社会组织腐败治理机制变迁与发展，本文主要内容关键词为：腐败论文,机制论文,组织论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，我国社会组织获得快速发展。①截至2014年底，全国社会组织达到60.6万个。②它们中的绝大多数已然成为促进中国特色社会主义现代化建设的重要力量。伴随社会组织的快速发展，其腐败问题逐步成为人们普遍关注的问题。加强社会组织腐败治理实践与相关理论研究，成为一项重要课题。目前多数研究或是关于加大治理力度的呼吁，或是碎片化的对策建议，缺乏清晰的历史梳理与深度的学理分析。为有效推动社会组织腐败治理体系和治理能力现代化建设，切实提高社会组织腐败治理成效，本文分析改革开放以来我国社会组织腐败治理机制的变迁历程及其原因，并探讨新的治理机制与发展方向。 研究发现，改革开放以来，我国社会组织腐败治理实践主要是依照以下三种视角展开的。 一、法制性治理 法制性治理是指以法律、制度以及政策建设为主要手段来实施和加强治理。通过推动相关法制和专项法制建设，加强社会组织腐败治理工作，是我国政府在实践中所选择的重要路径之一。我国社会组织腐败治理法制建设经历了一个从无到有、从稚嫩到成熟的过程。 (一)搭建法制框架(20世纪80年代末期) 时至20世纪80年代末期，我国社会组织(当时主要指社会团体)“悄然壮大”。截至1988年、1989年、1990年底，全国社会团体总数分别达到4446、4544和10855个。③这些社会团体中的大多数为繁荣社会主义政治、经济、科学文化事业以及增进国际民间交往等发挥了积极作用，但其中也存在不少问题。例如，部分社会团体从事以营利为目的的经营活动，部分社会团体随意或变相摊派等。这些问题严重损害了社会团体的声誉，影响了经济发展和社会稳定。④ 导致这些问题的原因主要包括：长期以来社会团体管理方面的法规不够健全，管理没有及时跟上。事实上，在1988年9月之前，在我国社会组织领域施行的仅有一部法规，即《社会团体登记暂行办法》(1950年9月政务院第52次会议通过，以下简称“社团50办法”)，以及与之配套《社会团体登记暂行办法实施细则》(1951年3月23日中央人民政府内务部发布)。鉴于这些情况，1988年9月27日，国务院发布了《基金会管理办法》；1989年10月25日，国务院发布了《社会团体登记管理条例》(以下简称“社团89条例”)，同时废止了社团50办法。这两部新规尽管内容显得简单粗略(例如，《基金会管理办法》全文仅有23项条款)，但它们的颁布施行，标志社会组织腐败治理基本法制框架搭建工作的逐步展开，并为推进和加强基金会和社会团体的腐败治理工作提供了重要法制依据和基础行动框架。 (二)完善法制框架(20世纪90年末期以及21世纪初期) 时至20世纪90年中后期，社会组织增速放缓，但社会组织尤其是社会团体的规模仍然较大。截至1994年、1995年、1996年年底，全国县级以上社会团体分别达到17.5万个、18.2万个、18.7万个⑤，并出现了两个新情况：其一，出现了不少在性质上和行动上有别于社会团体和基金会的新式社会组织即民办非企业单位。截至1998年底，民政部门登记的民办非企业单位已有5902个⑥。其二，不少社会组织存在一些包括腐败在内的问题，有的甚至出现了政治问题。基于这些情况，我国政府进一步加大了社会组织法制建设力度，启动了法制框架的完善工作。 一是，1998年10月25日，国务院发布了新的《社会团体登记管理条例》(以下简称“社团98条例”)。社团98条例是在对社团89条例进行修订的基础上形成的。就腐败治理而言，这一条例的主要特点在于：除了继续强调社会团体的自愿性、组织性和非营利性之外，还明确了成立社会团体应当具备的基本条件(包括会员人数与资金额度等方面的具体规定)，指出了社会团体的章程应当包括的事项，列出了社会团体业务主管部门和登记管理机关监督管理职责清单以及罚则。⑦社团98条例为社会团体的腐败治理提供了更加清晰有力的法制依据。 二是，1998年10月25日，国务院发布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》(以下简称“民非条例”)。这一条例的颁布施行，明确了民办非企业单位的合法地位，形成以社会团体、基金会和民办非企业单位为主体成员的社会组织框架。就腐败治理而言，这一条例界定了民办非企业单位的性质和功能(即开办主体的非政府性、资金来源的非国有性、办理目的的非营利性以及活动指向的专门性)，明确了申请登记民办非企业单位应具备的基本条件，并且继续强调沿用对社会团体和基金会所实行的双重管理体制，列出了登记管理机关和业务主管单位必须履行的监督管理职责。⑧民非条例为加强民办非企业单位腐败治理提供了基本的法制依据。 三是，2004年2月11日，国务院第39次常务会议通过了《基金会管理条例》。《基金会管理条例》是在对16年之前所颁布的《基金会管理办法》进行修订的基础上形成的。就腐败治理而言，这一条例新增了25项条款，不仅首次将基金会划分为“公募基金会”和“非公募基金会”两种类型，而且重新规范了基金会的设立标准、内部组织结构、财产管理使用和活动运作方式，列出了业务主管部门和登记管理机关监督管理职责清单，明确了处罚情形。⑨这一条例为做好基金会登记管理工作，促进基金会的健康发展，提供了更加坚实有力的法制基础。 (三)推进专项法制建设(党的十八大以来) 党的十八大以来，我国政府越来越重视社会组织腐败治理以及专项法规制度建设，先后发布了《社会组织举办研讨会论坛活动管理办法》(民发[2012]57号)、《关于规范社会团体开展合作活动若干问题的规定》(民发[2012]166号)、《社会组织评比达标表彰活动管理暂行规定》(国评组发[2012]2号)以及《关于规范基金会行为的若干规定(试行)》等系列文件。