中国审计三十年的“第一次”（续完），本文主要内容关键词为：三十年论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
审计署第一次开展境外审计
审计署五年发展规划将涉外审计确定为六大审计业务类型之一，我国审计署开始承担联合国审计任务，审计署成立境外审计司——审计署2008年的这些重大事项，使“境外审计”成为全国审计人员熟悉的词汇。但是，审计署开展的第一次境外审计，不是境外审计司组织的，也不是联合国审计任务，而是1999年审计署组织对我国驻法国、奥地利使领馆及联合国代表团等机构进行的审计试点。
“财政资金运行到哪里，审计就跟进到哪里。”这是原国务院总理温家宝对审计工作的要求。境外审计，既是审计机关的职责所在，也是审计监督发挥作用的空间延伸与平台提升。
为开展这次审计，审计署向国务院进行了专门报告，审计结束后向国务院提交了专题报告。这次审计成功实施后，审计署多年坚持开展了对驻外使领馆、常驻联合国代表团、新华社境外分社，以及其他境外单位的审计，并逐步探索完善，制定了相应的制度办法。而今，审计署境外审计司负责归口管理境外审计，组织协调对国家驻外非经营性机构的财务收支进行审计，以适当方式对中央金融机构和国有企业的境外资产、负债和损益进行审计。
境外审计的开展，是随着经济社会的发展，以及审计法律法规的完善而提上日程的。最初的设想，是对境外企业进行审计。《1999至2003年审计工作发展纲要》，从落实审计法对审计机关职责规定的角度，提出要逐步开展境外企业财务收支审计，探索审计方法和路子。鉴于1999年审计试点发现了一些问题，针对法律依据缺失问题,2000年3月，董大胜副审计长在全国审计法制工作会议上提出，审计署要起草一个境外国有企业审计暂行办法。《审计署2008至2012年审计工作发展规划》进一步明确了境外审计的目标和范围，提出要积极探索对国有及国有资本占控股地位或主导地位的企业和金融机构境外投资及境外分支机构的审计，强化管理控制，防范经营风险，增强国际竞争力，维护境外国有资产安全。这对境外审计的要求已经更加清晰、具体。
2008年12月，刘家义审计长在全国审计工作会议上作出部署：2009年审计署对中央驻香港机构和中资企业国有资产管理的基本情况进行审计调查。这次会议上，刘家义审计长还要求各地也要按照政府的要求，积极开展对本地区境外机构和国有企业境外投资的调查，摸清总体情况，分析存在问题，研究制定境外国有资产审计监督办法，探索建立有效的经常性监督方式。从这次会议部署情况来看，加强境外审计已经从中央和地方各级政府的要求，转变成为了全国各级审计机关开展境外审计工作的具体措施。
在总结多年经验的基础上，审计署2011年制定的“十二五”审计工作发展规划，从防范涉外投资风险、维护境外国有资产安全的角度，对境外审计提出了新的要求。境外审计从此迈上了新的台阶。
第一次全国经济责任审计工作会议
江泽民同志曾指出，从严治党，首先要治理好领导班子和领导干部，对领导干部一定要严格要求、严格教育、严格管理、严格监督。他特别强调，对领导干部“要加强主动监督，把监督关口往前移，加强事前防范”。经济责任审计，就是加强领导干部监督的重要工作，经济责任审计制度也是制约和监督体系机制中必须建立健全的制度。对此，党的十七大、十八大报告都做出了强调。
在我国，经济责任审计是伴随着经济体制和政治体制改革的进程提出并逐步发展起来的。从上个世纪80年代开始，审计机关开展了全民所有制企业厂长（经理）离任审计，随之发展到对机关、事业单位领导干部进行任期经济责任审计。1999年5月，中办、国办下发了《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》（以下简称两个暂行规定），经济责任审计工作由此在全国范围推开。
