论制衡政治制度的民主构建，本文主要内容关键词为：政治制度论文,民主论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
人类历史反复证明：公众之间的利益矛盾是客观的，复杂的，不同的社会和自然条件只能使公众之间的利益矛盾的表现方式不同，而不能一劳永逸地消除这一矛盾本身。当然，一般情况下，公众在利益上的相互依赖能够约束各方的利益冲突并通过协商友好地解决矛盾，达到和谐相处。但当出现异常尖锐的利益冲突时，人们所能寻求的以较低成本解决问题的方法，显然是由第三者以居间的身份予以协调。政治便是已经现实地存在并且发挥着这一作用的第三者。所以，居间协调公众之间的矛盾是政治存在并发挥作用的主要原因。
可是，由于政治权力操作者个人利益的始终存在，使权力的运作总是偏离它存在的理由而出现滥用（腐败不过是权力滥用的极端表现）。因此，人们总是寻求着约束政治权力运行的手段。制衡的政治制度正是人们到目前为止寻求的防治权力滥用最有效的手段和制度安排。但是，纵观人类的政治史我们发现，尽管这一制度具有防治权力滥用的功能，但它的实践确立，却需要严格的政治条件和基础。本文力图通过对制衡政治制度设置的政治条件和基础进行理性分析，以求得人们对我国政治体制改革的现状及趋势有一个客观的科学的认识和把握。
一、存在于制衡政治制度中的理论难题
我们知道，政治要能够发挥居间协调公众之间矛盾的作用，离不开能动力量的操作，而这种能动力量在社会中除了人来提供，不可能有另外的主体承担。因此，政治及政治权力要由人来运作是一个既定的永恒的话题。然而，任何个人都是社会中的一个成员，作为一个成员，他与其他社会成员一样具有自己的个人利益，并要通过其他社会成员实现自己的利益。结果，当一定的社会成员操作政治、协调公众矛盾和管理社会生活时：（1）他存在个人利益，（2）他需要以政治职责的履行追求和实现自己的利益，（3 ）公众必须承认他通过政治职责履行追求和实现自己的利益。于是，政治不仅具有协调公众利益矛盾的功能，而且具有实现政治操作者个人利益的功能。这里，我们可以把前者叫做政治的公共性，把后者叫做政治的私人性。所以，从政治学的一般角度讲，存在于政治中的私人性不仅是客观的，而且是不能消除的；并且在实践上，这种公共性与私人性都是通过政治权力的运作表现和实现的。
然而，正是存在于政治中的这种私人性，构成了政治及政治权力在运行中侵犯公众利益的最后原因。由于政治的公共性与私人性的同时存在，决定了一定的社会成员操作国家的政治权力后，其运用政治权力服务于公众的利益和追求个人的利益都具有可能性。而且，这两种功能通常都是在政治权力的运作中同时表现的。可是，当政治权力的操作者运用其权力主要或完全追求自己的利益时，政治的私人功能则会充分表现，政治权力操作者的个人利益就会扩大，相应公众利益就会受到政治的侵犯。这时，政治权力的滥用则不可避免。
那么，如何预防政治权力的滥用而确保政治权力公共功能的充分发挥呢？显然，我们不能采取消除存在于政治中的私人性的办法来确保政治公共功能的充分发挥。我们不可能追求没有个人利益的社会成员来操作政治和政治权力，也不可能采取放弃政治的办法消除存在于政治中的私人性。如果那样，政治的私人性没有了，但政治的公共性也没有了，相应政治及政治的作用也就不存在了。事实证明，没有政治的社会是一种没有政府治理的社会。在那种状态下，人类的冲突会折磨得人们无法正常生存和发展。因此，在政治必须存在的社会状态下，我们只能在认可政治的私人性的前题下，追求政治的公共功能充分发挥。可是，存在私人性，政治权力的滥用就会存在，因此，要预防权力的滥用只能是约束权力的私人性，而不是消灭政治的私人性。在此，经验给人们提供的约束手段主要是两类：（1 ）在确定政治权力操作者合理的个人利益的前提下，通过政治道德的修养，使政治权力操作者自我抑制其个人利益。（2）通过外在的力量抑制政治权力滥用以限制权力私人性的膨胀。 就第一点而言，人类的政治史告诉我们，它在约束政治权力操作者的私人性方面其作用是十分苍白的。因此，到目前为止，人们所采用的主要手段是通过外在的力量抑制权力的私利性运作，其中监督、法律、舆论都是限制政治权力私利性运作的主要外在手段。