它们均是规范社会组织行为、推进社会组织反腐倡廉建设的具体法制依据。 2014年11月25日，民政部、财政部联合发布了《关于加强社会组织反腐倡廉工作的意见》。这是我国政府出台的第一个专门针对社会组织腐败治理问题的文件。该文件提出了六个方面的意见：其一，健全社会组织民主机制；其二，加强社会组织财务管理；其三，规范社会组织商业行为；其四，实行社会组织信息公开制度；其五，强化社会组织审计和执法监督；其六，加强社会组织廉洁自律教育。⑩为什么在这一时间出台这样一份文件？以下三个因素必须加以考虑。 一是，党十八大以来，我国明显加大了惩治腐败的工作力度。与此同时，我国加大了建立健全惩治和预防腐败体系建设工作，于2013年12月出台了《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划》。在这一宏观背景之下，我国政府更加重视社会组织反腐倡廉工作，认为社会组织腐败治理工作，既是改革社会组织管理制度、促进社会组织健康有序发展的必然要求，又是加强和创新社会治理、建立健全覆盖全社会的惩治和预防腐败体系的重要内容。 二是，党十八大以来，我国政府明显加大了政府职能转变以及向社会力量购买服务的工作力度。2013年7月31日，李克强总理主持召开国务院常务会议，重点研究推进政府向社会力量购买公共服务等工作，明确指出要将适合市场化方式提供的公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担。(11)2013年9月26日国务院办公厅发布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，并迅速得到贯彻落实。2014年中央财政支持社会组织参与社会服务项目共计立项448个。(12)推进政府向社会组织购买服务，对于加快政府职能转变以及拓宽社会组织发展资金来源均有增益，但也增加了社会组织内外利益输送机会以及滋生腐败的土壤。 三是，社会组织快速增长同时呈现“良莠不齐”局面，关于社会组织的负面消息不断进入公众视野，甚至涌现了一些“大案要案”。例如，2012至2013年期间，中华医学会在所召开的160个学术会议中，用广告展位、医生通讯录和注册信息等作为回报，合计收取医药企业赞助8.2亿元；同时，未经批准违规收取资格考试复训费合计1965.04万元，将618个继续教育培训项目的合计收入1.14亿元存放账外。再例如，2013年，中国城市科学研究会在受住房城乡建设部委托进行绿色建筑标识评价过程中，未经批准违规收取参评单位评审合计费1418.55万元。(13) 这三个条例和一个“意见”是指导我们社会组织腐败治理工作的重要法规制度。尽管这三个条例不是专门针对社会组织腐败治理问题的法规制度，但是其中关于组织的性质界定、功能定位、设立要求、行为规范、具体罚则等重要条款，为实施社会组织腐败治理提供了基本法制依据和行动框架。《关于加强社会组织反腐倡廉工作的意见》以及《关于规范社会团体开展合作活动若干问题的规定》等其他法规制度则是专门针对社会组织腐败治理问题的文件，具有更强的可操作性。当前，我国各级政府职能部门正是根据这三个条例和一个“意见”，同时结合地方实际，制定具体实施方案以及开展社会组织腐败治理工作的。 二、行动式治理 行动式治理是指通过开展综合性的或(和)单项性的整治行动实施和加强治理。就社会组织腐败治理实践而言，行动式治理也是改革开放以来我国政府所选择的重要路径之一。 (一)第一次清理整顿(1990-1993年) 第一次清理整顿从对象上看，只是针对社会团体；从内容上看，不是专门针对腐败问题的，而是一次综合性的整顿行动。但是，这次社会团体清理整顿工作，因为对象覆盖全面、整顿内容广泛、治理收效明显，对于社会组织发展以及社会组织腐败治理工作具有不容忽视的意义。 清理整顿正式启动于1990年5月，标志性事件是国务院办公厅所转发的《关于清理整顿社会团体的请示》，撤销和肃清有违社团89条例有关规定的社会团体。清理整顿工作突出了政治维度而成为“政治生活中的一件大事”，使得坚决取缔“政治上有问题的”社会团体成为了清理整顿工作的重中之重。清理整顿首先从社会科学和文学艺术类社会团体入手，然后逐步向其他社会团体推进，最初设定的时间为一年，但实际持续了两三年之久。 清理整顿收效明显。1991年，全国共计注销社会团体9974个(14)；1992年，全国共计注销社会团体7654个(15)；1993年，全国共计注销省以上社会团体110个(16)。不过，正如有关职能部门所反复强调的：清理整顿不是不要成立社会团体，更不是要否定社会团体的积极作用，而是要通过清理整顿引导和促进社会团体沿着社会主义方向健康发展。(17)相同来源的资料显示，社会组织在这三年里仍然获得了稳步增长，截至1991年年底，民政部复查登记的全国性社会团体为836个，省级以下民政部门登记的社会团体为11.6万个(18)；截至1992年底，民政部批准登记的全国性社会团体增至1270个，省级以下民政部门批准登记的社会团体增至15.3万个(19)；而1993年各级民政部门全年批准登记各类社会组织达到26214个。(20) (二)第二次清理整顿(1996-2001年) 第二次清理整顿与第一次不同的是：不再专指社会团体的清理整顿，开始涉及民办非企业单位甚至基金会的清理整顿；第二次与第一次相同的是：尽管清理整顿不是专门指向腐败治理问题的，但对于社会组织自身发展以及腐败治理工作同样具有不可否认的重要意义。这次清理整顿工作的起止时间为1996至2001年，历时五六年之久。