2000年10月26日至28日，第一次全国经济责任审计工作会议，由中央纪委、中央组织部、监察部、人事部和审计署在北京联合召开。这次会议专题研究和部署进一步贯彻落实两个暂行规定，是推动经济责任审计工作深入开展的一次重要会议。国务委员王忠禹代表国务院作了重要讲话，时任审计长李金华代表五部委做了工作报告，时任监察部部长何勇对大会进行总结。浙江、湖南等8个省、地、县的党委和政府交流了经济责任审计工作经验。大会讨论修改了《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定实施细则》、《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定实施细则》和五部委关于进一步做好经济责任审计工作的意见。
王忠禹对经济责任审计工作做出了重要指示。比如，在加强领导工作方面，他提出要建立专门的经济责任审计机构，配备与工作任务相适应的具有较高素质的审计人员，保证审计经费；要加强督促检查，严格责任追究制度；进一步建立健全经济责任审计工作联席会议制度；纪检、组织、监察、人事和审计部门要加强协作，密切配合，各司其职，各负其责，定期交流和通报情况。这些要求，使经济责任审计成为干部管理工作中一项必须实行和坚持的制度，切实发挥了指导作用。李金华在工作报告中强调了经济责任审计的意义，总结了做法和经验，对落实两办暂行规定，进一步推动经济责任审计工作深入开展提出了思路和具体要求。
这次会议后，县级以下党政领导干部和国有企业领导人员经济责任审计逐步规范，地厅级党政领导干部经济责任审计全面推开，省部级党政领导干部经济责任审计开展试点并逐步扩大。经济责任审计先同财政审计、金融审计、企业审计一道构建了“3+1”的审计业务格局，后又与财政审计、金融审计、企业审计、资源环境审计、涉外审计一并成为“六大”审计业务类型。2010年10月，中办、国办制定并颁布了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，进一步加强了经济责任审计工作的组织领导，提升了审计计划和组织实施的科学化水平，提高了审计工作质量和审计规范化水平，健全完善了审计结果运用机制，推进了内部管理领导干部经济责任审计工作。
按照党的十八大的要求，当前，经济责任审计制度正在继续发展完善。如两办规定的实施细则、《经济责任审计指南》正在研究制订，省部级党政主要领导干部和中央（金融）企业领导人员经济责任审计内容和评价指标正在修改完善。同时，中央联席会议办公室还将采取多种方式，进一步发挥对全国经济责任审计工作的督促、检查和指导作用。中央联席会议办公室也正采取措施不断加强自身建设，进一步规范和完善运行机制。
第一次向社会发布审计结果公告
2003年上半年，我国部分地区爆发非典型肺炎疫情，国务院要求加强对防治非典型肺炎专项资金和社会捐赠款物的审计监督，确保这些资金和物品落实到位，使用规范。为此，审计署组织对30个省、自治区、直辖市防治“非典”专项资金和社会捐赠款物进行了专项审计。审计结果向国务院专项报告后，引起了高度重视，国务院主要领导做了重要批示。2003年12月，审计署发布了第1号审计结果公告——《审计署关于防治非典型肺炎专项资金和社会捐赠款物审计结果的公告》。这是审计署首次以审计结果公告的形式向社会公布审计结果，开审计结果公告制度之先河。
事实上，向政府有关部门通报或者向社会发布审计结果公告，是1994年8月颁布的审计法赋予审计机关的权限。按照审计法的规定，我国审计机关实行审计公告的想法一直都有，但真正推动起来，是在2002年以后。
