照民主集中制的原则，在充分听取各方面意见的基础上，由计划人员协助领导做出决策。
6.计划形成（P） 在此阶段中，计划人员应当根据所选定的方案，会同领域专家制定出实施的步骤和主要措施，然后提出计划建议稿（包括目标体系、指标体系及数值，应采取的主要措施等），并附上书面说明（包括资源分析及环境分析、主要的论点及论据，以及可行性分析等）。对于这一阶段中所产生的一些分歧意见，应当由计划人员与有关领域专家充分协商，按照局部服从全局的原则进行处理。
（三）编制发展计划的关键技术
1.定性变量及其相互关系的量化技术 在编制发展计划时经常会遇到一些定性变量，其特点是它们的状态不能直接用数值来表示，例如社会制度、运输方式、灾害的严重程度、群众的满意程度等等。这些变量之间的相互关系（例如因果关系、主从关系、消长关系等）也相当复杂。它们都需要经过量化处理才能够建立数学模型并进行计算机运算。传统的量化方法是通过分级、对比、排序等处理将各个定性变量的状态化为一维向量（通常是等间距的），再进行回归分析、判别分析或对应因子分析等处理，以得出其数量关系。这种方法一般仅适用于有序的定性变量。由于它对其各个状态所赋予的数值的大小仅仅表示它们之间的顺序，而不能表示其差异的程度，而且不少变量的状态需要用几种属性才能较全面地表征，因此这种方法往往不能较准确地反映各因素之间的本质联系，从而会降低其分析结论的可信度。采用多维标度法（Multidimensional Scaling，简称MDS法[8]）可以将定性变量进行量化处理，其特点是将各个定性变量相互比较，从而得到各种相似的或非相似的度量，然后将各变量的状态定量地表示为欧氏空间中的点，以便于进一步分析各变量间的种种关系，例如用关联系数来衡量它们之间的相似性及非线性关系的强弱等。这一方法已较成功地应用于地质、社会学及心理学等领域中，在编制发展计划时可以考虑先用此法初步得出各定性变量之间的关系，再结合专家的经验进行调整及修正。
2.价值体系的建立及表达技术 一般而言，价值是人的某种需要与满足这种需要的客体属性的特定方面的界面，它是客观的，但又与人们受一定社会历史条件所制约的需要、利益、兴趣、愿望等密切相关。在决策过程中，价值体现为决策者对其所希望达到的目标与其所愿付出的代价之间的折衷准则，作为评价及选择方案的依据。对于多目标决策，就需要建立一个包括有关价值准则及其优先顺序的价值体系。没有一致公认的价值体系，就不可能确定目标体系的优先顺序，更不可能对各种方案进行取舍。
价值体系的建立是一个十分复杂的问题，通常决策者自身也不能较清晰地表达其价值观，这就需要计划人员采用阐明规范、深入交谈、不断调整、逐步逼近等方法来明确有关的价值准则及其优先顺序。
在数学模型中，通常采用带有权重或优先级的目标集合来表达价值体系。在采用权重法时各目标变量的量纲应当一致，在采用优先级法时也应注意在同一级上的量纲一致，以免在计算机上运算时出错。
3.群体决策中的协调技术[9] 在编制发展计划时，需要依靠决策者与领域专家群体来进行优先顺序确定、模型修改、方案选择等方面的决策。虽然一致公认的价值体系的建立为群体决策中的达成创造了条件，但在进行群体决策时，还需要用适当的方法进行协调。这时需要区分两类决策：一类是协同决策，这时参加决策者的目标一致，彼此之间并没有利益冲突，但因各人的知识和经验不同而有不同的意见，通过相互交流和启发可以逐步求得最优的决策。为此需要研究如何将分散的意见逐步集中起来，形成集体的最优决策。另一类是妥协决策，这时参加者的目标并不一致，彼此之间存在着利益冲突，但又希望能做出一个能为各方所接受的决策。为此需要研究如何运用合作对策理论来求出妥协点，例如夏普利值、纳希议价解、班兹拉夫力量指数等。妥协值的形成是群体中各成员之间反复交换意见的结果，而不是各成员意见的简单线性迭加。在群体决策中还应考虑到各个参与者之间信息不对称的影响，应当使群体中的各成员充分了解该决策的价值体系及有关的各种信息。还要注意他们在决策群体中的行为，防止因权威效应或从众效应而造成最优决策点的漂移。此外，还应当努力依靠现代决策科学来发展和完善民主集中制，使其成为有中国特色的决策体制。