(21)其中，《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》(中办发[1996]22号)的发布，标志第二次清理整顿工作的正式启动；《关于进一步加强民间组织管理工作的通知》(中办发[1999]34号)的发布，则标志清理整顿的深入推进与加强。整个工作是分三步进行的。 第一步是开展社会团体清理整顿。这项工作具体启动于1997年4月，标志性事件是国务院办公厅转发民政部《关于清理整顿社会团体意见的通知》(国办发[1997]11号)，其目的在于加强对社会团体的管理，规范社会团体行为，提高社会团体整体质量，发挥社会团体在社会主义现代化建设事业中的积极作用。但此过程中，有关职能部门制定出台了一些新法规新政策，例如，民政部发布了《关于查处非法社团组织的通知》(民社函[1997]91号)，国务院发布了98社团条例，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于党政机关领导干部不兼任社会团体领导职务的通知》(中办发[1998]17号)，使得清理整顿得以重新部署，实际完成时间延至2000年底。 第二步是加强包括社会团体、基金会和民办非企业单位在内的民间组织的管理工作。(22)时至1999年11月1日，根据一些新情况和新问题，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发了《关于进一步加强民间组织管理工作的通知》，再次全面部署民间组织清理整顿工作。新情况和新问题主要指的是：西方敌对势力利用民间组织同我进行“合法”斗争、非法民间组织增多且活动猖獗、气功组织泛滥、外国人在华和港澳台人士在内地擅自设立民间组织。(23) 第三步是开展民办非企业单位复查登记工作。这项工作启动于1999年底，标志性事件是1999年12月30日《关于开展民办非企业单位复查登记工作意见》的发布，目的在于加强对民办非企业单位的管理，确保民办非企业单位健康发展，确认民办非企业单位法律地位，规范民办非企业单位的登记管理。这项清理整顿的“主体工程”大致于2001年底完成，其间重点检查了涉及民族、青少年、妇女儿童等问题的各类研究机构和社会经济调查机构在政治方向、业务活动、财务管理、遵纪守法等方面的情况。(24) 此次清理整顿同样收效明显。1997至2000年，全国每年注销非法、违规的各级社会团体分别达到13996个(25)、24472个(26)、35288个(27)和17459个(28)。与此密切相关，全国社会团体出现了负增长，社会团体数量由1997年底的十八万个左右降至2000年底的十三万个左右。但是，经过清理整顿，撤销了政治上有问题、严重干扰社会经济秩序的社会团体，取缔了非法社会团体，合并了业务相同相似的社会团体，注销、整改了不够法定条件和内部管理混乱、不能正常发挥作用的社会团体，社会团体结构趋于合理，整体质量有所提高。民办非企业单位登记管理制度与此同时也得以初步建立，2000年末实有民办非企业单位达到22654个。(29) (三)腐败治理行动(党的十八大以来) 党的十八大以来，我国政府在社会组织腐败治理上投入了更多精力，组织开展了多次治理行动。 一是，社会团体“小金库”专项治理行动(2009-2010年)。时至2009年前后，社会团体“小金库”问题成为关注焦点。不少社会团体通过隐匿会费收入、截留行政事业性收费、截留捐赠收入等方式设立了不少“小金库”。针对这一问题，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布了《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》(中办发[2009]18号)。(30) 二是，公益类社会组织、行业协会、市场中介组织违法违规突出问题整治行动(2012-2013年前后)。此次整治行动是由国家预防腐败局发起和部署的，主要特点在于：公益类社会组织违法违规突出问题首次进入国家预防腐败局年度工作要点。但从可获得资料来看，整治行动在各地的实际推进情况并不平衡，实地调研了解到，湖北比较及时扎实地推进了这项工作。2013年8月，湖北省源头治理腐败工作领导小组办公室就如何在全省组织开展市场中介领域(涉及部分社会组织)突出问题专项治理工作做出了部署。(31) 三是，社会组织乱收费专项整治工作(2015年7～8月)。此次行动是根据中央党的群众路线教育实践活动领导小组办公室所发布的《关于印发〈关于进一步整治乱摊派的实施方案〉的通知》(群办函字[2015]21号)以及民政部所发布的《关于进一步整治社会组织乱摊派的实施方案》(民函[2015]138号)而启动的，目的在于进一步规范社会组织收费行为，提高社会组织公信力和积极影响力。整治对象主要包括在民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会，整治重点主要包括社会团体强制企事业单位入会并收取会费、社会组织强制企事业单位接受服务等四类乱摊派行为。 四是，社会组织腐败治理综合行动(2014年底至今)。由民政部和财政部于2014年年底联合部署的社会组织腐败治理行动是我国改革开放以来启动的首次社会组织腐败治理综合行动。该次治理行动以《关于加强社会组织反腐倡廉工作的意见》为标志。关于治理行动的全国总体情况目前尚不得而知。但是，在湖北省的调研了解到，在该省纪律检查委员会的督促下，该省民政厅联合财政厅发布了《关于深入推进社会组织反腐倡廉工作的意见》(鄂民政发[2015]1号)，并于2015年初启动了社会组织反腐倡廉专项检查工作，对七个“是否”(即社会组织重大决策是否经过民主程序、是否设立独立账号、是否执行非营利会计制度、是否存在违规收费等)进行了重点检查。共计发现问题八大类31个，涉及社会组织121个。 