2001年底，时任总理朱镕基在会见美国审计长大卫·沃克时，了解到世界上很多国家都实行了审计公告，他认为中国也应该这样做，明确表态支持推进审计公告。2002年1月4日，朱镕基在听取审计署工作汇报后说，审计做了大量工作，搞了不少审计，结果怎么样，纠正没纠正，社会各界不了解，所以审计公告制度一定要搞，这也是检查督促审计结果执行的一个重要途径。审计署随之开展了一系列准备工作，制定了《审计机关公布审计结果准则》和《审计署审计结果公告试行办法》。在2003至2007年审计工作发展规划中，审计署提出要逐步规范公告的形式、内容和程序。到2007年，力争做到所有审计和专项审计调查项目的结果，除涉及国家秘密、商业秘密及其他不宜对外披露的内容外，全部对社会公告。
2008年7月，审计署2008至2012年审计工作发展规划对审计结果公告制度做出了进一步完善。这部规划明确要坚持和完善审计结果公告制度，逐步规范公告的形式、内容和程序，把对审计发现问题的整改情况作为审计结果公告的重要内容，同时开创性地提出了两项公告要求，即探索建立特定审计事项阶段性审计情况公告、重大案件查处结果公告制度；按照政府信息公开条例的要求，积极稳妥地推进审计信息公开，逐步实现审计事务公开。按照这部规划的规定，2009年，审计署开始公布自身年度预算执行情况的审计结果，公开审计自身的主要问题以及相关审计处理和整改情况。
2011年6月，根据国家经济社会发展“十二五”规划，审计署制定了“十二五”审计工作发展规划。这部规划在坚持审计结果公告制度方面，进一步提出要把审计监督与社会监督特别是社会舆论监督结合起来，不断提高审计工作的开放性和透明度，促进依法行政和政务公开。同时，还提出要坚持中央部门预算执行审计结果公告制度，探索和推行经济责任审计结果公告制度，适时向社会公告审计署绩效报告。当年，审计署即首次向社会公开了署“三公经费”、《审计署2010度绩效报告》。
到目前，审计机关着眼于深化党务政务公开，推进民主管理、民主监督，在依法公开审计结果、审计计划的同时，组织媒体对重大审计项目进行跟踪报道，及时公开审计过程和进展情况，为社会公众了解政府部门履行职责情况、监督政府部门财政收支活动提供了重要渠道，充分发挥了国家审计在促进完善国家治理中的重要作用。
第一次提出国家审计要促进完善国家治理
2013年10月22日，世界审计组织第21届大会在北京召开。国务院总理李克强在开幕式上指出：“在中国，审计在促进财政可持续、改善国家治理上发挥着重要作用。”
“国家审计要在促进完善国家治理中发挥作用”，从审计长刘家义第一次提出，全国各级审计机关为之努力奋斗，到成为国务院总理在世界审计界对国家审计职能作用做出的定位，这个理念既是中国特色社会主义审计制度建设的独特贡献，也是中国审计和世界审计发展的历史必然。
从见诸文字的公开资料来看，“国家审计要促进完善国家治理”，是2007年12月27日由审计长刘家义在全国审计工作会议结束时的讲话中提出来的。他说，“国家安全是政府责任的首要环节，是民主民生的根本保障，国家审计关注国家治理，关注政府责任，眼光就不能离开国家安全。”2009年7月31日，刘家义在全国审计工作座谈会上又讲到，“依法进行的审计监督不仅是国家监督体系的重要组成部分，而且成为国家治理的重要工具和手段。”2010年7月12日，在回答《学习时报》记者提问时，刘家义进一步阐述，“审计监督是国家政治制度不可缺少的组成部分，是民主法治的产物和推动民主法治的手段，是维护国家经济安全的重要工具，是国家治理这个大系统中的一个具有预防、揭示和抵御功能的‘免疫系统’。”围绕这些观点，审计理论界对国家审计如何促进完善国家治理进行了充分研究论证，审计工作也在其引领下取得了一个又一个的成绩。2011年6月30日，审计署将国家审计要推动完善国家治理迈上新台阶写入了“十二五”审计工作发展规划。
