西部开发中基础设施建设应用私人主动融资方式的探索，本文主要内容关键词为：基础设施建设论文,西部开发论文,私人论文,主动论文,融资方式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕F061.5 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1006-7426[2002]06-0093-04
开发西部战略，对西部的基础设施和公共项目的需求将会日益增强，特别是能源、交通、通讯、学校等基础设施和公共项目的严重不足已成为影响西部经济发展的瓶颈。按照惯例，基础设施特别是公用基础设施的建设投资一般由政府承担，但西部开发面临的首要问题就是政府资金短缺。因此，如何解决这种需求与供给之间存在的巨大矛盾，是我们需要密切关注的问题。
近年来，世界上许多国家利用私营力量发展国家基础设施建设，积累了不少经验，逐步形成了不同形式的公共项目的私人融资方式，其中PFI方式就是目前国际上较为先进的一种方式①。PFI的基本思路就是将政府的项目，如道路、电站、医院、学校等，交由私人融资、建设和运营，根据协议要求的时间将建成的项目交还给政府。在英国该方式已经成为政府获得高质量、高效率的政府项目的主要工具②，日本也在1997年7月通过了《PFI推进法》，从而肯定了PFI模式。为了使PFI方式在我国西部大开发中发挥积极的作用，本文就PFI方式的相关问题作有益的探讨。
一、PFI特征分析
1.PFI的含义
PFI(PrivateFinancelnitiative)即私人主动融资，它的基本做法是③：(1)政府确定投资项目和项目建设标准，由政府招标决定投资主体即私营部门，并与之签订合同；(2)私营部门对项目按合同要求进行设计、筹资、建设及运营；(3)政府按合同购买私营部门所提供的服务。
应当注意的是，政府只是购买私营部门所提供的服务，并不具体拥有或管理工程项目。由于政府无需投入大量的精力对工程项目进行管理，所以能有效实现政府职能从微观、直接管理向宏观、间接管理的转变，从而很好地解决长期困扰我们的两大问题，即政府工程管理的低效率和政府资金的短缺。换句话说，私营部门使得政府部门在PFI方式下，由财产拥有者变为服务的采购者。
2.PFI的特征
与政府直接投资公共项目这一传统方式不同（图1），公共项目采用PFI方式是集设计、建设和运营于一体的建造管理模式。它不仅扩大了投资渠道，缓解了政府建设资金严重短缺的压力，充分发挥了私营部门先进的技术与管理经验，而且使得投资风险由政府独立承担转变为政府与私营部门合理分担风险。更为重要的是，政府能从繁琐的工程项目管理中解脱出来，集中精力进行宏观控制，从而大大提高政府工程管理的效率。
图1 PFI方式与传统方式的区别
作为项目开发主体，PFI公司通常自身并不具有开发能力，在项目开发过程中，广泛地应用现代社会的代理关系，实行全面的代理。这种代理关系通常在事前确定，在投标书和合同中明确，以确保项目开发安全、可靠（见图2）。
图2 PFI方式代理关系图
3、PFI项目分类
根据运作方式的不同，PFI项目通常可以划分为如下三类：
1)独立运作型 即公共项目由私营部门或国际财团独立融资建设，政府只给予该私营部门项目特许权，允许其在一定期限内独立经营该项目，通过项目的服务向最终用户收费以偿还投资及获得利润期满后无偿将项目转让给政府部门或公共机构。通常所采用的BOT、BOO及BOOT等形式即为此类。
2)建设转让型 即项目建成后，政府部门向PFI项目公司购买项目的经营权，私营部门通过向公共机构收费来进行补偿，在一定期限内，PFI公司对项目负有谁修管理的责任。
3)综合运营型 即政府进行部分投资，与私营部门共同进行项目开发。政府投资数量随项目性质和规模的不同而有所差异，但原则上应由私营部门占主导地位，以保持PFI的特色。至于资金的回收方式，则由双方在合同中事先规定。
二、在西部开发中应用PFI方式的可行性
私营部门参与公共项目的建设，对于我国的西部大开发而言意义十分重大。从我国西部开发的现实情况来看，也是可行的，这主要体现在如下四个方面：
1)西部大开发发是一项事关中国经济发展的战略决策，其政策具有稳定性和连续性，对任何一个到西部的投资者而言，政局的稳定和政策的连续是投资长期项目的重要保证。
2)西部经济的快速增长必然要求加大基础设施的投入，而政府资金的短缺严重制约了西部经济的发展，这种需求与供给之间存在的巨大矛盾为国内外投资者提供了优越的市场条件和投资机会。
3)目前我国国内民间和私人的储蓄存款余额仍然保持快速增长，国外也存在着大量的游资，而西部开发作为中国经济的长期发展战略，必然会受到政府的优待，使得这种投资具备可靠和丰厚的回报，这种“双赢”的结果是PFI方式在西部建设中发挥作用的最直接的条件。
