简论光复初期台湾的专卖制度，本文主要内容关键词为：台湾论文,初期论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：K266 文献标识码：A 文章编号：1001-9774(2002) 02-0071-05
1945年10月台湾光复后，新成立的台湾省行政长官公署设立专卖局，对樟脑、烟草、洒、火柴、度量衡器等物资实行了严格的专卖制度。这一制度自最初实行，即引起台湾民众的普遍反感，并最终成为1947年“二·二八”事件爆发的一个主要原因和导火索。但到目前为止，两岸学术界对这一问题的研究尚欠深入。笔者不揣浅陋，在查阅有关档案资料的基础上，拟对光复初期台湾省行政长官公署实行专卖制度的原因，这一制度的主要内容及实施情况，台湾民众对这一制度的反应，以及后来专卖局被迫改组的原因等问题作一粗浅探讨，并祈指教。
一
1944年4月17日国民政府正式成立了台湾调查委员会，为光复台湾做准备。至此，国民政府对台湾经济的调查工作正式全面启动，对日本在台湾实行的专卖制度及所办事业的调查也随之展开。1944年8月1日，由台湾调查委员会负责的“台湾税制及专卖法令译竣”；[1](P6)同年12月2日，《日本统治下的台湾专卖事业》编成。[1](P8)在1994年9月编拟的《对于台湾干部训练班之意见》的“分组讲授科目”中，财政组所开设的科目即包括“台湾专卖事业”等内容。[1](P31)1945年3月《台湾接管计划纲要》正式出台。其“财政”部分规定，“接管后对于日本时代之税收及其他收入，除违法病民者应予废止外，其余均暂照旧征收，逐渐整理改善之。专卖事业及国营事业亦同”。[1](P52)可见，台湾光复以前国民政府已经决定，光复之后台湾继续普遍实行专卖制度，并着手为此做了大量准备工作。
然而，就全国范围而言，抗战胜利以后，国民政府在祖国内地省份虽仍旧实行战时专卖政策，但范围已大大缩小，而且专卖权已由中央政府收回直接管理。1946年3月国民政府财政部长俞鸿钧在国民党六届二中全会上所作的财政金融报告指出，“在（抗战）胜利以前，我政府先后管制之物资，品种甚繁，属于本部所主管者，如花纱布之管制，食盐之专卖……现在全已变更过去办法”。[2](P162)当时国民政府《财政收支系统法》第三章“独占及专卖”部分规定，“中央政府为增加国库收入或统制生产消费，得依法律之规定，专卖货物，并得制造之”，“前项专卖为中央独有之权，地方政府不得为之”。[2](P95)但是，光复之后台湾的专卖事业，则由台湾省行政长官公署一手包办。
决定光复之后台湾继续普遍实行专卖制度，主要原因在于，由台湾省行政长官公署独办台省专卖事业，可以大量增加它的财政收入。台湾调查委员会对日据时期台湾的专卖制度进行了广泛细致的调查，也十分熟悉专卖事业在政府财政收入中所占比重。据载，日据时期台湾“所有各类专卖物品，都是由政府低价向人民收买，而用高价卖出，转手之间，把人们应得到的利益轻轻夺去，这么一来，专卖收入，便成了台湾岁入的主要财源”，[1](P108-109)台湾总督府“由专卖而增加的财政收入数目是相当大（平均每年总占岁出额百分之五十左右）”。[1](P109)
通过专卖增加政府财政收入，在光复之后的1946年《台湾省专卖局工作报告（1946年4月—1946年12月）》中表述得相当清楚：“本省专卖制度，施行已久，其特点在以生产销售置于政府统一机构之下，用能营运裕如毫无阻滞，在财政上实有其不可磨灭之贡献，自太平洋战事发生，本省叠遭空袭，各生产工厂损失惨重，殆已陷于停顿状态，光复后，本局接办旧制，除参酌法令及实际情形略予更张外，大体仍因袭成规，力谋恢复，阅时五月，已见成效，各类专卖品之生产数字，已能逐渐上增，循序以进，当不难达成财政上预期之任务，按本年度省预算专卖收入约占省收入百分之三十二，专卖制度之重要性于斯可见”。[3](P532-533)1947年3月28日白崇禧对台湾省参议员发表的训词也坦言：“台省行政经费预算总数为四十亿，专卖及贸易局收入约占二分之一”。[4](P688)当时抗战刚结束，全国各省的重建任务皆十分艰巨，蒋介石正积极准备打内战，因此国民党中央政府没有为台湾的重建投入大量资金。台湾省行政长官公署正是在这样的情况下继续普遍实行专卖制度的。
