制度创新：统筹城乡协调发展的关键，本文主要内容关键词为：协调发展论文,城乡论文,制度创新论文,关键论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F120.3文献标识码：A文章编号：1003—0751（2004）06—0028—05
人们一般把促进发展，增加收益的变革称之为制度创新。兰德·戴维斯和道格拉斯·诺斯把所谓制度创新表述为，能够使制度创新者获得追加或额外利益的对现有制度的变革。如果没有强烈的外在冲击，制度在相当时期中是稳定的。但像技术一样，如果社会要发展，制度也必须变革。经历了新中国50多年的发展，特别是改革开放20多年经济的高速增长，中国到了需要通盘考虑调整城乡经济社会关系的阶段。从城乡二元结构带来的一系列经济和社会矛盾来看，中国社会向城乡交融的一体化方向发展的前提和条件都已经成熟。因此，正视中国经济社会中客观存在的二元结构，并通过统筹的方式协调和处理城乡关系，解决新时期的农业、农村和农民问题，是新世纪发展中，作为农业大国应有的、正确的战略选择。
城乡统筹是个新的发展理念，说到底就是在新的发展时期，城市与农村、工业与农业之间要协调发展，共同进步。要通过改变二元经济社会结构，在市场经济体制下实现城乡社会一体化发展。对城乡统筹的结构转换和相关问题的分析表明，要实现城乡平等、和谐发展，必须触动传统经济社会的体制根基，大胆进行制度创新，要按照我国的国情，根据不同时期的社会发展特征，做出相应的制度安排。
从城乡差别看统筹发展的必要性和紧迫性
新中国成立后，为了加速工业化进程，我国实行的是排斥市场经济的重工轻农的工业化发展战略，通过计划经济的高度集中使资源配置到工业和城市，形成了“城乡差距发展战略”、城乡分割的“二元经济结构”和“以农补工”、“以乡养城”的国民收入分配格局。随着农业的积累不断向工业流入，工业逐渐成为国民经济的主导部门，农业部门的相对收入低于非农部门，工农收入差距扩大，农民成为相对贫困的社会阶层。改革开放之后，“三农”问题虽然受到全国上下的重视，但由于旧体制和政策壁垒的极大惯性，偏向工业和城市的经济社会政策并没有得到及时和完全的矫正，国民收入分配再分配仍在向工业和城市倾斜。
从以下“十大差别”的分析中可以看出，二元经济结构非但没有得到破解，反而进一步得到固化，城乡之间、城乡居民之间的差距仍不断扩大。1.“工农产品价格剪刀差”。计划经济时代，我国工农产品价格剪刀差累计达6000亿——8000亿元，目前每年仍高达1000多亿元。
2.“财政税收对农业的收支差”。农业各税和乡镇企业税金由1978年的54亿元增加到2001年的2594亿元，年均增长20.3％；1978年国家财政用于农业的支出占总财政支出的13.4％，1990年降为10％，到2001年仅为8％。财政支农支出占GDP的比重也由1980年的3.3％下降为2000年的1.4％。
3.“农村金融存贷差”。1995年以来，农业和乡镇企业从国家银行系统获得贷款额度一直呈下降趋势，最高的年份也没超过17％。20多年来，农村通过金融渠道净流出资金高达8000亿—10000亿元。农村资金大量外流的渠道主要是邮政储蓄和商业银行。1997年末，农村邮政储蓄存款余额为1710.6亿元，2002年末为4421.4亿元。邮政储蓄在农村只存不贷，吸收的存款全部存入人民银行。到2002年末，农业和乡镇企业占所有金融机构贷款余额的比例只有5.24％，且有一部分投向了效益直接的工商业，农业发展资金十分短缺。