三、构造性治理 构造性治理是指通过改变组织内部架构以及组织内部与外部关系来实施和加强治理。构造性治理也是我国政府在社会组织腐败治理实践中所选择的重要路径之一。具体而言，改革开放以来，我国政府在完善社会组织法人治理结构同时，主要是从推进社会组织与党政部门分离(即政社分离)入手对社会组织腐败实施治理的。 由于双重管理体制的实施等历史和现实原因，社会组织(尤其是社会团体和基金会)与党政部门联系紧密，是我国社会组织在发展进程中表现出来的重要特征之一。推进政社分离，从理论上讲，不但有利于加快政府职能转变，有利于发挥社会组织功能作用，而且还有利于切断社会组织与党政部门之间的利益输送纽带，从而推进社会组织以及相关党政部门的反腐倡廉建设。 (一)全国性社会团体领导人与党政部门领导人分离(1994年) 早在1994年，我国政府就开始探索政社人员分离工作，但是当时主要关注的是全国性社会团体的人员分离问题。鉴于当时国务院有关部门领导同志兼任全国性社会团体领导职务的数量较多且呈增加趋势，国务院及时作出决定：国务院各部委、各办事机构、各直属机构的领导同志今后不再兼任社会团体领导职务，已兼任领导职务的要依照章程规定程序辞去所兼职务，特殊情况确需兼任的则要报经国务院批准。(32) (二)社会团体、基金会领导人与党政部门领导人分离(1998-2000年) 时至1998年，政社人员分离工作扩至各级各类社会团体，有关部门就党政机关领导干部不兼任社会团体领导职务再次发文，即《关于党政机关领导干部不兼任社会团体领导职务的通知》(中办发[1998]17号，以下简称“中办发17号文件”)，明确指出：其一，未经批准已经兼任社会团体领导职务的应在1999年1月之前辞去所兼任的社会团体领导职务，已经批准兼任社会团体领导职务并确需继续兼任的应按有关规定重新办理审批手续。(33)其二，党政机关领导干部指的是担任现职的副县(处)长以上领导干部，以及副县(处)级以上非领导职务的人员。其三，党政领导干部确需兼任社会团体领导职务的“特殊情况”指的是：该社会团体必须是在国家、地区、行业和社会政治生活中发挥着重要作用，且主要领导职务一时没有合适人选担任的社会团体；领导干部本人无其他社会兼职、且所兼职务与本职业务相关。其四，党政机关领导干部兼任社会团体领导职务不得领取社会团体的任何报酬。(34) 按照中办发17号文件的有关部署，各级地方政府启动了党政机关领导干部兼任社会团体领导职务清理工作。但清理中各地遇到一个重要问题，即中央管理的干部(包括已退出领导岗位但尚未办理退休、离休手续的人员)兼任社会团体领导职务的应该如何处理。针对这一情况，中组部、民政部先后于1999年底和2000年初两次发文强调，领导干部兼任社会团体领导职务必须严格按照中办发17号文件以及相关文件办理。除此之外，还首次明确指出：兼任社会团体秘书长以上职务的负责人应身体健康、能够坚持正常工作，任期一般不超过两届，年龄一般不超过70周岁；领导干部不得同时兼任两个或两个以上社会团体的法定代表人；基金会的领导成员不得由现职的政府工作人员兼任。 (三)行业协会商会等社会组织与党政部门全面分离(党的十八大以来) 大约2012年前后以来，政社分离工作呈现出三个新特点：其一，从宏观层面来看，我国政府更加重视此项工作，将其纳入国务院机构改革和职能转变工作范畴(35)。其二，从微观层面来看，鉴于一些行业协会商会还存在政会不分、管办一体、治理结构不健全、监督管理不到位、创新发展不足、作用发挥不够等问题，我国政府着重关注各级行政机关与其主办、主管、联系、挂靠的行业协会商会脱钩工作。其三，尽管分离主体仍然停留在行业协会商会等具体社会团体层面，但分离内容已然超越人员分离而扩至全面分离，涵盖机构、职能、资产财务、人员管理、党建外事等多个方面的内容，政社分离工作明显深化(36)。 此次政社分离工作所实施的是试点先行、稳妥推进策略。具体安排是：2015年下半年开始第一批试点，2016年总结经验、扩大试点，2017年在更大范围试行，向不同行业、部门和类型逐步推开。截至目前，有关部门已确定中国价格协会等148个行业协会商会为2015年全国性行业协会商会脱钩试点单位。脱钩试点工作重点围绕“五分离、五规范”展开：机构分离，规范综合监管关系；职能分离，规范行政委托和职责分工关系；资产财务分离，规范财产关系；人员管理分离，规范用人关系；党建、外事等事项分离，规范管理关系。(37) 而且，为了支持行业协会商会脱钩试点工作的稳步推进，有关部门还推出了系列配套举措。其一，及时启动了有关经费支持方式的改革工作。其二，进一步加强了对全国性行业协会商会负责人的任职管理工作，作出了一些更为清晰的规定，主要包括：全国性行业协会商会负责人不设置行政级别，不得由现职和不担任现职但未办理退(离)休手续的公务员兼任；领导干部退(离)休后三年内一般不得到行业协会商会兼职，个别确属工作特殊需要兼职的应当按照干部管理权限审批；即便是退(离)休三年后到行业协会商会兼职的，也须按干部管理权限审批或备案。(38) 四、治理机制变迁特点与发展态势 综上所述，改革开放三十多年以来，我国社会组织腐败治理实践主要是从法制性治理、行动式治理和构造性治理三种视角或路径展开的，为治理社会组织腐败发挥了积极作用。 (一)社会组织腐败治理机制变迁特点 概而论之，我国社会组织腐败治理机制大致发生了四次转变。 一是，从维度上看发生了从单线向多元的转变。社会组织腐败治理萌芽于20世纪80年代末期，主要表现为法制性治理的起步。不过，当时社会组织腐败治理工作也就停留在基础法制建设层面，没有其他更多动作。时至20世纪90年代，社会组织腐败治理方式变得多元，除了抓好完善法制框架之外，还启动了第一次清理整顿和第二次清理整顿，开始了社会组织领导人与党政部门领导人相分离的工作。至此，法制性治理、行动式治理以及构造性治理三种方式的探索已然全面亮相。