4.合理分配资源的技术 所谓合理分配资源是指在资源有限的约束下，如何能够通过优化分配来尽可能实现计划的目标及达到各项指标的计划值，实质上是要在需要和可能之间求得合理的平衡。由于发展计划中包括成千上万个变量，而且这些变量之间又存在着错综复杂的关系，故必须建立模型并依靠计算机来求解。目前在编制计划时采用较多的是投入产出模型、经济计量模型、可计算一般均衡模型等。
线性规划也是一种广为使用的优化技术，其实质是将目标及各个约束条件分别表达成一组决策变量的线性函数，再用组合数学方法求解。尽管有些学者曾采用线性规划方法研究过巴西、智利、印度、以色列、墨西哥和韩国的经济计划，但是由于其内在的局限性，作为编制计划的工具还处在试验阶段。
笔者认为，在编制发展计划时可以考虑采用目标规划模型[10]。目标规划是针对线性规划的局限性而研究出来的一种数学规划方法，其基本思想源于西蒙（Simon）[11]的目标满意概念。即每一个目标都有一个要达到的标靶或目标值，然后使距离这些目标的偏差最小化。其基本概念可归纳为以下几点：
（1）在每个约束条件中引入正负偏差变量，使硬约束变软。为了避免在线性规划中常会出现的“无可行解”情况，增加决策的灵活性，在目标规划的每个约束条件中都引入了相应的正负偏差变量，这就使得线性规划中的硬约束变成了“软”约束，大大增加了求得可行解的机会。
（2）将距各个目标值的偏差总和最小作为目标函数，便于处理多目标问题。在用线性规划处理多目标问题时，通常要在目标函数中采用对各个目标加权的方法，再以使其总和最大或最小为目标。这样就使得各个决策变量通常都要在目标函数中出现，使其变得庞大而复杂，不便于求解。而目标规划则将线性规划中各个约束条件的右端约束项作为目标值，而将距各个目标值的偏差总和最小作为目标函数，这就使得在目标函数中只包含偏差变量，而由于每个目标最多只有两个偏差变量（其中不必要的一个偏差变量还可不进入目标函数中），且目标数要比决策变量数少得多，故非常便于处理多目标问题。
（3）用划分优先级的方法来处理多个目标的相对重要性，能更好地适应决策者的判断。在用线性规划处理多目标问题时，通常根据决策者的判断来确定各个目标的权重，但决策者通常只能定性地判断各个目标之间的相对重要性，难以定量地给出权重。而目标规划则用划分优先级的方法来处理多个目标的相对重要性，能更好地适应决策者的定性判断。此外，用划分优先级的方法还可以减少决策变量之间的量纲不一致性问题的发生。
（4）通过给目标偏差变量定界的方法，可以减少多解问题。在目标规划中决策变量的数目往往大大超过目标的数目，也常大于约束条件的数目，这样在求解时就容易产生多解问题。目标规划可要求决策者对各个偏差变量定界，即定出允许其变动的范围，从而可以减少多解问题的产生。
应当强调指出，定量的方法和技术虽然能够在发展计划的编制中发挥重要的作用，有利于减少因计划人员主观的臆测和判断所造成的问题，对它们采取轻视甚至排斥的态度肯定是错误的。但这些方法毕竟只是辅助的工具，绝不能代替人的分析和思考，有时还可能因为原始数据不准确或模型过于简化而导致算出的结果脱离实际。由此可见，为了提高发展计划的编制水平，关键还是要提高计划人员的思想和业务素质。
（四）发展计划参考实例——日本的《国民收入倍增计划》
在实行政府主导型的市场经济国家编制的发展计划中，日本的《国民收入倍增计划》对我国有一定的参考价值，现仅对其作一简略的介绍[12-14]。
20世纪50年代末期，日本经济界中对日本经济发展的前景产生了一场争论，当时的日本开发银行经济研究所所长下村治提出了“历史勃兴期理论”，认为设备投资通常在大约一年后带来大致同额的国民生产总值的增加，如果总需求得到充分释放，日本经济当时的年增长率可以达到10％，从国际收支和国内供求状况看来，日本经济都具有巨大的增长潜力，日本政府应当转而采取积极的政策，调动日本经济的增长潜力，迅速发展国民经济。1960年12月，日本池田内阁正式通过了反映这一观点的《国民收入倍增计划》。这一计划可以说是引导日本经济向现代化起飞的纲领性文件，对后来日本经济的发展产生了深远的影响。