4)入世后，中国政府积极改善投资环境，以保护国内外投资者的利益；多年来，我国在改革建设管理体制上也取得了巨大的成就；加上西部地区在利用私人资本和外资上曾经有过一些成功的经验，这些都为PFI的投资方式创造了有利的条件。
三、在西部开发中引进PFI方式所面临的问题
1.向收益高、风险低的地区和行业流动是资本的天性，而目前我国西部地区投资收益相对较低而且回收期长，难以引起投资者的浓厚兴趣，这是西部地区引进PFI方式进行公共基础设施项目建设的最实质性的问题。
2.由于西部地区经济体制转轨的滞后性，使这一地区计划经济的色彩仍十分浓厚，对于缺乏管理和监督机制的公共部门来说很有可能出现效率低、质量低的现象，甚至可能导致一些贪污浪费、偷工减料、损公肥私的恶劣情况发生，这种因当地政府的过多介入而造成PFI项目在效率及收益上的损失是投资者最担心的问题。
3.在思想观念上，由于以往的公共项目都是由国家垄断经营，不少人还认为将外资或国内私营资本引入公共项目建设领域会影响国家对这些关系国计民生的领域的控制权，影响到对PFI方式的引进。
四、在西部开发中应用PFI方式的重点
1、PFI项目成功的前提
采用PFI方式的公共项目要获得成功，必须具备如下前提：
1)所选择的PFI项目，必须既要根据当地经济社会发展需要，符合西部大开发经济和社会发展的中长期规划要求，又要对投资者有吸引力，具有良好的投资收益预期；同时，政府也愿意暂时放弃对公共项目建设、经营、管理的部分或全部的控制。
2)通过高效的管理措施使得经济价值的实现有可靠的保障。
3)私营部门和政府部门应合理分担风险。
4)有较为完善的与PFI方式配套的政策及法律。
2、特许授权文件问题
特许授权文件是指PFI运作中政府主管部门授权特许私人投资者进行PFI项目建设和经营的协议，是PFI项目的最高法律文件，项目的其它合同都是在遵循特许协议确定原则的基础上派生的，是对特许协议具体条款的细化。对于西部的政府有关部门而言，如何与投资者进行特许授权的谈判至关重要。这既关系到公共项目能否以PFI方式实施，也关系到政府权益的保护。一方面，从政府利益出发，在特许协议中政府应当注意保持自己的权益（表1）；另一方面，政府也应严格履行特许协议中的条款，如果滥行管制，投资者往往可以依据特许协议对政府获得PFI项目的要求实施履行抗辩，或者为政府顺利接管项目设置一些障碍诸如不按时交付等，这是得不偿失的。
表1 PFI项目特许协议中政府应保持的权益表
序号实施阶段保护权益内容
设计方案审查权
1
设计阶段设计方案修改权
工程质量监督权
2
施工阶段工程变更、材料标准的审批权
接受竣工验收合格报告
3
交工验收阶段指定施工质量纠正的时限
运营情况的检查权
运营费用管理的审查权
项目公司劳务政策的检查权
4
运营阶段项目安全管理的检查权
项目中断运营时的接管权
项目公司财务文件合同条款审查权
3、风险问题
PFI项目投资大，周期长，不确定的因素很多，因而承担的风险也很大。如何在政府部门和私营部门之间合理分担风险，是PFI项目能否取得成功的关键。一般来讲，具体风险的确立和分担都应从PFI项目成本的高度来决定④。原则上，每一风险应由最能控制该风险发生的一方承担，也就是说谁最能影响风险，谁最能控制风险，谁就应该承担风险（表2）。
值得注意的是，随着我国有关法律体系的逐步完善和改革开放的进一步深入，很多风险正在悄悄发生变化。例如，外汇风险曾是国外投资者最为担心的问题，但由于我国加入WTO，外汇的汇兑风险已不是十分突出，而外汇汇率风险则成了主要的外汇风险。
此外，在PFI的合资项目模式中，应充分考虑政府公共部门在公共项目中的主导地位，在发展不平衡的西部地区，根据项目所在地的经济发展水平及法制健全度，采取不同的出资方式。这种政府主动承担较大风险的做法，无疑会给私营部门投资于西部公共项目的建设带来极大的信心，从而使得这些地区的公共项目建设由被动开发走向主动开发，由非盈利性开发逐渐转向盈利性开发。
表2 PFI项目风险分类及分担表
风险分类 风险内容 风险分担
政治
外交政策 政府
风险
税收政策变更 共同负担
国PFI项目国有化政府
别对引进外资的态度 政府
风政治局势恶化 政府
险 商业
汇率风险、汇兑风险
PFI公司
风险
通货膨胀 PFI公司
法律
环境、契约、财产立法等变更
政府
风险
法律制度不完善
政府
项目
融资
项目失败后项目债权人只有 共同负担
风险
风险
有限追索权
资金不足、筹措成本过高
PFI公司
风险分类 风险内容 风险分担
开发 未能中标的风险
PFI公司
风险 规划和审批拖延造成损失的风险 共同负担
当地居民反对 共同负担
项 建造或完 费用超支、完工延迟、质量问题 PFI公司
目 工风险建设项目中止失败 PFI公司
风 运营 技术性风险
PEI公司