而进入21世纪以来，三种方式的多元治理策略继续得到坚持，而且治理实践更加密集。 二是，从关系上看发生了从彼此分离到相互关联的转变。在治理方式逐步变得多元的同时，方式之间的关联程度以及功能耦合程度逐步提升。第一次清理整顿和第二次清理整顿除了在较短时间内肃清了一批社会组织、惩治了一批腐败个体与组织之外，还实现了两个目标：其一，在社会组织发展迅速而相关管理体制机制不健全背景下，以最快速度掌握了全国社会组织发展总体状况；其二，在社会组织相关法规制度刚刚颁布和施行背景下，以最快速度普及法规、宣讲政策、树立权威，进而建构和完善社会组织管理体制与治理机制。这一情况表明，行动式治理因为具有通过非常规手段加速规范化进程与提升规范化水平的特征和功能，所以从某种意义上讲，是一种“建用并行”的特殊工作机制。而“建用并行”展示的正是法制性治理与行动式治理之间的关联、对接与融合态势。这一点有助于我们改变关于行动式治理的刻板印象，进而能够更加全面、客观地看待和对待这一方式以及方式之间的关系。当然，三种治理方式是否已然融合并成为一个有机整体还有待更为深入的分析和时间的检验。 三是，从作业面上看发生了从笼统的宽泛式治理向针对性更强的专项治理的转变。这一特点贯穿法制性治理与行动式治理两类实践。就法制性治理而言，20世纪80年代末期的主要实践是搭建社会组织治理的基础法制框架，20世纪90年代末期以及21世纪初期的主要实践是完善社会组织治理的基础法制框架，十八大以来的实践则开始搭建和逐步完善专门针对社会组织腐败治理的法制框架。就行动式治理而言，21世纪之前的两次清理整顿设计都是宽泛的，试图依靠清理行动解决社会组织存在的“所有”问题(当然，在当时情境下“政治问题”是首先务必解决的问题)，而21世纪之后的行动式治理改变了之前的路子，开始集中精力瞄准社会组织腐败问题，着手抓好反腐倡廉工作的重点突破。 四是，从力度上看发生了由弱到强的转变。这一特点在构造性治理实践中表现尤为突出。就社会组织与党政部门分离而言，有关部门在20世纪90年代早期启动的是全国性社会团体领导人与党政部门领导人分离的工作，在20世纪90年代末期推进的是各级各类社会团体、基金会领导人与党政部门领导人分离的工作，而十八大以来，有关部门开始着手行业协会商会等社会组织与党政部门全面的、彻底的分离工作，表现出前所未有的工作力度。 (二)社会组织腐败问题发展态势 在未来较长时段里，社会组织腐败问题的发展大致将呈现以下三种可能。 一是，发生腐败的可能性将增加。一方面，由于社会组织将继续保持中高速增长态势(2013年全国社会组织增长率为9.6%，2014年全国社会组织增长率为10.8%(39))，社会组织基数将继续扩大，在腐败发生率不变情况下，社会组织腐败问题绝对数量将增加。社会组织将继续中高速增长的原因有三：其一，继续引导社会组织健康有序发展，充分发挥社会组织服务经济社会作用，关于社会组织的基本制度和政策导向不会发生太大变化。其二，双重管理体制的逐步真正松绑，在较大程度上会激发社会活力，催生一批社会组织，尤其是行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等四类可以直接向民政部门依法申请登记的社会组织。其三，未来经济的中高速增长以及生产生活方式的逐步改变，将诱致人之群居结社需求的逐步增强。而在传统组织形式既不能完全覆盖民众或者说将民众关联起来、组织进去，又难以较好地满足民众多元需求的背景下，社会组织(作为民众新型的、补位式或替代性的联结形式)的成长空间将继续拓展。另一方面，在加快政府机构改革和职能转移与激发社会组织活力双重背景下，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项将交由社会组织承担，社会组织发挥作用的平台将越来越多，获得资助的机会将越来越多，面临的诱惑和挑战也将越来越多。如果相应监管体制机制仍然保持原状即不能及时有效建立健全，社会组织发生腐败的几率势必增加。 二是，发现腐败的可能性将增加。首先，在反复强调坚决遏制腐败蔓延势头、着力解决群众身边的不正之风和腐败问题、推动全面从严治党向基层延伸的多重背景下，中央及地方有关职能部门对社会组织腐败问题的重视程度将提高，如果配之以监管体制机制的改进，发现腐败的可能性将相应提高。其次，随着反腐倡廉实践的深入推进以及民众民主意识和素质的提高，民众对社会组织(当然也包括其他领域)腐败问题的关注度、敏感度、识别度将提高，如果配之以举报平台等措施的完善，发现腐败的可能性将相应提高。其三，当前有关职能部门已经启动行业协会商会与党政部门“五分离”的脱钩试点工作，随着政社脱钩向不同行业、部门和类型逐步真正推进，社会组织与党政部门之间利益输送历史遗留问题将批量暴露，如果配之以过程监督和同步审计，发现腐败的可能性将相应提高。 三是，腐败治理难度可能增加。一方面，社会组织自身所具有的特殊性和复杂性决定了治理难度较大。相对于党政部门、企事业单位和村(居)民自治组织而言，社会组织数量多、类型杂、分布散、成员流动性较大，而且组织化程度参差不齐，有的可能只是“草台班子”，有的基本保有现代治理结构，有的不但符合现代标准要求而且还配建了党组织以及工青妇组织。这些情况导致治理对象多样、治理平台五花八门、治理抓手软硬不一。另一方面，存量腐败与增量腐败相互交织将导致情势复杂而增加治理难度。社会组织隐匿了大量存量腐败，社会组织与党政部门之间不少利益输送历史遗留问题至今未被发现，社会组织年检和评估工作的欠扎实、走过场导致不少腐败问题至今未被发现。伴随支持政府向社会力量购买服务等具体政策的实施和推进，如果相应监管体制机制不能及时有效跟进，增量腐败可能批量出现，社会组织腐败治理难度无疑会加大。 (三)社会组织腐败治理机制发展态势 基于社会组织腐败治理机制既往变迁特点以及由此累积形成的惯性，根据社会组织腐败问题发展的三种可能趋势，治理机制自身的未来发展将呈现以下三种态势。 一是，在高压反腐势头不减背景下，社会组织腐败治理机制优化压力将进一步加大。 基于以下原因，包括社会组织在内的社会领域的反腐倡廉建设势必得到更高程度的重视。 其一，加强社会组织以及其他社会领域的反腐倡廉建设是巩固阶级基础与优化政权基础的需要。民心是最大政治，正义是最强力量。对执政党而言，推进社会组织等社会领域的反腐倡廉建设工作，既是顺应民心的实际需要，也是赢得民心、巩固民心的科学有效之举。一方面，强力推进社会组织等社会领域的腐败治理工作，将进一步彰显我党以“零容忍”态度惩治腐败的决心，以及以“全覆盖、无禁区、无上限”要求推进腐败治理工作的魄力，进而借此激扬社会正能量，提升党政公信力，增强各利益群体之间的凝聚力和团结力。另一方面，在利益分化较为严重、群体需求趋于多元的现代社会，社会组织，相比党政部门而言具有第三方性优势，相比企业而言具有非营利性优势，相比城乡社区而言具有专业性优势，是服务社会的最佳重要主体之一。既然社会组织在“民心工程”方面(可以)担负如此重大责任，是断然不能容许其腐败下去的。 其二，加强社会组织以及其他社会领域的反腐倡廉建设是保障经济社会稳定持续发展的需要。三十多年的实践表明，各级各类社会组织在经济社会发展中扮演了不可或缺的角色、发挥了不可替代的作用。要想继续或者更好发挥社会组织的积极作用，首先必须保证社会组织自身是健康有力的。以政府机构改革和职能转移为例，如果没有健康有力的社会组织承接转移出来的事务，政府职能改革显然是无法有质量地推进的。再例如，社会组织的原初作用是将处于原子状态的个体组织起来、整合起来以创造一个提供服务、反映诉求、规范行为的场域和平台，排除那些作为政府对抗力量而建立和存在的社会组织，社会组织在一般意义上对于维护社会稳定是有正向意义的。但是，如果社会组织自身不干净、不健康，这一价值无疑将会大打折扣。 其三，加强社会组织以及其他社会领域的反腐倡廉建设是控制腐败跨域蔓延的需要。伴随反腐斗争在党政领域以及政治经济交界地带以压倒性态势推进，腐败顽疾可能发生转移，转移至社会领域以及社会与其他领域的交接地带。加强社会组织腐败治理，控制腐败跨域蔓延和转移，既是巩固既有反腐成果的需要，也是营造“全覆盖、无禁区、无上限”反腐新格局的需要。 在现有基础上对社会组织腐败治理机制进行优化和改良，势必成为不能不面对的压力和不能不探讨的课题。 二是，在积极推进国家治理体系和治理能力现代化背景下，社会组织腐败治理机制优化目标将进一步清晰。 自十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化以来，学界围绕什么是国家治理现代化以及如何推进国家治理现代化展开了热烈讨论。(40)这些讨论各有侧重和建树，对帮助我们理解国家治理现代化大有裨益，但或多或少存在以下三个问题。 其一，没有准确把握现代与传统的关系。不少研究要么将传统与现代割裂开来，要么将传统与现代对立起来，步入了两个认识误区，影响了人们对现代与传统之“应然关系”的准确把握，因而丧失了准确理解国家治理现代化的前提和基础。而我们认为，要想准确理解现代与现代化的含义，就必须使用“传统-现代”分析框架。具体而言，首先，我们必须承认现代与传统之间的关联性或者说不可割裂性。其次，我们可以稳妥地把传统和现代分别看做一种变量，把“传统-现代”看做是一个“连续统”，这两个变量不同程度地分布在这个“连续统”中，“连续统”的两极自然是两种极端模式即“纯粹传统”与“纯粹现代”，而现实的人类社会永远只是处于“连续统”中的某个阶段，当我们称某种模式为现代人类社会时，实际上只是说现代这个变量在这个集合体分布比较密集以至于成为了这个集合体的核心特征，而依此我们可以推知，现代化只是一个传统变量减少而现代变量增加的过程，或者说，一个传统特征逐渐弱化而现代特征不断强化的过程。(41) 其二，没有准确把握现代化的体系化特征。多数研究在不同程度上犯下了“只见树木不见森林”的错误，停留在零零碎碎理解现代化的层面。实际上，现代化是一个体系化的变迁过程，它既包括器物层面的变迁也包括制度、观念层面的变迁，或者说，它涉及经济、政治、社会、文化等几个子系统的整体性变迁，不过每个子系统的变迁程度和速度实际上可能不尽相同。以体系化特征作为分析基点，我们会发现，当我们继“四个现代化”(即工业、农业、国防、科学技术现代化)之后提出国家治理现代化这“第五个现代化”，实际意味着我们所主张的现代化正强调从器物层面向制度、观念层面的深入推进，并试图实现三个层面现代化进程的有机对接与协同发展，明显加大了全面推进体系化现代化的力度。 其三，没有准确把握现代化的基本精神。“饱受诟病”的理性化正是现代化的基本精神。现代化的各个方面，包括经济现代化(即以机器大生产为基础的工业化的出现)、政治现代化(即以一体化、法制化和集权化等为特征的国家体制的建立)、社会现代化(即以功能、绩效原则为基础的高度分化与流动的各种社会结构的形成)、技术现代化(即以自然科学知识为基础的技术的普遍运用)、组织现代化(即科层制的普及)等，都只不过是人类生活理性化的不同方面，现代化这个体系化变迁过程始终是以理性化为主轴而展开的，更进一步讲，“现代化说到底就是依赖于人类借助(工具)理性来实现的对自然界和人类社会本身的控制能力的增长”(42)。多数讨论忽视了这一点或者对概念进行了降位使用，忘记了现代化在最基本意义上是一个理性能力增长的过程。 只有解决了上述三个问题，关于国家治理现代化的讨论才不至于失于厚重，国家治理现代化的推进方向才不至于失于精准。