这一计划的最终目的是要实现国民生活水平的显著提高和充分就业，为此必须保证最大限度的经济稳定增长，具体目标是要在10年内使国民收入增长1倍。
为了实现这一总目标，就要求：（1）充实社会资本（对公共事业的投资）；（2）引导产业结构走向现代化；（3）促进贸易和国际合作；（4）培训人才和振兴科学技术；（5）缓和较先进的大企业与较落后的中小企业并存的双重结构和确保社会稳定。还确定了国民生产总值年均增长7.8％等主要经济指标和供给、需求、就业等结构的指标，以及国民的饮食、消费、住宅、生活环境设施、教育、社会保障、就业等方面的生活发展规划。计划要求努力缩小在农业与非农业之间、大企业与小企业之间、地域之间以及收入阶层之间存在的生活上以及收入上的等级差距，实现国民经济与国民生活的均衡发展。
整个计划分为总论、政府公共部门计划、民间部门的预测与引导政策、国民生活前景四个部分。在此计划中将工作的重点放在主要由国家持有直接实现手段的政府公共部门，其计划应当具体并可行。政府的作用主要是：（1）充实社会资本；（2）用教育训练等措施提高人的能力，振兴科学技术；（3）充实社会保障与提高社会福利；（4）引导民间产业。对于民间的经济活动主要是给出预测，创造使企业能顺利开展活动的环境，并通过财政金融等政策引导它们向政府希望的方向发展。
尽管在这一计划的实施过程中出现过一些矛盾和问题，例如1962年的库存调整、1963年的再次景气调整、1965年的股市暴跌、通货膨胀加剧等等，但计划规定的各项主要指标都得以提前超额完成，在1961-1970年间日本经济的年均增长速度达到了11.6％，远远超过了计划要求的7.6％的指标。
三、重大专项计划的特点及制定方法
专项计划有两类：一类是一般的专项计划，通常是包括在发展计划中的专项计划，例如我国在“十五”期间所制定的科技教育发展专项规划；高技术产业发展重点专项规划；城镇化发展重点专项规划；水利发展重点专项规划；人口、就业与社会保障重点专项规划；生态建设与环境保护重点专项规划等，其中有不少实际上是部门计划或行业计划。另一类是重大的专项计划，主要是针对国防、教育、科技、交通运输、资源开发、文化建设等涉及全局的重大问题和关键领域而制定的计划。本文所探讨的主要是后一类专项计划。
（一）专项计划的特点
专项计划的时间跨度一般为5-10年，甚至更长，通常由政府主导制定并实施。其内容不仅包括预期的目标，还包括为达到这些目标所采取的主要措施，以及实施的方法和进度安排。专项计划的作用主要是集中力量解决经济社会发展中对全局有重大影响的关键问题，消除制约经济和社会发展的薄弱环节。国外比较著名的专项计划有美国的阿波罗（登月）计划；欧盟的研究、技术开发与示范活动计划等。这类专项计划与一般的发展计划相比，有以下几点显著的不同：
（1）发展计划需要按照规定在某一基准年份开始制定，但专项计划可以随时根据需要提出。
（2）发展计划的时间跨度一般是固定的（例如五年），但专项计划的时间跨度则可以根据需要决定，不同的专项计划可以有不同的时间跨度。
（3）发展计划的内容是全面的，着眼于国家整体的发展，其目标体系比较复杂；专项计划的内容则通常只围绕着一个局部的重大问题来制定，其目标体系比较简单。
（4）在一定时期内只能有一个国家发展计划，但可以有若干个专项计划，而且这些专项计划之间可以相互交叉及协作。
（5）发展计划通常可以由计划部门来制定，并可以分解到各个地方及部门去实施。专项计划则通常是跨部门和跨地方的，需要由中央政府临时建立专门的机构来制定和组织实施。
在拟定专项计划的制定程序和选择制定方法时，应当考虑到专项计划的以上几个特点。