但是，当我们分析这些手段时，我们发现相比于强大的政治及政治权力，它们的力量总是要弱小得多，而且它们无不受到政治权力本身的左右、支配。因此，尽管它们具有约束和限制政治权力滥用的能力，但它们难以强有力地约束和限制权力的滥用，相应难以真正确保政治权力的公正运行，所以历史上这些外在手段没有从根本上限制住政治权力的滥用。正因如此，当政治权力的私人性日益膨胀而引起权力的普遍滥用并导致权力对公众的利益恣意侵犯时，公众只能通过暂时的团结以更强大的力量强制剥夺政治权力滥用者的权力来遏制权力滥用的恶性发展。可是，纵观人类历史，采取这种政治大变故的方式来消除或抑制政治权力私人性的过份膨胀，不仅使社会的稳定和正常运行周而复始遭到破坏，而且给当时的政治统治者和公众都制造了巨大的不幸。这集中反映了人类在政治私人性面前的悲哀和无奈。
当然，面对周而复始的因私人性而导致的政治变故，当人们逐步认识到用道德和力量弱小的外在手段约束政治权力的运行，并不能有效抑制它的滥用后，人们不得不深入到权力的内部，寻求权力对权力的制约来限制权力的滥用。集中反映这一思想的思想家孟德斯鸠全面系统地设置了权力制约权力的政治方案，而且这一方案在后来的政治实践中获得了制度上的确立，并作为一种有效的政治制度约束了政治权力的滥用，确保了政治权力的公正运行。虽然它并没有消除政治权力中的私人性，而不可能彻底克服政治权力的滥用，但它却是到目前为止防治政治权力滥用最有效的政治制度，并且只要它在政治实践上得到了确立，它就能发挥这样的作用。所以，人们寻求着以权力制约权力为基本内容的制衡政治制度的确立。
可是，当我们深入分析以权力制约权力的政治制度的实践确立时，我们却发现深藏于这一制度后面的理论难题。在传统的意义上，政治权力总是作为一种统一的政治力量发挥着作用，当我们追求权力对权力的制约时，不难发现统一的权力基于它的私人性是不能也不会自我制约的。因此，要实现权力对权力的制约，首先需要将统一的政治权力进行划分，然后在划分后的各权力之间形成相互的制衡关系。但当我们对政治权力进行划分时，由此提出的政治学问题便呈现出来：谁来对统一的政治权力进行划分？因为我们不能寄希望于国家政治权力对自身进行划分，然后形成权力之间相互制约的关系。如果那样，具有划分权的权力，一定强大于被划分的权力，相应它一定能制约被划分出去的权力，却不能由被它划分的权力所制约。这时这一权力自然不能获得来自其它权力的制约，而只能自我约束。而面对这一没有其他权力制约的权力，我们除了寄希望于道德约束别无选择。可是，在此情况下，以权力制约权力的制衡政治制度将不可能现实地确立。所以，以权力制约权力的理论难题，不可能获得来自政治权力的自我解决，相应在此基础上形成的制衡政治制度也不可能自我确立。
与此同时，国家的政治权力还会抗拒这种划分。我们知道，当统一的国家政治权力被划分为各个具体权力之后，各个具体权力的职权范围缩小了，其发挥作用的政治力量下降了，各权力的运作空间和能量因此受到了大大限制。更有甚者，由于职权的相互独立，各个权力在运作时一旦出现滥用，首先会遇到来自其他权力的抑制。所以，权力划分与权力制约主要表现为对权力操作者个人利益的一种限制和约束，因此任何政治权力抗拒划分是必然的。由此可见，任何政治权力不可能以自身的力量来自我划分权力，并建立起制衡的政治制度。
二、民主是制衡政治制度安排的决定力量
国家政治权力不能也不会自我建立起制衡的政治制度告诉我们，必须寻求外在力量对统一的国家政治权力进行划分，然后确立权力对权力的制约关系。这一外在力量便是公众。
我们知道，权力滥用的受害者是公众，受益者则是权力操作者，以权力制约权力其直接目的是防止权力的滥用。所以希望约束权力的是公众，而不是操作权力的人，这决定了公众必然成为划分政治权力并建立制衡政治制度的主体。可是，划分国家的政治权力便是对权力操作者个人利益的一种限制和约束，因此这种划分必然会遇到国家权力操作者的反抗，而使权力的划分不可能便利地顺畅地进行。这样，公众力图划分国家的政治权力，就需要克服政治权力操作者的反抗进行强制的划分。但从传统上讲，国家的政治权力总是强大的，当公众要强制划分国家权力时，这种强大的力量就会抗拒和阻止这种划分而使权力的划分难以实现，相应权力的制衡关系难以建立。这告诉我们，公众要划分国家政治权力，公众必须控制国家的政治权力，而要控制国家政治权力，公众的力量必须强大于国家政治权力——这是公众划分权力，建立权力制衡关系的先决条件。那么，公众在力量上是否强大于国家政治权力呢？