4.“土地征用与出让价格差”。1987—2001年，全国非农建设占用耕地3394.4万亩，其中70％是征地，不包括违法、非法用地。2000—2003年，全国16个省市共征地246.9万亩，失地农民达236万人，据此推算，目前全国至少有4000万农民失去土地。近十多年来，城市通过征用土地“补偿少”与出让土地“价格高”，拿走土地差价约在2万亿元以上，直接损害了农民的切身利益，使之更加贫困化和边缘化。
5.“城乡居民就业差”，据中国统计年鉴的资料，到2003年底，全国城镇登记失业人数为800万人，城镇登记失业率为4.3％，而我国农村人口8亿多，占总人口的64％，农村劳动力近5亿，富余劳动力大约在1.5—2亿之间，且每年约新增加1000万人。大量剩余劳动力的存在，是农民收入低的重要原因。
6.“城乡居民国民待遇差”。农民在户籍、就业、教育、社保等方面与城镇居民的差距有目共睹。据估计，目前，包括政府部门和企业在内的各种业主单位，仅欠农民工工资一项就在3000亿元左右。农民工已成为城镇中最缺乏保障的弱势群体。
7.“城镇化与工业化水平差”。到2002年，我国第二产业增加值占GDP的比重达到51.8％，而城镇化率仅为39.1％，城镇化滞后于工业化10个百分点以上，而世界公认的合理范围在1.4：1—2.5：1之间，体制和政策壁垒阻滞了由工业化带来的城市化水平的提高，强化了城乡二元经济社会结构。
8.“市民、农民收入差”。2003年，全国农民人均纯收入2622元，扣除物价因素，实际增长4.3％，城镇居民人均可支配收入为8100元左右，表面上看，城乡居民收入差距为3：1，实际上，在农民2622元收入中需扣除40％左右的实物收入，再扣除30％左右用于简单的维持再生产的费用，农民实际可用消费的货币极为有限，加之城镇居民除工资、劳务等现金收入外，还享受住房、教育、卫生、社会保障等隐性福利，城乡居民收入差距比可能超过6：1。
9.“市民、农民收入增长差”。1997—2003年，全国农民人均纯收入只增长了695.9元，不及城镇居民人均收入增长量的1/5，年均增长速度不及城镇居民的一半，这其中，平均数往往还掩盖着个体之间的巨大差距。据国家统计局抽样调查，2000—2002年，增收农户只占总农户的56.4％，全国农村有3000多万人尚未解决温饱问题，近6000万人处于低水平、不稳定的温饱状态。
10.“社会政治参与权差异”。在全国人大代表中，农村平均96万人中产生1名，而城市平均26万人中产生1名，城市是农村的近3.7倍。工人有工会，农民是中国最大的社会群体，但全国没有一个统一的组织代表农民利益。
城乡差距的扩大、“三农”问题的形成和恶化，已经影响到中国改革发展稳定的大局。统筹城乡发展不仅是扩大内需、促进经济增长的需要，同时也是缩小城乡差距、解决“三农”问题的需要，更是建立公平竞争的全国统一市场经济体系、全面建设小康社会的需要。
制度创新：实现城乡协调发展的关键
一般看来，城乡差距的扩大、“三农”问题的形成和恶化，都与“城市偏向”的发展战略有很大关系，所以许多学者认为放弃“城市偏向”的发展战略，是解决“三农”问题，统筹城乡发展的关键。其实，现实绝非如此简单，要实现统筹城乡发展的目标，必须从消除城乡分割的体制入手。制度创新才是关键。
第一，这是制度的根本性特点所决定的。发展战略是一个国家、一个组织或群体为达到某一发展目标而制订的带有全局性的发展规划，体现其发展思路和发展方向，具有阶段性和不确定性的特点，常常由于领导者发展思路的变化而变化。制度则与发展战略根本不同，制度更多地表现出稳定性和根本性的特征。在计划经济体制下，我们采取了优先发展工业的“城乡差距发展战略”，自上而下的推进城市和工业的发展是必要的，同时也达到了预期的目标。目前我国已基本建立社会主义市场经济体制，仅仅依靠调整发展战略不可能实现城乡协调发展的目标。充满活力的市场经济对制度创新的需求要远远大于对发展思路调整的需求。