对于以专卖增加政府财政收入的作法，在台湾光复以前即有许多人士提出异议。1944年7月，台湾调查委员会专门委员周范文提出，“台湾税收苛杂必多……似应全部调整”。[1](P17)1945年8月25日，陈齐昌所作《台湾财政金融之重建问题》对日据时期台湾的专卖制度展开了严厉的批评，并提出，“吾人治理台湾，自不能如日人之以榨取为目的。日人占领时代之税收及其他收入，其合乎公平原则，便利人民者，自应设法予以保留……其他违法病民之税收”，“自应予以废止”。[1](P101-102)同一天欧阳才所作《台湾农业的检讨与将来的发展》也发表了同样的见解：“我们既知日政府由专卖而增加的财政收入数目是相当大（平均每年总占岁出额百分之五十左右），而这些收入都是由台胞身上剥夺而来，在专卖物品中，除盐及洒类外，即全为农产品，换言之，敌人在台湾所施行的经济榨取，实以农业为主要范围，所以受苦最深的也是农民”；[1](P109)“确立新台湾农业政策。无可疑义的，过去敌人在台所施行以‘高压政策’为原则的农业政策自然不能再适用于收复后的台湾……只有这样，才不至于使六百万台胞有所失望”[1](P112)等等。这些意见在当时都未被引起足够的重视。
1945年10月台湾光复以后，新成立的以陈仪为长官的台湾省行政长官公署即设立了专卖局。专卖局内设秘书、会计、查私、统计四室，总务、烟草、酒、火柴、度量衡、樟脑、运输七科。同时在台北、台中、台南、台东、高雄、新竹、花莲、嘉义、屏东、宜南、基隆等十一处设立分局，在澎湖、埔里二处设立办事处。专卖局管辖的工厂有台北烟草工厂、台北酒工厂、南门酒工厂、松山酒工厂、树林酒工厂、板桥酒工厂、番子田工厂、嘉义酒工厂及度量衡所，此外，还有与专卖品生产关系密切之公司如监理印刷公司、监理啤酒公司、监理樟脑油加工公司等十家公司。据《台湾省专卖局工作报告（1946年4月—1946年12月）》，专卖局所设机构及公司的官员及职工共5766人。[3](P535)
总体而言，台湾省行政长官公署专卖局与日据时期台湾总督府专卖局的职能颇为类似。“本局接收后，总局改设七科室，各支局改称分局，出张所改称办事处，除神户一处撤销外，其余分布区域及名称悉仍其旧，各工场改称工厂照常开工”。[3](P533)很明显，两个专卖局所设机构的种类及功能大同小异，仅在名称上有所改动。另外，“前专卖局主管之专卖物品计有盐、樟脑、烟草、鸦片、酒类、汽油、度量衡器、火柴八种。内中除盐系由人民生产归政府收购配给外，其余物品之产制、运销，均由政府统制人民不得私营。本局接收后，鸦片一项奉中央明令禁止。汽油在平时无专卖之必要，已予撤消”。[3](P534-535)换言之，除鸦片因属“违法病民者”被国民政府明令严禁吸食而停止专卖，食盐于1946年4月1日改由盐务管理局统制经营，汽油已无必要专卖以外，其余5类物资仍由专卖局统一生产、销售，民间不得私自经营。
在生产方面，专卖局自接收以后，即着手整顿各家工厂，维修被战争损毁的生产设备，同时多方筹集原料，加足马力生产。樟脑生产方面，“光复前后一度中断，接收后立即恢复，经积极整顿，一面修理厂房机件，一面增加粗制樟脑费，改善脑丁待遇，产量遂逐渐上增”；[3](P536)酒类生产方面，虽有米粮原料缺乏，樽及空瓶等容器回收困难等不利条件，但“经本局不断努力，已能克服，本年（1946年）三月份制酒实绩已达预定数65%，颇有进步现象”；[3](P536)烟草生产方面，“至本年（1946年）三月份生产实绩达100%，其进步情形可以概见”；[3](P537)火柴生产方面，当时虽“原料缺乏及军队驻扎厂房，一时未能恢复”，但经努力，“生产实绩自上年（1945年）十一月至本年三月共为七二一木箱”；[3](P537)度量衡器生产方面，“为供应民间需要起见，已先行制定各种常用度量衡器标准式样数种，交台湾精机株式会社按图制造”，[3](P537)等等。