从理论上讲，公众的力量在任何时候任何情况下都强大于国家的政治权力；但从现实上讲，公众是以个体分散互不隶属的方式存在，而任何单个人的力量，总是弱小于统一强大的国家政治力量，因而这种分散的公众力量不可能控制强大的国家政治权力。当公众联合起来时，公众的力量才能强大于国家的政治权力，而且一旦公众形成了强大的联合力量，公众就一定会凭借自己的力量，强制国家的政治权力服务于他们共同的利益需要，并限制和约束国家权力的任何滥用。而为了保证这种强制和约束的有效，公众首先要控制和决定国家权力的运行，这在最后的意义上便是民主政治。所以，没有公众的现实联合，便不可能有民主政治，亦不可能由公众决定国家政治权力的运行。
当公众成为国家政治权力运行的最终决定力量后，公众就会按照自己的意愿安排国家政治权力的运行。可是，由于人数的广大，公众不可能自己直接操作政治权力，而政治权力要发挥作用又离不开一定的具有私利的社会成员的操作，因此当公众支配和控制了国家政治权力之后，公众就要在决定国家政治权力的基础上制约政治权力的运行，并且这种制约是公众的整体力量对整个国家政治权力实施的制约。从这个意义上讲，民主政治就是一种制约政治——由公众决定并制约权力运行的政治。可以想见，为了这种制约的充分有效，公众对权力的制约一定是全方位的，没有公众对权力的全面制约，我们难以确保政治权力稳定的公正运行，也难以有力有效地约束权力的滥用。然而，在公众决定并制约权力运行的同时，公众还要确立以权力制约权力的制度来预防权力的滥用。
应该说，公众决定并制约权力运行后，权力滥用的空间大大缩小，权力滥用的可能性大大降低。但就总体而言，为了国家政治权力更好地履行职责，公众必须赋予其相应的力量，并允许其运用这一力量发挥作用。因此国家的政治权力仍然是强大的。这样，存在于政治权力中的私人性仍然有条件推动政治权力的操作者冲破和践踏公众的制约，使权力的滥用成为现实。而对这种滥用，公众虽然能给予事后的惩罚，但这种事后惩罚一是会引起政治上的经常波动，二是在权力滥用后再施以惩罚，公众的损失已经发生且已无法挽回。所以，面对这一现状，最有效且现实可行的思路是，尽可能使权力的滥用降到最低限度，并确保权力尽可能公正地运行。这便需要公众把对权力的制约深入到权力运作的内部，使权力的整个运行过程始终受到约束。对此，人类的政治史告诉人们，实现上述思路的最好办法只会是公众将统一强大的国家政治权力划分为不同的具体权力，然后进行职责的分别授权，以便各种权力是相互独立和互不隶属的。这种职责的互不隶属并分别独立行使，便在各权力机构之间建立起职责互不侵犯和互不代替的政治关系。与此同时，为了确保各权力机关的职责高效和积极运行，公众便要按国家职责统一运行的要求，规定各权力机关之间相互配合和相互依赖的政治关系。这样，这种经过划分后各权力机关之间职责上的相互独立和相互配合的关系，便客观地形成了权力之间相互制约的关系。而这种制约使各权力的职责履行，不仅受到公众的决定和监控，而且受到权力之间相互的约束和监督，因此权力的滥用将降到最低的限度。
进一步说，在各权力之间相互制约的关系形成之后，各权力的运行过程仍可能会出现一种权力侵犯和控制另一种权力、或者一种权力受到另一种权力的侵犯和支配的结果，而使权力的相互制约失去作用，这仍然不能实现权力对权力的有效制约而抑制权力的滥用。所以，为了防止权力在运作过程中的相互控制和相互侵犯，公众还需要对各权力机关的政治力量予以均衡的分配，以便各权力机关的职责是相互独立的，力量是相互平衡的。当公众实现了对统一的权力进行彻底的划分，对政治力量进行均衡的分配后，各权力的相互制衡的政治关系因此形成。同时，当以权力制约权力的政治制衡关系形成之后，公众便需要这种政治关系始终稳定和谐正常地运行，公众因此则要对这种政治关系进行规范的制度安排。通过这种安排，这一制度凭借公众的决定力量在政治实践上获得了确立。
所以，制衡政治制度是民主政治的产物，是公众在决定国家政治权力按自己意志运行的同时，确保政治权力始终公正运行并使权力的滥用降到最低限度的一种技术方案。没有这一方案，权力滥用难以获得最大限度的抑制，但要实现这一方案，必须通过民主政治来确立。