第二，这是由中国所处的发展阶段特征所决定的。统筹城乡经济社会发展的实质是处理好工业化进程中的城乡关系。从全球范围观察，人类经济社会的发展史，其实就是国民经济发展中工业与农业两大产业的结构变动史。工农两大部门通过资源配置和产品供求形成的结构转换过程，推动了经济社会的不断发展。霍利斯·钱纳利和莫尔塞斯·塞尔昆将工业化过程归纳为依靠农业积累建立工业化基础的工业化初期阶段、工农业协调发展的工业化中期阶段以及工业支持农业发展的工业化实现阶段。不同的阶段决定其经济运行的阶段性特征。目前中国已进入了工业化的中期阶段，大约处于工业化中期的第一阶段。一般而言，工业化中期阶段是二元经济结构向一元经济结构转换过渡，工农、城乡关系开始改善最重要的阶段，这个阶段具有统筹城乡经济社会发展的前提和条件。工业化进入中期阶段后，国民经济的主导产业由农业转变为非农产业，国民经济增长的动力机制主要来自于非农产业，这是世界各国经济发展的普遍规律。这一时期阶段性基本特征是农业不再为工业发展提供利润，工业将依靠自身的积累实现增长。刘易斯认为，随着农业完成工业化积累的转折点出现，经济的二元结构特征萎缩，农业应成为接受“补助”，而不是受“挤压”的部门。换言之，一旦农业利润不再作为积累流向工业部门时，农业就获得了利用自身积累来寻求与工业平等发展的机会与权利。因此，与工业化发展的阶段性特征相适应，如何确保农业积累不再为工业发展所吸取，农业与非农产业平等发展，统筹城乡经济社会发展就成为最重要的理念。
第三，这是解决中国工业化进程中一系列问题的客观要求。农村居民收入偏低且增长缓慢问题，是现阶段城乡统筹发展要解决的最重要的问题之一，在很大程度上已成为现阶段中国二元经济社会结构诸多矛盾的集中体现。要缩小中国城乡居民的收入差距，按照城乡统筹的思路，从国际经验出发，就是要有战略性的长期政策，并辅之于不断的制度创新。其一，要针对现阶段农村基本经济制度设计和安排中的矛盾，继续完善农村土地承包制度，根据农村双层经营体制发展的需要，建立产权多元化和依法流转的农村土地制度；其二，实现城乡就业制度创新，建立城乡统一的劳动力市场，推动农民大规模转移，努力降低产业结构和就业结构之间的偏差；其三，通过实施多元化的城镇化发展战略，增加农民就业，刺激农产品消费，增加农民收入，实现城乡结构的良性转换；其四，通过不断调整国民经济分配格局，建立国家对农业的支持保护体系，创造增加农民收入、缩小城乡居民收入差距的外部环境。总之，要通过制度创新，解除对农民的一系列体制约束，解放农村生产力，努力构建农民收入持续稳定的增长机制，确保城乡统筹目标的实现。
新时期城乡统筹发展的制度创新，就是要从国家现代化建设和发展稳定的大局需要出发，通过一系列正式和非正式的制度安排，致力于经济总量在长时期内持续稳定增长以及在新形势下的城乡一体化发展。要着眼于解决制约农村和农业发展、农民增收的体制性和结构性矛盾，彻底改革传统经济社会体制下形成的城乡分离的各种制度。同时，实行城乡协调发展战略，以增加农民收入为中心，采取从非均衡到均衡发展的战略部署，在促进农村富余劳动力转移，提高城镇化水平和调整国民经济分配格局，给农民平等发展机会和国民待遇等方面取得重大突破。
加快六大制度创新，实现城乡协调发展
二元经济社会结构向一元经济社会结构演变，既是生产力发展的过程，更是制度规则不断调整的结果。城乡统筹的制度创新作为一种自觉的社会改革举措，大量正式和非正式的制度安排，以新的制度规范促进经济发展，创造城乡统筹的良好氛围，可以催生和促进城乡关系的良性循环，构建一元化的城乡经济社会秩序。
1.实现城乡人口管理制度创新