据此，我们认为，国家治理现代化是现代人类社会建设的题中之义，国家治理现代化(至少)指的是：在诊断环节，能够更加准确把握因器物层面的变化而赋予现代人类社会的不同于传统人类社会的主要特点；在手段选择环节，能够更加善于使用现代技术(当然，这不意味着必须彻底抛弃那些仍然可资利用的传统资源与方法)；在工作规划和部署环节，能够更加注重子系统内部以及子系统之间的协同推进；在制度设计环节，能够更加自觉贯彻和践行现代理念，包括以理性化为基础衍生出来的科学、民主、法治等理念(当然，这不意味着必须屏蔽或者可以无视后现代主义对现代理性的批判，因为后现代主义无论是作为一种态度还是作为一种方法都有不少可借鉴之处，对于推进国家治理现代化都具有不可小觑的鞭策价值)。 而在积极推进国家治理现代化建设背景下，社会组织腐败治理，作为国家治理的一个具体范畴，其变革方向自然也将保持一致。由此推之，社会组织治理现代化以及社会组织反腐倡廉建设，也是一个赋予其治理体制机制更多现代特征以使其更能与之所处的现代社会相适应的过程。 三是，在全面深化改革背景下，社会组织腐败治理机制优化重点将进一步明确。 党的十八届三中全会明确指出了全面深化改革的重大意义、指导思想和总体目标，突出强调“必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性”(43)。系统性、整体性、协同性是我们推动各项改革的前进方向和操作原则。当然，这不仅是因为贯彻中央精神的需要，而且也是科学规律使然。社会组织腐败治理机制的改进毫无疑问也要遵循这一原则。有关部门(可能)将在此原则指导下，稳步推进深度的结构化改革。这种改革既覆盖人力资源和内部构造，又涉及运作机制和内外关系，且指向有机整体的有效建构。基于这一判断和既有基础，我们认为当前必须重点研究和考虑以下几项工作。 其一，将社会组织腐败治理工作真正纳入反腐倡廉建设大盘，进一步提高反腐倡廉建设的整体化水平。提高工作整体化水平推进很重要。我们在浙江基层考察“五水共治”工程时发现，要想治水取得真正成功就必须上-中-下游全盘考虑并统一行动，否则必定“摁下葫芦起了瓢”，最后落得个不了了之的下场。值得注意的是，整体化高于全覆盖，不仅要求在覆盖面上做到“横向到边、纵向到底”，而且还要求在各个环节均贯彻一体化推进理念和策略。例如在顶层设计环节，应把党政领域的腐败治理与市场、社会领域以及各种交界区域的腐败治理工作看作一盘大棋，统一规划、统一部署，超越碎片式的“头疼医头脚疼医脚”的做法以及由此导致的低效无效，改变救急式的“哪里起火扑向哪里”的局面以及由此导致的顾此失彼，从所谓的问题推动和有限的重点突破转向自觉主动构建全面、科学的惩防体系。 其二，将社会组织腐败治理现有机制有机整合起来，进一步提高社会组织腐败治理的系统化水平。从既往实践来看，法制性治理、行动式治理和构造性治理这三种机制的运行确实在时间上有过交叉、在功能上有些关联，但毋庸讳言地仍然表现出一定程度的“摸着石头过河”之特征。未来治理机制整合的方向是意识上更主动，设计上更系统，功能上更耦合。除了整合现有三种机制之外，还应充分发挥社会组织反腐倡廉的作用。将社会组织作为反腐倡廉主要主体来对待和使用，可能是第四种治理机制，其主要特点在于：在监督他者同时不断进行自我教育因而具有“教学相长”式的治理功效，值得加大尝试和实践力度。 其三，将善养与严管做到位并对接起来，进一步提高社会组织腐败治理机制的协同化水平。正如吏治改革的出路在于做好善养与严管一样，优化社会组织腐败治理机制的重点也在于坚持善养与严管并重。但是，目前的实际情形是养和管之间配合对接不够，表现出明显的一手软一手硬之特点，而且，无论是养还是管均没有做到位，没有把握好养和管的方式、机会、力度和深度。例如，当前正在如火如荼开展的政府职能转移工作，因为在设计上没能较好践行善养与严管并重理念，以至于实际上这场改革更多地表现为政府简单“甩包袱”和急于“甩包袱”，而没能真正成为善养社会组织的契机，最终使得政府职能转移和社会组织培育两项工作的效果都大打折扣。 ①按照现阶段我国民政部门的正式界定，社会组织主要包括社会团体、民办非企业单位和基金会三种类型。其中，社会团体是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。基金会，是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠财产，以从事公益事业为目的，按照本条例的规定成立的非营利性法人。民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。但是，近来出台的一些文件，例如中共中央办公厅印发的《关于加强社会组织党的建设工作的意见(试行)》，认为社会组织还应包括社会中介组织以及城乡社区社会组织等。本文在此重点关注社会团体、民办非企业单位、基金会的腐败治理问题。 ②中华人民共和国民政部：《2015中国民政统计年鉴(中国社会服务统计资料)》，第77页，中国统计出版社，2015年版。 ③⑤⑥中华人民共和国民政部：《2015中国民政统计年鉴(中国社会服务统计资料)》，第178页。 ④参见《国务院办公厅转发民政部关于清理整顿社会团体请示的通知》，《江西政报》，1990年第14期。 ⑦参见《社会团体登记管理条例》，《中华人民共和国国务院公报》，1998年第27期。 ⑧参见《民办非企业单位登记管理暂行条例》，《中华人民共和国国务院公报》，1998年第27期。 ⑨参见《基金会管理条例》，《中华人民共和国国务院公报》，2004年第14期。 ⑩参见《民政部、财政部关于加强社会组织反腐倡廉工作的意见》，《中国社会组织》，2014年第23期。 (11)参见《李克强主持召开国务院常务会议》，《人民日报》，2013年8月1日。 (12)《民政部关于2014年中央财政支持社会组织参与社会服务项目立项的通知》，民政部政策法规司编：《民政工作文件选编2014》，第60～61页，中国社会出版社，2015年版。 (13)《国务院关于2013年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》，2014年第4期。 (14)民政部综合计划司编：《中国民政统计年鉴1992》，第173页。 (15)民政部综合计划司编：《中国民政统计年鉴1993》，第169页，《中国民政统计年鉴》编辑部，1993年版。 (16)民政部计划财务司编：《中国民政统计年鉴1994》，第175页，《中国民政统计年鉴》编辑部，1994年版。 (17)参见《民政部清理整顿社会团体工作座谈会纪要》，民政部法规办公室编：《中华人民共和国民政工作文件汇编(1949-1999)》，第453～454页，中国法制出版社，2001年版。 (18)中华人民共和国民政部：《2015中国民政统计年鉴(中国社会服务统计资料)》，第178页，中国统计出版社，2015年版；民政部综合计划司编：《中国民政统计年鉴1992》，第173页，《中国民政统计年鉴》编辑部，1992年版。 (19)民政部综合计划司编：《中国民政统计年鉴1993》，第169页，《中国民政统计年鉴》编辑部，1993年版。 (20)民政部计划财务司编：《中国民政统计年鉴1994》，第175页，《中国民政统计年鉴》编辑部，1994年版。 (21)也有学者(例如邓正来等)把这段时间开展的清理整顿划分为两次不同的清理整顿。但是，本文从实际发生和延续时间的连接性、背景的共同性等方面考虑，将这段时间内开展的清理整顿看做一次。 (22)民间组织是当时对社会组织的统称。 (23)参见《民政部部长多吉才让在加强民间组织管理工作会议上的讲话》，民政部法规办公室编：《中华人民共和国民政工作文件汇编(1949-1999)》，第521～523页。 (24)参见《关于开展民办非企业单位复查登记工作意见》，民政部法规办公室编：《中华人民共和国民政工作文件汇编(1949-1999)》，第529～530页。 (25)张汉兴主编：《中国民政统计年鉴1998》，第274页，《中国民政统计年鉴》编辑部，1998年版。 (26)陈淼主编：《中国民政统计年鉴1999》，第192页，《中国民政统计年鉴》编辑部，1999年版。 (27)民政部财务和机关事务司编：《中国民政统计年鉴2000》，第107页，中国统计出版社，2000年版。 (28)民政部财务和机关事务司编：《中国民政统计年鉴2001》，第3页，中国统计出版社，2001年版。 (29)中华人民共和国民政部：《2015中国民政统计年鉴(中国社会服务统计资料)》，第178页。 (30)参见《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于深入开展“小金库”治理工作的意见〉的通知》，中共中央纪委法规室编：《中国共产党党内法规选编(2007-2012)》，第405～408页，法律出版社，2014年版。 (31)笔者于2015年6月前往湖北就反腐倡廉工作进行了专题调研。文中分析湖北社会组织腐败治理工作所引用的数据材料均由湖北省纪委提供。 (32)参见《国务院办公厅关于部门领导同志不兼任社会团体领导职务问题的通知》，《中华人民共和国国务院公报》，1994年第10期。 (33)参见《中共中央办公厅、国务院办公厅关于党政机关领导干部不兼任社会团体领导职务的通知》，《黑龙江政报》，1998年第21期。 (34)参见《民政部关于对中共中央办公厅、国务院办公厅〈关于党政机关领导干部不兼任社会团体领导职务的通知〉有关问题的解释》，民政部法规办公室编：《中华人民共和国民政工作文件汇编(1949-1999)》，第504～505页。 (35)参见《国务院机构改革和职能转变方案》，《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》，2013年第2期。 (36)参见《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈行业协会商会与行政机关脱钩总体方案〉》，《中华人民共和国国务院公报》，2015年第21期。 (37)参见《民政部、国家发展改革委关于做好全国性行业协会商会与行政机关脱钩试点工作的通知》，《砖瓦世界》，2015年第9期。 (38)参见《全国性行业协会商会负责人任职管理办法(试行)》(民发[2015]166号)，《中华人民共和国国务院公报》，2016年第4期。 (39)中华人民共和国民政部：《2015中国民政统计年鉴(中国社会服务统计资料)》，第13页。 (40)例如，何增科：《理解国家治理及其现代化》，《马克思主义与现实》，2014年第1期；徐勇、吕楠：《热话题与冷思考——关于国家治理体系和治理能力现代化的对话》，《当代世界与社会主义》，2014年第1期；姜晓萍：《国家治理现代化进程中的社会治理体制创新》，《中国行政管理》，2014年第2期；张文显：《法治与国家治理现代化》，《中国法学》，2014年第4期。 (41)这一观点是受德国学者滕尼斯(Ferdinand Tonnies，1855-1936)关于社区-社会分析框架的启发而形成的，进一步了解这种分析路径请参见王红艳：《理解社区：从还原入手》，《学海》，2012年第3期。 (42)谢立中、孙立平主编：《二十世纪西方现代化理论文选》，第12页，上海三联书店，2002年版。 (43)《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《求是》，2013年第22期。