（二）专项计划的主要内容
专项计划的内容通常比发展计划更为具体，一般包括目标体系、预期指标、进度安排、资金分配、主要措施等几个方面。
与发展计划相比，专项计划的目标体系比较单一，优先顺序的问题通常比较容易处理。但由于专项计划是由政府主导制定并实施，故具有一定的强制性，其预期指标应当尽力完成。
专项计划的实施进度安排一般都相当明确，通常要划分为若干个阶段，每一阶段都要规定明确的目标，以利于检查督促。在资金分配上对财政资金的使用要有合理而具体的分配，对其他配套资金的来源也应基本落实。
专项计划中的主要措施要具体且有针对性，还要注意与发展计划和其他专项计划之间的协调。
（三）专项计划的制定方法
发达国家的专项计划通常由政府主导制定，尽管所用的方法不尽相同，但大体上都属于计划—专项—预算系统（简称PPBS）这一类方法，即先确定计划框架，再将其分解为若干个专项计划，然后进行预算分配。这一类方法在美国的国防计划中取得了显著的成功，欧盟的研究、技术开发与示范活动计划也参照这类方法。还有人提出了计划—组织—人员配备—确定方向—协调—评估—预算（简称POSDCORB）方法[15]。笔者认为，专项计划的制定程序也可以采用POSMEP法，但在其六个步骤中应当体现专项计划的特点。
在问题识别阶段，除了要识别现实状况与理想状况之间的差异以外，还必须识别对全局有重大影响的关键问题，以及制约经济和社会发展的薄弱环节，为专项的确立提供依据。
在目标设定阶段，不仅要确定目标和指标体系，还应当明确主要任务，以及各项主要任务之间的关联。
在形势分析阶段，除了全面地分析和预测客观环境和可用资源以外，更要着重分析与这一专项有关的国际发展水平和趋势，明确我国现有水平和国际地位；识别我国在有关这一专项的各个方面的优势和劣势，以及我国的国际竞争能力、面临的机遇与挑战。
在模型建立阶段，定量模型将在预算分配及进度安排等方面发挥更大的作用，还应当建立具有信息检索、资源分配、进度监控、统筹协调等功能的决策支持系统。
在方案评选阶段，应当着重评价各个备选方案的可行性，入选的方案应当是技术上可能、经济上合理、法律上允许、操作上可执行、进度上可实现、政治上能为有关各方所接受的，以尽量减少实施过程中的阻力。
在计划形成阶段，应当提出详尽的书面文件，对该专项计划的目标、指标、任务、分工、进度、预算、措施等各方面都应有清晰的说明，还应当将可行性研究报告作为附件。
（四）专项计划制定中的关键技术
1.关键识别技术 为了从许多专项建议中识别出在社会及经济发展过程中对全局有重大影响的关键问题和薄弱环节，需要采取定性和定量相结合的方法。例如，可以根据投入产出分析的结果来确定各个产业的影响力系数和感应度系数，从而识别支柱产业和薄弱环节。
j产业的影响力系数T[，j]可用下式表示：
均值，影响力系数T[，j]反映了当j产业增加一个单位最终产品时，对国民经济各个产业所产生的生产需求波及程度与带动程度。如果影响力系数大于1，就表明该产业的带动程度超过全部产业的平均水平。影响力系数越大的产业，其带动作用就越强。
i产业的感应度系数S[，i]可用下式表示：
平均值。S[，i]反映了当各个产业都增加一个最终产品时，第i产业受到的需求感应程度。当感应度系数大于1时，说明该产业对经济发展的制约作用在全部产业中居于平均水平之上。感应度系数越大，该产业的制约作用就越大。
根据国家统计局提供的数据，可将我国2000年影响力系数和感应度系数最高的五个产业列表如表2所示。
表2 我国2000年影响力和感应力系数最高的五个产业
┌───┬────────────┬───────┬───┬────────────┬───────┐
│ 顺序 │
产业 │ 影响力系数 │ 顺序 │ 产 业 │ 感应度系数 │
├───┼────────────┼───────┼───┼────────────┼───────┤
│ 1
│
电子及通信设备制造业 │1.334398 │
1 │化学工业│3.538289 │