在销售方面，专卖局改变了以往配销分为“卖捌人”（即承销商）与“小卖人”（即零售商）两级的作法，于1946年1月废除“卖捌人”制度，将原有“卖捌”区域之零售商（即“小卖人”）三家以上者合并组织为联合配销会，并选举董监事主办该区域之配销事务。作出这一变更的原因在于，以前“专卖机关以货品批售卖捌人，再由卖捌人分售小卖人，卖捌人一举手间获利甚厚，殊不合理”，[3](P537)变更以后，专卖机关实际上直接与“小卖人”打交道，以前“卖捌人”的利润则直接成为专卖局的收入。这与政府实施专卖制度的目的是完全一致的。
在缉私方面，专卖局成立以后即“奉准于总局设置查缉室，负责指挥所属各分局之查缉工作”，“本局对于违反专卖法令物品之取缔，向以警察为中心，而与本局所属各分局之查缉人员密切联系，配合执行”。[3](P538)为了处理当时民间尚存的一些专卖物资，专卖局于1946年1月制定了“私货登记封存办法”与“登记封存物品处理办法”，规定“凡商人持有私货，应于一月二十日以前向各分局申请登记，以凭核价收购”。[3](P538)换言之，无论以往合法的承销商与零售商，还是当时确实私制、私运、私售专卖品者，必须于1946年1月20日以前，将所存的专卖品卖给所在专卖分局，而后再由专卖局配售给各联合配销会。同时，针对“内地商人每借口已完成统税，向本省输入专卖品”的现象，专卖局规定，“在货物起岸前，如商人申请收购或运往指定仓库者，准予依照成本核价收购。如违反上项规定，经查获者，始予没收”。[3](P523-524)
总之，专卖局自成立后，虽“接办于凋敝之余，负荷重巨”，但“悉力以赴，用竟事功”，[3](P539)很快便达到了增加台省财政收入之目的。据统计，1946年专卖局收入733937000元。[3](P539)1947年台湾省财政厅《台湾省民国三十六年度地方岁入岁出总概算编制说明》显示，“专卖收入：本年度……参酌物价趋势较去年增列二亿六千余万元”。[3](P359)从中可以看出，专卖事业在不断扩大，政府在增收方面对它也提出了更高的要求。
二
虽然台湾省行政长官公署通过专卖制度较为成功地增加了财政收入，但是专卖制度实行不久，即引起台湾民众的普遍反感。1946年1月16日，国民党中执会为行政院抄送了一份《台湾现状报告书》，云：“自日寇投降，台湾得以收复后，台胞欢喜情绪特别深刻，感谢祖国再造之恩，尤为热切，故拥护政府无微不至。最近热情渐转冷淡，由热烈欢迎而冷眼旁观，此间变化，值得祖国注意，设法补救，以免贻患将来”。[5](P668-669)此时台湾光复不逾三月。短短3个月，民众对政府何以“热情渐转冷淡，由热烈欢迎而冷眼旁观”？《台湾现状报告书》总结了多方面的原因。其中在第四点，即“取消战时统制法令，废除中间剥削机构，奖励产业自治，恢复生产，以苏民困”中，对台湾现行的贸易和专卖制度提出了批评：“查日人统制素称严密，尚且留台胞有经商余地，俾得谋生，而我政府在台措施反不顾及人民福利，连日人留予以台胞谋生之商业亦剥夺净尽，此使台胞感觉祖国之剥削有甚于日寇，而动摇其对祖国之信心，实得不偿失”。[5](P670)
综观台湾光复初期专卖制度实际执行的情况，台湾民众对它表示强烈反感的原因，主要有以下几点：
其一，专卖制度对光复后台湾人民盼望能够“从此恢复自由，与内地人民同享康乐”的心态缺乏足够的关照，反而造成了与民争利的事实，加重了台湾人民的负担。
如前所述，台湾省行政长官公署专卖制度与日据时期专卖制度有很大的延续性。设立专卖局的根本目的是为了增加政府财政收入。专卖局之所以能够迅速达成这一目的，其秘诀在于它手中的特权，即对各专卖品的生产原料如樟脑、粮食、烟叶、木材等的收购价格压得远比市价低，而成品的配售价格则比民间制造的高出许多，同时人民仅有的生产原料不准私自销售，更不准私自制造成专卖产品销售。在原料与产品这样强制性的一来一去中，专卖局只能是获利，民众只能是被剥夺。正如1947年3月4日扬风的《台湾归来》所言，“日本人用吸取台湾民众膏血的经济机构和方式，是专卖局和专卖制度，所有台湾的特产品和若干生活用品，都统由专卖局经营包办，这是一项压抑民众自由经济商业的办法。