险 风险 连带基础设施风险、供应风险
共同负担
需求风险 共同负担
付款方式改变、拒付
政府
不可自然灾火灾、水灾、台风或地震
PFI公司
抗力害风险 保险公司
风险动乱风险
罢工、战争、内乱或封锁 政府
4、环境保护问题
保护环境是社会可持续发展的首要条例，我国政府在西部开发中也对此提出了很高的要求，强调绝不能再走东部发达地区“先开发后治理”的老路。西部地区由于资金缺乏，环境保护设施往往不被重视，在环保投入和“三废”治理方面与东部地区相比有较大差距，而且，根据我国的地形地势，处于江河的源头和上游的内陆山区和西部地区一旦遭受污染，不仅直接破坏当地的生态环境，而且也破坏了江河中下游的生态环境，其造成的损失，往往数倍于所能获得的利润。因此，环境保护问题是西部大开发中引进PFI项目时考虑的重中之重。就PFI项目进行环保管制而言，首先就是在项目审批中要坚持生态环境保护优先考虑的原则，不能单纯为了引进私营资本而导致环境的污染，防止东部地区的污染企业向西部转移：其次要严格执行环境影响评价制度，真正做到一切项目的环境评价报告都经环保部门批准：再次，对有污染的建设项目，应确保“三同时”制度的真正落实，使配套的环保设施及时跟上；最后，执法部门要加大执法力度，对造成污染的企业要严惩。总之，由于环境资源具有不可忽视的特殊价值，在PFI项目的实施过程中，必须强化环境管理。
5.回报率问题
PFI项目资本回报率的高低，要根据市场、地区发展、价格承受能力、资本市场动态以及项目股本比例和债务等来综合考虑。一般情况下不宜采用固定回报率，因为固定回报率限制了投资者取得超额回报的可能，导致投资者在项目运营过程中降低经营管理的需求与积极性，使得各项目的财务负担变相地转变为西部地方政府的外债。特别是对于引进外资项目而言，固定回报率不利于中方学习和吸收国际先进的技术和管理经验，不利于西部政府部门管理方法和水平的改进和提高。建议采用以项目收入为依据的浮动式比率的投资回报或纯粹以项目收入为还款和回报来源的方式。
为保障投资者的利益，西部政府应在PFI项目满足当地需求的情况下，保证在同一地区不再建设同类项目：若因该设施能力饱和需要建设新的设施时，要给予原投资者优先参与权。对于某些风险性较高或投入运营后需求严重不足的项目，政府可以参与部分投资，或提供成本补贴，或以部分融资担保的形式予以支持，这是非常必要的。
五、在西部开展PFI项目应采取的措施
在西部大开发中应用PFI方式进行公共项目的建设，关键是要解决两个问题⑤：一是私人资本投向公共项目的积极性从何而来？二是政府采取何种政策和措施调动私人对公共项目投资的热情？要处理好这些问题，应从如下几个方面着手：
1)选择西部开发建设中具有一定规模、并有长期稳定收益的公共项目作为采用PFI方式融资的试点项目，并对项目的建议书进行仔细的审核，组织有关方面的专家对项目的可行性报告进行充分的论证和评估，以保证公共项目的社会效益最大化。
2)继续进行西部开发中的投资体制改革，拓宽各种投资渠道，将西部建设的某些公共项目的投资交由市场机制去解决。
3)加大对PFI投资方式的知识宣传普及工作，使广大西部人民特别是西部的政府有关管理人员改变观念，接受“政府提供私人生产”的公共项目建造管理模式。
4)建立发展PFI的中介服务机构，在西部的政府有关管理部门与投资者间发挥桥梁和纽带作用。
5)充分发挥国际组织在PFI项目融资及技术支持等方面的作用。
6)加快PFI投资方式应用于西部开发时的具体政策的研究。
7)制定和完善与PFI项目相关的法律和组织体系。
8)加大西部建筑市场的开放程度，在商业资本的运作上尽快与国际接轨，以尽可能吸引私人资本。
以上各方面应同时进行（图3），相互支持与补充，才能保证PFI方式在我国西部大开发中真正发挥作用，从而推动公共基础设施项目建设的快速发展，促进西部区域经济的增长。
图3 西部开发中应用PFI方式的措施
在西部大开发中，除了政府的政策支持外，利用各种有效的融资手段来支持公共项目的开发非常重要。采用国际上较为先进的PFI方式发展公共服务事业，不但能充分吸引私人资本或外资，也有利于提高项目的建设效率和引进先进技术，同时使得政府减少支出而达到最大经济效益。当然，对于公共产品生产中投资额度非常大的巨型工程，不适宜完全由私营部门负责融资建设，因为私人融资的成本较高。这些成本要转移到项目的产品服务的价格中，最终由消费者承担。对于巨型工程，在引入PFI项目运作方式的同时，应当坚持由公共部门及政府和私营部门共同建设，至少政府有关部门要进行必要的监督和管理。
PFI方式的推行，对于加快我国西部大开发的建设步伐，促进区域经济的发展，具有重要的战略意义。当然，PFI方式在国际上也是一种较新的融资方式，可供参考的经验有限，在引进时如何做好配套政策设施的衔接，制定相关的支援条件，必须进行进一步的深入研究。