├───┼────────────┼───────┼───┼────────────┼───────┤
│ 2
│
电器机械及器材制造业 │1.277795 │
2 │金属冶炼及压延加工业│2.388278 │
├───┼────────────┼───────┼───┼────────────┼───────┤
│ 3
│
交通运输设备制造业
│1.267436 │
3 │石油加工及炼焦业│1.810749 │
├───┼────────────┼───────┼───┼────────────┼───────┤
│ 4
│ 金属制品业│1.223132 │
4 │电子及通信设备制造业│1.743024 │
├───┼────────────┼───────┼───┼────────────┼───────┤
│ 5
│
金属冶炼及压延加工业 │1.191617 │
5 │
农业 │1.722737 │
└───┴────────────┴───────┴───┴────────────┴───────┘
2.进度安排技术 专项计划的进度安排是一个十分复杂的问题，需要兼顾时间、成本、资源、质量和行为等因素。尽管专项（program）与项目（project）有所不同，但专项计划的进度安排仍然可以借鉴项目管理中的技术，例如工作分解结构、网络计划技术等[16]。
工作分解结构（WBS）是将项目分解为能够管理和控制的工作模块，这些工作模块的内容应当包括其工作范围、起止时间、预算及进度。WBS通常表示为一种自上而下逐层分解的图表，它既有利于将各个工作模块与总体目标联系起来，以明确各方面的职责，也便于将各个工作模块联系起来，以明确相互之间的关系，还可以将任务、组织结构与责任联系起来，作为估计计划和预算的基础。
网络计划技术的作用是找出完成项目所需的最短时间，并确定每项任务应当完成的期限。网络计划技术中最常用的是关键路线法（CPM），首先要用WBS将项目分解为若干个独立的任务，然后确定这些任务之间的逻辑顺序，再估计完成每项任务所需的时间，然后将由起点到终点的每条路线中各项任务所需的时间相加，算出各条路线所需的时间，所需时间最长的路线就是关键路线。
关键路线决定着整个项目的进度，因此必须采取措施首先保证关键路线上的各项任务按期完成。关键路线法不仅有利于进度的安排，也有利于指导资源的分配。
3.组织协调技术 在专项计划中，有关各部门及各地区之间的联系相当紧密，许多任务都是必须跨地区及跨部门才能完成的，为此必须建立组织协调和多方合作的机制。专项计划的制定通常涉及多个科学领域，需要来自有关学科的专家从多个角度进行问题识别、目标设定及形势分析。在专项计划的制定及实施期间，需要由有关各部门及地区抽调人员，组成专门的工作团队，并由强而有力的负责人实行一元化领导。
项目管理的模型通常包括六个主要方面，即：（1）需要做什么；（2）谁来做此工作；（3）每个人应该做什么工作；（4）工作如何完成；（5）工作何时进行；（6）项目的进展如何。这一模型可以扩展到专项管理，并可以利用计算机辅助进行管理。随着信息及信息系统技术的发展，对一项专项计划建立决策支持系统的条件已经基本成熟。
（五）专项计划参考实例——欧盟第五个研究、技术开发与示范活动框架计划[17]
由于不少专项计划都含有研究及技术开发的内容，故本文拟选择欧盟第五个研究、技术开发与示范活动框架计划作为一个参考实例。
这一框架计划共有十项内容，共包括四个主题计划[（1）生活质量和生物资源管理研究、技术开发与示范活动的专项计划；（2）用户友好的信息社会研究、技术开发与示范活动的专项计划；（3）关于具竞争性的和可持续增长的研究、技术开发与示范活动的专项计划；（4）关于能源、环境与可持续发展的研究、技术开发和示范活动的专项计划]、三个横向计划[（1）关于显示欧洲联盟研究的国际合作的专项计划；（2）关于促进创新及鼓励中小企业参与的研究、技术开发与示范活动的专项计划；（3）关于改善人类研究潜力与社会—经济知识基础的研究、技术开发与示范活动的专项计划]、三个辅助计划[（1）联合中心通过欧盟直接行动计划；（2）欧洲原子能共同体关于保护生态系统的研究与培训专项计划；（3）联合中心通过欧洲原子能共同体的直接行动实施的研究计划]，计划期为1998-2002年。