对于国家审计与国家治理的关系，2011年7月8日，刘家义在中国审计学会第三次理事论坛上进行了系统阐述。他分析说，从历史发展过程来看，国家审计始终是国家治理的重要组成部分；从政治制度设计看，国家审计是国家治理系统中的监督控制系统；从审计运行机制来看，国家审计有效发挥“免疫系统”功能，对改善国家治理具有重要意义；从增强治理绩效来看，国家审计通过发现并促进问题整改，保障各项治理措施落到实处。他认为，国家审计对完善国家治理具有重要作用，表现为国家审计是监督制约权力运行的重要措施，是推进民主法治的重要途径，是加强反腐倡廉的有力工具，是维护国家安全的重要保障，是推动深化改革的重要力量，是维护民生的有效手段。最后，他对进一步加强审计监督，更好地推动和服务国家治理提出一系列具体思路。
2013年10月，在世界审计组织第21届大会上，100多位来自各国最高审计机关的领导者用5天时间共同研讨了审计如何推进国家良治，并形成了大会唯一一份文件性成果：《北京宣言——最高审计机关促进良治》。各国最高审计机关领导者在会议中明晰了审计在国家治理中所发挥的维护民主法治、预防打击腐败、提高政府效率、保障国家经济安全、促进改善民生、推动透明问责等作用。在会议期间举行的世界审计组织成立60周年庆典上，接任世界审计组织主席的刘家义审计长，不单强调世界审计组织要推动各国国家治理不断完善，还提出要积极参与高层次的全球治理。
毫无疑问，“国家审计要促进完善国家治理”，作为中国国家审计的成功经验，已成为世界审计界的共识。这将推动世界审计组织更加正视全球化进程为各国最高审计机关带来的影响，在国际舞台上代表最高审计机关对跨界问题、国际性议题发出协调统一的声音，并与其他国际组织、公民社会、全球经济市场和各主权国家一起，参与到全球治理进程中，发挥有效的协调和评估作用。
审计署项目计划中第一个以效益审计命名的项目
效益审计，目前已是审计人员耳熟能详的词汇。1995年施行的审计法明确规定，审计机关对财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。但是，我国正式开展真正意义上的独立的效益审计也就十年左右的时间。
2003年7月，审计署在2003至2007年审计工作发展规划中提出，积极开展效益审计，促进提高财政资金的管理水平和使用效益。审计署在此项规划中提出开展效益审计有三个原因，即形势的发展需要审计工作不仅要查处违法违规问题，还要促进提高财政财务管理水平和资金使用效益；二十年来审计工作的发展，为开展效益审计打下了基础；开展效益审计符合国际潮流，是我国审计与国际审计发展接轨的需要。
“从实际出发，积极探索中国特色的效益审计路子，不能完全照搬国外绩效审计的模式。”审计署当时坚持的这个理念，很好地推动了效益审计的发展。具体说，这个理念包括三个方面：一是把效益审计作为一个独立的审计类型进行探索，不能满足于在真实合法审计中发现一些效益审计方面的问题；二是当时的效益审计还应以揭露问题为主，重点揭露管理不善、决策失误造成的严重损失浪费和国有资产流失问题，而不能像国外那样搞全面的效益评估；三是效益审计的范围主要是财政性资金，以促进提高财政资金的管理水平和使用效益为目的。
2004年，审计署在年度审计工作计划中首次提出开展政府外债铁路项目设备效益审计项目。这是审计署审计项目计划中第一个以效益审计正式命名的项目。审计署办公厅随即发布了《政府外债铁路项目设备效益审计工作方案》。当年5月至12月，审计署组织15个特派办对1988年以来全国铁路行业利用政府外债建设项目的设备使用情况进行了效益审计。在缺乏技术专家支持、审计人员经验不足等困难条件下，审计人员边审计、边学习、边探索，取得了突出成果。十年来，从审计署历次五年规划中可以清晰地看到效益审计的推进和发展。2003至2007年发展规划提出，“实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重”；2006至2010年发展规划提出，“全面推进效益审计，促进转变经济增长方式，提高财政资金使用效益和资源利用效率、效果，建设资源节约型和环境友好型社会”。