这种办法日本收到了很大的成效。在这专卖经济制度下的台湾民众，大半变成了赤贫，很自然的变成了驯服的日本人的雇佣劳动，只有依赖着日本人的工厂或公司才能生活，也只有靠着专卖局才能分配到少数生活用品。陈仪接受台湾时也接用了日本人的衣钵，袭用了这个制度”，[1](P338-339)“专卖局专管省内的烟、酒、火柴及其他生活用品的专卖，这些东西民间是不能制造的，也不能买卖，就是省外运来的烟、酒、火柴吧，也要经过专卖局的转手，才能买卖，否则就算报了关，纳了税，也依然被目为私货，被检查没收的”；“专卖局（和贸易局），就像两只牢固的铁钳，紧钳住台湾民众的喉管，连喘息的机会也没有，又像两只吸血管，在拼命的吸取压榨台湾民众快干枯的血”。[1](P339)
显然，专卖制度与台湾民众的期望严重背离。由于受尽了日本帝国主义50年的奴役，台湾民众形成了一种较为特殊的心理，即对日本帝国主义、对殖民地统治怀有一种本能的反感与厌恶，以及由于得不到祖国关心，长期处于呼救无援的境地而产生的孤寂和失落感。也正是由于这种心理积淀，光复后台胞对祖国大陆又怀有一种极为敏感的心理。他们不但要形式上青天白日旗在台湾上空飘扬，而且盼望与祖国内地省份、内地人民实实在在的平等、公正。他们的共同心理是盼望“从此恢复自由，与内地人民同享康乐”。[6](P71)若台湾与大陆稍有一点不一样或不平等，台湾民众都可能敏感地认为这是祖国对他们的歧视，是日本帝国主义政策的继续，进而认为他们所获得的解放、自由是打了折扣的。包括专卖制度在内，光复初期国民政府在台湾执行的许多政策如行政长官公署制、用人政策、对日俘日侨的处理措施等，与祖国大陆不是稍有不同，而是大相径庭，它们或勾起了台湾民众伤心的回忆，或造成了事实上的不平等。[7]因而台湾民众普遍抱怨中央“不予以平等待遇”，抱怨“日本人用甚样方式和手段来统治台湾的，陈仪也一手袭用了过来。名义上台湾是解放了，但加在台湾民众身上的这副政治的镣铐和经济的束缚，并没有得到解放，只不过台湾由日本主人换成了中国主人，民众依然是被压制的奴隶”。[6](P114)具体到专卖制度，台湾民众都清楚：“全国各省均不实行专卖。惟台湾之烟酒火柴等日用消耗品实行专卖，使台胞增加例外负担”。[3](P590-591)，因此，“台胞之政治希望，极为简单，即要求中央政府能以平等待遇台省人民，凡今日中国各省所无的行政长官制度及统制专卖，台湾不能独有”。[5](P841)1947年4月16日国民党监察院闽台监察使杨亮功和监察委员何汉文呈国民政府监察院《关于台湾“二·二八”事件调查报告及善后办法建议案》也坦言：专卖制度“已与中央统税政策有不合之处，而其人事之配置不健全，发生种种使人民不能满意之现象”。[5](P902)
其二，专卖局出品的专卖物资质量低劣，给民众生活造成不便。
由于专卖品的生产与销售全部由专卖局独自承揽，民间对这类物资的需求只能由专卖局一家来满足。然而，据载，“其专卖货物，品质既劣，价格其昂，又无充分出品以应市面之需求”，[5](P902)“该局出品极坏，如纸烟则霉辣不能入口，酒则清淡如水，一般人皆不愿吸食”，[6](P147)专卖局自己也承认，“专卖品品质方面之提高，不能按照预定计划实施”。[3](P542)1947年3月25日张琴在《台湾真相》中，真实地记述了这样一件事情：“（海军）桂永清司令前往台北遇到长官公署科长二人，皆食美国烟，桂问他：‘你们何以不吸专卖局纸烟呢？’答道：‘那种纸烟拿来做戒烟药品是可以的，吸食则不可以。’桂从衣袋中取出一包纸烟，反驳他们说：‘这就是专卖局的出品，真正是价廉物美，你们看，不好在什么地方？’该二科长看了一下，笑着说：‘不错，这是专卖局出品，但是这种纸烟是为长官特制的，作为长官招待贵宾之用，而且以此欺骗长官。至于卖的纸烟则不是这样了。’于是桂司令才恍然大悟。”[6](P147)足见当时专卖产品的质量是何等低劣，同时，专卖局瞒上欺下的行径也可窥一斑。