在每个主题计划（专项计划）中首先明确目标及与其他主题计划之间的协调，然后分解为若干项具体任务并明确其重点（关键行动），再提出经费分配方案，最后就一些特殊的事项做出说明。现以主题计划（1）“生活质量和生物资源管理研究、技术开发与示范活动的专项计划”为例，对其主要内容做一简要的说明。
①目标：将发现能力与生产能力联系起来，从而解决社会的需求和满足消费者的要求，创造更多的财富和职业。
②任务：主要包括六项关键行动（食品、营养和健康；传染病控制；“细胞工厂”；环境与健康；农业、渔业与林业的可持续管理以及包括山区在内的农村地区的综合发展；人口老化及残疾），以及两项辅助任务（通用性研究和技术开发活动及支持研究基础设施）。
③经费分配。
④附加措施及协调安排。
从总体上看来，这一计划的系统性较强，并业已取得了较好的效果。
四、设立负责全面策划、统筹协调的总体计划部门的建议
众所周知，人们在采取行动之前应当先有周密的计划，从这一意义上说，领导者的首要功能就是计划。领导者首先要认真地思考未来，确定目标，并考虑如何实现这些目标。但是由于领导者往往公务繁忙、日理万机，没有足够的时间和精力来对有关计划的问题进行研究和思考，再加上他们对计划技术的了解和掌握又相当有限，往往难以将定性的分析和判断转化成具体的计划指标及措施。为了帮助领导者收集信息、分析问题并形成计划，就必须设立由专业人员组成的计划部门。
在我国实行中央计划体制时，计划部门的权力是很大的，许多有关决策都由计划部门做出。随着我国社会主义市场经济制度的推进，计划部门的职能也处在不断转变的过程中，其决策权有所减少，其名称也由国家计划委员会转变为发展计划委员会，再转变为发展与改革委员会。但是从根本上说，计划部门的计划职能和决策职能并没有分离。这一方面使得计划部门过于关注当前的具体问题，对长远的宏观问题考虑不足；另一方面则使得许多计划人员比较熟悉审查可行性研究报告、审批项目、经费分配、进度检查等微观的项目管理技术，而对发展计划制定中的预测、评价、优化三个方面的系统工程和有关的关键技术则了解不够，从而使计划部门难以充分发挥其对我国的发展与改革进行全面策划的功能。
作为一个系统工程专家，钱学森同志一贯提倡要从整体上考虑并解决问题，反对部门分割及地方分割。他在1990年时指出：“现在我们的社会形态距理想实在太远了。我不是说一项一项的具体事情，一项一项的成绩是很大的。但是从整体上说，浪费太厉害了，效率太低了。这实在令人担忧。我们一定要治理整顿，深化改革，而这里最重要的是要从整体上考虑，而不是就个别的问题而言[18]。”1991年3月22日，他在全国政协科技委员会第二次全体扩大会议上的讲话中指出：“我觉得，对于当前我国的科技、经济、政治、国防，要统一起来考虑，要有长远的、宏观的、战略的眼光。现在是一些长远的、宏观的、战略的看法，得不到应有的重视。”1997年他又明确地提出：“中国的情况是部门分割严重，所以最重要的工作是向中央提供一个分析结果，报告由于部门分割所带来的损失，这也许是我们社会主义建设向前推进中的最大问题。如果国家自然科学基金委员会能够提出这样的一个报告，我想会有很大的作用，肯定能够得到中央的重视。因为他们也了解这些情况，但我们到底损失有多大，需要科学地估计一下才行[19]。”
为了促使我国的社会主义物质文明、精神文明和政治文明建设协调发展，钱学森同志早在1987年就提出了设立总体设计部的设想[20]。1991年他又对设立总体设计部提出了具体的建议，明确总体设计部的功能是为党和国家领导作咨询服务，它所依靠的是各行各业的专家、文献资料信息、电子计算机、统计数据信息、系统学和知识工程。