随着效益审计不断推进，审计人员对效益审计的认识也越来越深入。2008至2012年发展规划正式以“绩效审计”概念取代“效益审计”，并突出强调“全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。到2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计”。
至目前，审计署十二五发展规划已经在多方面深化了绩效审计的内涵，如“不断摸索和总结绩效审计经验和方法,2012年底前建立起中央部门预算执行绩效审计评价体系,2013年底前建立财政绩效审计评价体系和其他审计绩效审计方法体系”；“以社会关注热点问题和重大项目绩效评价为切入点，开展部门预算执行绩效审计”。可以说，绩效审计已经成为国家审计促进完善国家治理的重要手段，在推进民主法治，维护国家安全，保障国家利益等多方面发挥着重要作用。
第一次提出把维护国家安全作为审计工作的主要任务
党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要设立国家安全委员会，完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全。这一着眼于全面深化改革提出的战略举措，无疑对于各国审计机关如何更好地在国家治理中发挥作用提供了全新的思路和视角。对审计工作而言，提出并坚持把维护国家安全尤其是国家经济安全作为其主要任务，已经有5年多时间，是党的十七大以来审计机关深入贯彻落实科学发展观，对国家审计职能的新定位。
第一次提出将维护国家安全作为审计工作的主要任务，是现任审计长刘家义提出来的。2007年12月27日，时任审计署党组书记、副审计长的刘家义在全国审计工作会议结束时的讲话中指出，“一定要把维护国家安全作为审计工作的重要任务”，“只有关注国家安全，国家审计才能有高度、才能上层次、才能获得长远的发展”。2008年3月21日，已经担任审计长的刘家义在审计署党组中心组2008年第一季度学习会上，进一步阐述了国家审计要维护国家经济安全。他强调“要关注财政、金融、国有资产、国有资源和环境等方面存在的薄弱环节和潜在风险，促进经济社会稳定、健康发展，切实维护国家经济安全”。当年3月31日，在中国审计学会五届三次理事会暨第二次理事论坛上，刘家义在题为“以科学发展观为指导推动审计工作全面发展”的发言中，系统阐述了国家审计维护国家安全特别是国家经济安全的途径。他分析说：“审计的本质就是‘免疫’，审计机关作为一个‘免疫系统’，能够最早地感受到病害侵蚀的风险，更早地揭示病害侵蚀带来的危害，更快地运用法定权限去抵御、查处这些病害，也能及时建议政府或相应的权力机关，运用各种政治资源、经济资源、社会资源去消灭这些病害，从而健全制度，保护国家安全。”
2008年7月，审计署把“推进民主法治，维护国家安全，保障国家利益，促进国家经济社会全面协调可持续发展”，作为审计工作的主要任务写入了五年发展规划。这部规划将维护国家安全细化为“关注国家财政安全、金融安全、国有资产安全、民生安全、资源与生态环境安全、信息安全，揭示存在的风险，提出防范和化解风险的对策性建议，切实维护国家安全”。2011年6月，审计署“十二五”审计工作发展规划沿袭了这一规定的基本精神，在相关表述中进一步强调要“切实维护国家利益”。
2008年以来，审计署始终坚持维护国家安全特别是经济安全这一主要任务，开展了大量有重要影响的审计工作。如2008年，我国政府为应对国际金融危机，实施了保增长、保民生、保稳定的一揽子计划及政策措施。审计机关在所有的审计项目中，都强调关注中央相关政策措施的落实情况，及时反映和纠正政策执行中出现的问题，坚决纠正有令不行、有禁不止的行为，促进了政令畅通，保障了各项政策措施的落实到位，维护了国家金融安全。又如2011年上半年，审计机关认真贯彻落实党中央、国务院的要求和部署，站在维护国家经济安全、推动经济社会可持续发展的高度，把政府性债务审计作为重中之重，举全国审计机关之力开展地方政府性债务审计，摸清了情况，揭示了问题，提出了建议，得到了党中央和国务院领导的充分肯定。