根据刘易斯的二元经济理论，发展中国家城乡二元经济向一元经济转化的通道可以随着农村剩余劳动力源源不断地向城市转移来完成，但在我国却被户籍制度无情切断。人口自由迁徙是经济和社会快速发展的重要推动力量。未来一个时期是我国经济迅速崛起时期，也是人口大迁徙、布局大调整的时期。顺应人口流动趋势，必须尽快修订宪法和有关法律，制定《人口自由迁徙法》，赋予公民自由迁徙权，建立城乡统一的户籍制度，使城市户口与农村户口所承载的权益一致起来。按照国际惯例，建立城乡统一的以身份证管理为核心的人口流动制度，使户籍登记能够准确反映公民的居住和职业状况。随着人口流动情况的变化，统一城乡人口生育政策，这是从根本上解决农村人口过多、农民过多的必要对策，也是提高国民素质的长远战略举措。
2.实现城乡就业制度创新
农村劳动力无限供给，既是发展中大国二元经济社会结构形成的基本原因，也是实现城乡统筹发展的最大障碍。目前农民收入增长主要来自非农产业，农村居民收入偏低及与城市居民收入差距不断扩大的事实背后的深层问题，主要是就业问题。从长远来看，解决“三农”问题的根本途径，是将大量农业剩余劳动力转向非农产业和城市，实现这个目标要统筹城乡劳动力就业市场，关键是要消除劳动力转移过程中的制度限制因素。为此，应尽快打破城乡、地区就业壁垒，建立跨地区、跨城乡的统一劳动力市场，制定平等的劳动行业进入制度，实行公平的就业政策，保障所有劳动者的合法权益，积极完善政府的疏导和调控功能。通过制度创新，使农民顺利转移，实现真正意义上的劳动力就业城乡统筹。
3.实现城乡产权制度创新
我国目前的城乡产权制度是不统一的，如城乡土地产权制度、住房产权制度、资金产权制度都不一致。城市土地属于国有，农村土地属于农村集体所有；城市公有和混合所有住房多，农村则以私房为主；市民的资金所有权能得到较好的保护，而农民的资金所有权常常受到侵犯。城乡不统一的产权制度使城乡之间的劳动力转移面临巨大障碍，使城乡之间的生产要素优化配置难以顺利进行。因此要逐步建立城乡统一的产权制度。就当前来看，迫切需要地权制度创新。我国已经颁布了《土地管理法》、《农村土地承包法》等关于土地的法律。但在制度设计上，实行的是农村与城市、农业与工业用地分别治理，没有形成城乡统一协调的土地市场。农民集体所有的土地不能进入工业和城市土地市场。国家工业化、城市化过程严重侵蚀了农民土地利益。这是城市出现“失地农民”和“城中村”问题的制度根源。有必要启动新一轮土地制度革命，使农民集体所有的土地物权化、股权化。要借鉴国际经验，制定符合市场经济要求的《土地公平交易法》，从法律上支持农民集体所有的土地按照市场效益原则自由流动，保障农民从工业化、城市化中得到的合理经济利益。将城乡土地尽可能统一明晰到自然人和企业法人身上，政府只控制必要的土地。要按照与市民同样的标准对农民的资金所有权进行保护，绝不允许各部门在国家法律规定之外随意侵犯农民的资金所有权。
4.实现城乡财税金融制度创新
我国在城乡分割制度和计划经济体制下，对农村和城市采取了不同的财税金融制度。农村的金融机构基本上是城市金融机构的下属和派出机构，不具有独立性，农村金融资金大部分被转移到城市等。这种城乡不统一的财税金融制度，使农民承担了过多的负担和责任，而没有享受到应有的权益，扩大了城乡差距。因此，统筹城乡发展，必须建立城乡统一的财税金融制度，形成城乡统筹的财政和信用机制，鼓励农村金融创新。如统一城乡税制，统一城乡居民的非税负担，使城乡的财政支出与其人口比例大致相适应，建议尽快取消农业税、农业特产税。取消两税后，城乡统一征收个人所得税。从我国农业经营规模小、经营方式灵活的特点出发，挖掘利用传统信用文化，加快金融工具和制度创新，建立具有中国农村特色的金融体系。国家通过增加贴息等措施，鼓励金融机构向农民和农业生产经营组织的农业生产经营活动提供贷款。适时制定具有中国特色的《农村信贷法》，为农业和农村经济长期繁荣提供有力的金融支持。