笔者认为，钱学森同志的上述观点是很有预见性和指导性的。计划工作面对的是客观世界的不确定性，这种不确定性主要来源于客观世界中无数个主体的运动，它们之间的相互影响和作用，以及它们和不断变化的环境之间的相互作用。由于这三个方面都带有一定的随机性，再加上人们认识客观世界能力的局限，难以实时地把握每个主体的状态及变化趋势，因此人们只能从总体上大致把握客观世界发展的长远趋势，并据此策划应当采取的行动。
综观世界上所有实行市场经济制度的国家，有些根本就没有设立计划部门，有些国家虽然设立了计划部门，但其职能也主要是策划国家的发展，而不是对具体问题进行决策。在推进社会主义市场经济的过程中，我国既不能还像实行中央计划体制时期那样依靠计划来管理全部社会及经济活动，但又需要尽可能准确地把握未来的趋势，并通过周密的总体策划来逐步推进建设中国特色社会主义的事业。为此笔者建议按照钱学森同志关于总体设计部的构想，设立负责全面策划和统筹协调的总体计划部门。
所谓全面策划就是协助领导者确定国家长远发展的目标体系及其优先顺序，并将领导者定性的价值观及对未来的设想转化为定量的指标体系。这时计划人员的主要职责是：（1）全面、系统、及时地收集并整理有关的数据和资料，并对其进行认真的分析；（2）用各种方法及手段预测将来国内外在政治、社会、经济、科技等方面可能发生的变化，并综合成几种情形；（3）根据领导者的意图及判断，清晰地表达目标体系及其优先顺序；（4）建立总体策划所需的模型，并进行反复的试算和修正；（5）提出定量的指标体系。
所谓统筹协调就是协助领导者进行资源配置及政策制定，将经过领导者批准的目标体系及其优先顺序转化为可以执行的计划草案。这时计划人员的主要职责是：（1）预测可以获得的资源；（2）建立模型并进行反复试算，科学合理地配置这些资源；（3）提出重大专项建议，经领导者批准后负责制定重大的专项计划；（4）在计划制定及实施过程中处理各地方及各部门的矛盾；（5）提出达到目标的主要措施，形成计划草案。
笔者认为，设立这样一个总体计划部门可以从以下几个方面更好地实现全面、协调、可持续的发展观，促进建设中国特色社会主义事业的发展。
（一）更有利于实现全面建设小康社会的战略目标
中国共产党第十六次全国代表大会明确提出了到2020年实现全面建设小康社会的四项战略目标，还提出了各个方面的原则要求及重大措施，但对于这些目标能否完全实现及如何保证实现，还需要全面、系统、深入的论证和周密、细致、务实的策划。例如，为了实现到2020年我国的国内生产总值翻两番（达到约40000亿美元）的目标，各种资源需要投入多少，这些资源应当重点投向哪些部门和地方，环境、能源、交通运输、服务业等各个方面对达到这一目标的制约有多大，有多少农民将进入城市，随着城市人口的增加需要增加多少住房及公共设施等等。
设立总体计划部门可以将执政党的主张转变为国家的20年长期发展计划，以及若干个对我国实现全面、协调、可持续的发展有重大意义的专项计划，然后就可以按照“依法治国”的方针，通过法定程序将执政党的主张变为国家的意志。
（二）更有利于合理地配置各种资源
任何国家的发展过程，通常都会受到资源的约束。所谓合理地配置资源包含两个层次的含义，即可能性和最优化。在进行资源配置时，首先要确定为了达到预定的计划目标需要多少资源，这一问题通常可以通过运用投入产出分析等方法来解决，但一定要注意到计划期内技术进步的影响。其次是要确定对这些资源的需求是否能够满足，为了解决这一问题，通常需要运用各种方法来预测计划期间各种资源的可获得量，并与其需求量相比较。最后是要确定如何最优地配置这些资源，以便最大限度地实现计划预定的目标体系，这一问题通常可以运用线性规划、目标规划、可计算一般均衡等方法来解决。
以上三个问题都是十分复杂的，而且是相互关联的。设立总体计划部门将有利于建立详细且尽量符合实际的模型，并吸收各方面专家的意见在计算机上反复试算，以便得出比较满意的结果，在预定的目标体系下实现资源的合理配置，推动并引导国家的发展。