十八届三中全会之后，审计机关将继续着力维护国家安全，也必将发挥更重要的作用。
审计署机关基层党组织第一次获得全国先进基层党组织荣誉称号
2011年，为纪念中国共产党成立90周年，党中央决定开展表彰先进基层党组织、优秀共产党员、优秀党务工作者活动，以展示新时期共产党人的良好形象和精神风貌。经审计署、中央国家机关工委推荐，审计署境外审计司党支部被评为全国先进基层党组织。这是审计署成立以来，机关基层党组织第一次获得这一荣誉称号。
参与联合国审计，是中国审计署审计长担任联合国审计委员会委员应履行的国际义务。境外司具体负责这项工作。在2009至2011年两年多的时间里，前后共组织70多个审计组、300多人次，前往50多个国家地区进行联合国审计。面对战乱频发、局势动荡、条件艰苦、环境恶劣的这些地区，该支部提出要把维护国家利益作为共同愿景，率先在各审计组成立临时党组织，充分发挥党组织的战斗堡垒作用，推动联合国审计工作取得了丰硕成果。联合国大会高度评价称，中国主审的联合国维和行动“审计报告质量很高，也很全面，为联合国大会审议维和执行情况和预算提供了便利”。
境外审计司党支部思想建设、组织建设、作风建设等方面所取得的成绩和荣誉，是审计署狠抓党的建设的成果，特别是近年来审计署党组不断加强队伍建设、打造审计铁军队伍的成果。2008年，审计署在《2008年至2012年审计工作发展规划》中提出，要以改革创新的精神抓好以党支部为重点的机关党的建设，建立健全和落实保持共产党员先进性长效机制，同年首次制定颁布了五年人才规划——《审计署2008至2012年人才队伍建设规划》。这两个规划开启了审计队伍建设的新时期。
自2008年开始，审计署党组紧紧围绕审计工作中心，每年确定一个主题开展党建工作，全方位加强思想、组织、反腐倡廉、作风、制度以及能力建设。2008年，以学习实践科学发展观活动为契机，开展了“牢固树立科学审计理念”的主题党建活动。2009年，以加强作风建设为重点，开展了“重读党章、重温誓词、重新宣誓”活动，在青年同志中开展了“寻根问本、访贫问苦”活动。2010年，组织了“制度完善年”和“作风改进年”活动，强调牢固树立党员、公务员和审计人员意识，着力强化机关管理和队伍建设。2011年，开展了“是不是合格的共产党员、合格的党员领导干部和合格的公务员、审计干部”的“三个合格”大讨论，围绕这个讨论，开展了“岗位大练兵、全面提素质”和“立足本职建功立业，争当‘四手’奋发有为”活动。2012年，开展以审计质量为生命线、审计纪律为高压线、文明审计为保障线的“三条线”主题教育活动。2012年下半年，又按照中央要求，开展了以“保持党的纯洁性”为主题的学习教育活动。2013年开展了党的群众路线教育实践活动。以这些主题和重点为抓手，审计署党的建设在以品德为核心、作风为基础、能力为重点、业绩为导向，让党和人民放心满意的审计铁军队伍建设中发挥着越来越重要的促进作用。
境外审计司党支部是审计系统一大批先进党支部的缩影，其时时展现出的昂扬斗志、处处创造出的优秀业绩，得到了广大群众和上级党组织的认可。在审计署党组的领导下，审计署机关党的建设必将为建设审计铁军队伍，推动全面履行审计职责提供更为重要的思想和组织保障。
标签：经济责任审计论文; 国务院关于加强审计工作的意见论文; 审计计划论文; 政府审计论文; 审计质量论文; 审计准则论文; 审计目标论文; 刘家义论文; 审计署论文; 财政制度论文; 经济论文; 时政论文; 离任审计论文;