三、制衡政治制度的民主设置
制衡政治制度在民主基础上的确立和安排，不仅会使政治的存在方式发生变化，而且也会使政治的运行方式发生变化。可是，从历史的存续关系上讲，公众并不是在纯粹的状态下决定和安排着政治的运行，而是在传统政治客观存在并现实地发挥作用的情况下来获取对政治的支配权的，这决定了公众首先要对传统政治实行民主的改造。这里，这种改造是通过市场经济的生产方式对公众的民主整合实现的。
一般而言，传统政治表现出私人性、自主性、垄断性和自我传承的特点。传统政治的这一存在与运行特点，不适应现代的生产方式即市场经济的生产方式的需要。所以，在市场经济的发展过程中，逐步壮大的市场经济力量所能采取的就是改造传统政治，使之转化为服务于市场经济需要的现代政治。可是，这种改造会遇到传统政治的阻抑，而市场经济力量在开始也总是弱小的，因而市场经济的早期，传统政治仍然会居于支配地位。但由于市场经济生产方式固有的经济优越性，决定了市场经济力量一定会逐步强大并最终超过传统政治的力量。而一旦这一力量强大于传统的政治力量，市场经济便不可避免地表现出对传统政治的根本改造。所以，市场经济对传统政治的改造具有不依人的意志为转移的客观必然性。
这种客观必然性表现在，随着市场经济的发展壮大，参与市场经济活动的社会成员日益增多，他们的经济联系将日益紧密，他们所拥有的经济实力则日益壮大。当社会的大多数或全体成员被纳入到市场经济生产方式中进行经济活动时，传统社会的成员就转化为市场经济活动中的市场主体，他们之间经济上的相互联系就将他们自主整合为一个有机的经济共同体。由于这一经济共同体是广大社会成员共同参与形成的，因此就使传统社会演化成了建立在市场经济生产方式基础上的商品社会。这时，由全体市场主体有机形成的市场经济力量就表现为商品社会统一的政治力量，而这一政治力量因强大于传统政治就一定会改造传统政治，它不容传统政治是否接受这种改造。这一政治力量对传统政治的改造，就形式而言，是对传统政治的存在形式及载体予以放弃，在内容上则是用公众自主有机整合的政治力量转换掉传统的政治力量。这样，商品社会的政治，就转化成了建立在市场经济基础上由市场经济的全体参与者——商品社会的公众通过市场共同统一整合的一种公共资源即民主政治。
当民主政治在商品社会成为一种现实的政治形态之后，这一政治形态的存在方式和运行方式就与传统政治有着根本的区别。这种区别表现在：在商品社会，政治资源的所有者是公众，使用者是国家权力的操作者，其政治运行则通过政治上委托代理实现：在传统社会，政治资源的所有者和使用者都是国家权力的操作者，政治权力的运行和传承是由政治权力操作者自主决定和支配的。商品社会的民主政治之所以以这一方式存在和运行，其原因在于：出于维护市场经济健康运行的共同需要，市场经济活动的全体参与者——商品社会的公众将自己所有的部分权利和物质让渡出来，经过市场的有机整合，形成为商品社会的政治资源，所以这一资源的所有权是公众个人权益的一种有机构成，那么这一资源的唯一所有者便是公众，相应这一资源的处置权、受益权只能是公众。由于公众是商品社会政治资源的所有者，决定了公众不能也不会让渡政治所有权。而政治资源的公共性质及存在理由又决定了它必须服务于公众的利益需要，这离不开政治资源的公共运行及使用。可是，政治资源的运行及使用是需要能动力量操作的，而这一力量只能由人来提供。问题是公众的分散性、个人性及数量的庞大，使公众无法直接运行国家政治权力，而国家政治权力又需要人来操作。为了现实地解决这一矛盾，公众唯有将他们共同所有的政治资源交由特定的个人或组织运作，即由公众以所有者的身份将政治使用权有条件地委托给一定的个人和组织行使。显然这里公众委托的是政治资源的使用权，而不是政治资源的所有权。特定的社会成员与组织只能在公众委托后，行使政治资源的使用权，而不能自主获取这种使用权，更不能侵夺政治资源的所有权。
所以，商品社会民主政治的运行是通过公众与受托人之间建立政治上的委托代理关系进行的，并且为了确保这种民主政治基础上的委托代理关系，有力有效地支配政治权力在运行过程中始终服务于公众利益的需要，民主政治的运行必须以制衡的政治制度予以设置，而这一制度又通过政治竞争、政治责任、权力制衡以及政治运行的法治与监督等具体制度组成。