（三）更有利于妥善处理局部与全局的矛盾
由于资源的稀缺性，各个地方总是希望在资源的配置上争取到更大的份额，甚至出现只顾局部利益的部门分割、地方保护等不利于社会主义市场经济制度发展的现象。由于局部和全局在利益上的矛盾是客观存在的，需要妥善地加以处理。过去计划部门在解决这类问题时往往带有一定的随意性，由于计划人员具有能够根据“关系”来配置资源的权力，使得计划成为一种资源分配与资源需求双方个人之间的讨价还价的过程，这样就容易造成“跑部钱进”、“会哭的孩子有奶吃”、“柿子拣软的捏”等现象，而且还可能会诱发各种“寻租”行为，在一些政府部门中产生腐败现象。
要处理好局部和全局的关系，最重要的是执政的中国共产党要充分发挥“总揽全局，协调各方”的领导作用，进一步树立中央的权威，强调局部利益必须服从全局利益，并依法惩处那些为了局部利益而对全局利益造成严重损害的官员。同时也需要在不损害全局利益的前提下，尽可能照顾各个局部的利益。设立没有决策功能、不管具体项目的总体计划部门将有利于运用成本—效益分析、机会成本、影子价格等科学的方法，公平而妥善地处理好这一问题，也有利于减少在资源分配方面的贪污和浪费。
（四）更有利于改善宏观调控
在市场经济体制下，市场是配置资源和调节经济的主要手段，它要求每个企业都必须用最经济合理的方法为购买者生产市场需要的商品。但出于要满足低收入阶层对生活必需品的最低需求；弥补由于外部性、自然垄断、幼稚企业、制度性低效等原因所造成的市场失灵；防止某些人为追求个人利益而损害社会公益；以及缓和国际经济环境变化对国民经济发展的影响等方面的考虑，还需要政府在宏观上对国民经济进行必要的调节和控制，适度地发挥政府这只“看得见的手”的作用。
尽管近10年来我国在宏观调控方面取得了不少进步，也积累了一些经验，但是对于在社会主义市场经济制度下如何进行宏观调控，还需要继续探索和完善。设立总体计划部门将有利于在不违反市场经济基本规律（价值规律、供求规律和竞争规律）的前提下，通过定性与定量相结合的分析研究，及时制定出有效的政策和措施。
（五）更有利于促进决策的科学化及民主化
决策科学化是指要采用科学的观点、程序、方法及手段来进行决策，而决策民主化则是指在做出重大决策的过程中要具备论证、协商、审议及集体讨论决定等环节。只有这样才能尽可能掌握全面情况、明确要解决的问题、充分权衡利弊（即把握好“度”）、更好地将一般原则与具体情况相结合、选出最优方案并使其能为有关各方所接受，从而能以尽可能低的代价取得尽可能好的效果。由于决策者所面临的环境错综复杂而又瞬息万变，在进行决策时难以进行全面及时的分析判断，故必须采用科学化及民主化的方法来作为辅助决策的重要手段。
决策的科学化和民主化是相辅相成的，只依靠少数专业人员用科学方法计算出来的结果做出的决策往往会有考虑不周或脱离实际之处，也不易被有关各方所接受，故需要通过民主的方式和程序来进一步集思广益，达成共识。但要使民主讨论和审议真正取得效果，就必须给参加的人员以通过科学方法产生的、准确的数据和信息。设立总体计划部门可以将各方面的数据汇集并处理，提供给有关方面的人员，再通过民主的方法与程序充分交换意见并反复试算，可以得到比较符合实际的结果，以尽量减少决策失误。
总体计划部门可以在现有的发展与改革委员会的框架内设立，其核心成员除了要有优良的政治素质和丰富的实际经验之外，还应具备四维的知识结构，即既要有专业的深度，又要有学科的广度，更要有哲学的高度，还要有清晰的远见。我国“十一五计划”的编制工作已经启动，预计将在2005年内完成。笔者深愿本文能引起有关方面对改革我国计划工作的重视，从组织上和技术上采取有力措施，使我国的计划工作更加适应社会主义市场经济发展的需要，在全面建设小康社会的过程中发挥更大的作用。
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