5.实现乡镇政府管理制度创新
目前中国有3.9万个乡镇政府，每个乡镇一级政府需要农民出钱养活的干部（包括教师）就达1200人，许多乡镇的各类机构多达二三十个，这极大地增加了农民负担，因此乡镇政府管理制度创新势在必行。必须尽快清理现行的法律法规，废除强加在乡镇的不合理义务，重新构筑适应市场经济发展的乡镇治理机制。其基本目标是乡镇合并、机构重组、理顺关系。重点是政府职能转变。可以考虑撤消乡镇政府，建立乡镇公署，以恢复农村自治。精简机构，乡镇的“七所八站”，有的应予撤消，如人大办、工业办、劳动所、交管站等；有的应改由乡公所自治管理，如农技站、水利站、林政所、渔政所、环保所等；有的交由县管理，如司法所、派出所、检察室、土管所、电管所、计生办、畜牧检疫站等。农村教育则由县政府直接负责。尽快制定专门的《乡镇组织法》，减少乡镇管理事项，简化乡镇机构设置，规范乡镇政府行为。关键是在制度设计上，减少乡镇政府管理事项，切实按照市场经济的要求，把职能转向服务与协调，通过制度安排使行政权力与利益彻底脱钩。
6.实现公共品供给制度创新
中国已进入工业化的中期阶段，根据国际经验，此阶段从国民经济发展格局来看，应当是工农业相对平衡增长、工农业协调发展阶段，是开始城乡统筹经济社会发展的最佳时期；从国民经济分配格局来看，应当是工业开始反哺农业，国民经济初次分配和再次分配向农业、农村和农民倾斜阶段。因此，城乡统筹经济社会发展，最根本的是要调整国民经济的发展和分配格局，给农民平等的发展机会和国民待遇。一方面要做大蛋糕，创造条件增加国民经济总量和可支配财力，加大对农业和农村的支持力度；另一方面要通过加大转移支付力度，加强农村基础设施建设，增加农村教育投入，增强农业和农村发展的内在性动力。
长期以来我国农村公共产品供给滞后。在水、电、路、通讯、学校、医院、图书馆等公共物品的供给和基础设施建设上，实施的是城乡分割的二元结构政策，城市由国家提供，农村则主要靠农民自行解决，部分由国家予以补助。农民不能享受与城市居民平等的发展机会和国民待遇。目前，我国医疗、养老、住房、劳动保护等福利保障待遇基本上只施惠于市民，国家对农村的教育投资大大少于对城市的教育投资，很多地方的农村教育主要靠农民集资。新修订的《农业法》已经明确国家从科技推广、教育培训、市场信息、检疫检验、乡村道路、农村能源和电网、农产品仓储和流通等方面扶持农业生产；在农村依法实施义务教育，并保障义务教育经费。这些无疑是必要的和非常重要的。但是、农民的失业、疾病、养老以及残疾等社会保障问题，是农村最基本的公共产品，急需增加供给。因此，要通过建立城乡统一的教育和医疗卫生制度，消除在城乡分割制度下农村劳动力在获得教育、技能培训、健康与营养等人力资本投资方面与城市劳动力存在的巨大差别。社会保障作为保证社会经济安全运行的公共措施，是典型的公共产品，应该由政府向全体公民提供平等的社会保障服务，从而减少贫困，最大限度地实现收入分配公平的目标。当然，由于目前国家财力不足，不可能在全国范围内为农民提供全面、高标准的社会保障待遇，但必须通过制度创新，在政策导向上坚持城乡一体化，逐步改变重城市、轻农村的社会保障政策，缩小城乡差别。
城乡二元经济社会结构的形成，是长期实行“一国两策、城乡分治”的制度、体制、政策所造成的，改变城乡二元经济社会格局，应进行一场制度变革和体制创新。统筹城乡经济社会发展，作为新时期中国处理城乡关系的战略决策和重大创新，为制度创新提供了难得的历史机遇。我们应该抓住机遇，大胆进行制度创新，通过改变二元经济社会结构，实现城乡社会一体化发展。
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