在这5种专卖品中，除樟脑主供外销以外，其余均属与民众生活息息相关的日用品。台湾盛产木材、米粮、烟草等原料，民间制作酒类、香烟、火柴等日用品的技艺本身已较为成熟，但台湾省行政长官公署通过政府权力完全控制了这些物资的生产与销售，民间自产、自销、自用这几种日用品被严令禁止，专卖局在实际运行中却不能以质量合格的产品满足民众的需求，而只能提供霉辣不能入口的纸烟，清淡如水的酒类，一些人被迫使用其他代用品以满足需求。另一方面，专卖物资的价格上涨极快。如台北市1946年1月十枝装香蕉牌纸烟每盒4台币，1947年2月则上涨为8台币。[5](P674)这虽有物价普遍上涨的因素，但专卖品的定价是在无竞争的前提下制定的，它本身包含了超额利润。民众对专卖局这些做法深表不满。正如《台湾真相》所云，“既要专卖，又以劣品害人，所以专卖局在台湾是无人不骂，无人不恨”。[6](P147)
其三，专卖局在缉私方面未从大处着眼，而处处与小商为难，结果大宗走私未能遏制，小商业者的生活则愈益艰难。
如前所述，专卖局在缉私方面制定了许多查缉办法，如“私货登记封存办法”和“登记封存物品处理办法”，但是，这些办法未能从根本上遏制大宗走私的发生。而且，“走私的并不一定是商人，各报既大登武装走私消息，其实官吏也在走私”。[6](P145-146)例如，1947年1月花莲县政府动用4艘汽船走私，这4艘走私船被当地人民发现后，一艘被花莲县民众扣留，一艘开往上海逃逸，一艘逃往日本被盟军扣留，一艘逃往高雄被海关扣留。“此案发生后，轰动全台”，但事后首犯花莲县县长张文成“不但未撤职，且官运正红”。[6](P146)专卖局未能采取有力措施遏制这类大宗走私案的发生，它自己亦承认，这些查缉走私的办法自“施行以来，各地私制，私运，私售之风不特未见减少，抑且变本加厉”。[3](P538)
与此同时，专卖局却将主要精力置于稽查小商小贩。自从专卖局废除“卖捌人”制度后，“小卖人”的利润较以往也下降许多。加之由于专卖品质量低劣，致使许多“小卖人”纷纷破产，被迫放弃合法的专卖品零售业。“台湾在日人时代，虽然烟酒是专卖，但是私人小规模的经营并未废止”；然而，“胜利后台湾长官公署，则完全废止私人经营，即台人向日所存的烟酒也不准私卖了，必须到专卖局去登记，把旧的牌号上重贴台湾专卖局出品字样始准出售。不仅取费过重，且须加上额外需索，手续尤其麻烦。此项旧货售完后，各店家以及小贩须向专卖局领购烟酒”；[6](P147)而且，“烟、酒、印刷大半是小有产者所经营，靠此业吃饭的人数最多。政府这样一统制，千万人的饭碗，完全打得粉碎了”。[6](P148)失去了正当生活来源的小商业者，被迫暗地从事专卖局明令禁止的私制、私运、私售专卖品。他们成为专卖局缉私的主要目标。杨亮功、何汉文《关于台湾“二·二八”事件调查报告及善后办法建议案》坦言，“因专卖局之统制，且使一般小本商人无法生存”，[5](P894-895)“在缉私方面，未能从大处着眼，而与小贩为难，以致私货依然横流，小民怨恨”。[5](P902)
1947年2月27日，台湾专卖局缉私人员和警察在台北市南京西路“天马茶坊”附近查缉私烟时，蛮横地将女烟贩林江迈打得头破血流，并且打死围观群从陈文溪。此成为“二·二八”事件的导火索。在“二·二八”事件中，专卖制度和专卖局成为台湾民众宣泄愤怒的主要对象之一。“取消台湾特有之专卖”，[3](P595)“撤销不合理之各种经济统制”，[3](P593)“撤销专卖局”[5](P884)等遂成为“二·二八”事件中民众的一个主要呼声。为了尽快平息民愤，杨亮功、何汉文《关于台湾“二·二八”事件调查报告及善后办法建议案》向国民政府建言，台湾专卖局“以此种种之缺点，自难求其继续存在”。[5](P902)国民政府采纳了这一建议。终于，1947年5月26日专卖局被改组为烟酒公卖局，度量衡器不再专卖，樟脑公司移交建设厅管辖，火柴公司开放民营。
总之，光复后台湾省行政长官公署实行专卖制度关注的主要是如何增加政府财政收入，而没有关照好这一时期广大台胞的心态与利益，结果造成台湾民众的普遍反感。这正是专卖制度在光复后的台湾仅存在了不到两年时间的原因所在。
收稿日期：2001-11-05